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    困境與對(duì)策:城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村宅基地退出

    2016-08-08 06:42:02磊許昌學(xué)院法政學(xué)院河南許昌461000
    決策與信息 2016年17期
    關(guān)鍵詞:宅基地城鄉(xiāng)農(nóng)民

    張 磊許昌學(xué)院法政學(xué)院 河南許昌 461000

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    困境與對(duì)策:城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村宅基地退出

    張 磊
    許昌學(xué)院法政學(xué)院 河南許昌 461000

    【摘要】農(nóng)村宅基地的退出面臨著管理制度的滯后與虛置、運(yùn)行程序的繁雜與低效、處置監(jiān)督的缺失與無序、權(quán)益保障的乏力與混亂、思想觀念的影響與束縛等方面的困境。構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制,需推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記、加強(qiáng)宅基地退出的制度建設(shè)、做好宅基地退出的政策宣傳、強(qiáng)化宅基地退出的過程監(jiān)督、完善宅基地退出的權(quán)益保障、保證退出宅基地的有效利用。

    【關(guān)鍵詞】困境與對(duì)策;城鄉(xiāng)一體化;農(nóng)村宅基地退出隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速發(fā)展,農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移不斷加劇,農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)收入和思想觀念都發(fā)生了極大的變化。城鄉(xiāng)一體化的影響十分廣泛,不僅影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活,也影響到農(nóng)村土地利用和管理。作為農(nóng)村建設(shè)用地組成部分的宅基地普遍存在布局混亂、面積超標(biāo)、閑置嚴(yán)重和糾紛較多等突出問題,在很大程度上降低了農(nóng)村宅基地的使用效率,影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的宅基地,如何有效利用和科學(xué)管理成為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)焦點(diǎn)問題。

    一、城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村宅基地退出的困境

    農(nóng)村宅基地的退出,對(duì)于減少農(nóng)村宅基地的閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象,促進(jìn)農(nóng)村土地資源的整合和節(jié)約,具有較為重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。但在實(shí)踐中,農(nóng)村宅基地的退出還面臨著許多障礙需要妥善解決,才能有效保障農(nóng)村宅基地的順利退出。

    (一)管理制度的滯后與虛置

    我國(guó)現(xiàn)有的宅基地管理制度在維護(hù)土地公有制、保障廣大農(nóng)民的居住權(quán)和保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了重要作用,但在城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展背景下,也面臨著問題:一方面是制度滯后,我國(guó)專門針對(duì)于農(nóng)村宅基地管理的法律和制度很少,宅基地退出缺乏明確的依據(jù)和程序,目前主要有《土地管理法》和少數(shù)相關(guān)的實(shí)施意見,相配套的制度和措施也不夠完善,尚未形成有機(jī)的管理制度體系;另一方面是制度虛置,主要表現(xiàn)為宅基地的使用審批制度和監(jiān)督工作執(zhí)行得不夠嚴(yán)格,禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地的規(guī)定形同虛設(shè),以及宅基地在特定情況下被收回的規(guī)定未得到執(zhí)行,一些地方甚至打著“深化改革”的旗號(hào),擅自突破法律的規(guī)定。

    (二)運(yùn)行程序的繁雜與低效

    城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,我國(guó)農(nóng)民宅基地利用方面出現(xiàn)了閑置、一戶多宅等突出問題。這些問題的出現(xiàn)在一定程度上也和我國(guó)農(nóng)民宅基地相關(guān)處置辦法有關(guān)。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展促進(jìn)了進(jìn)城務(wù)工和落戶城里的農(nóng)民數(shù)量的增加,但是相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村宅基地空置數(shù)量也在隨之增加。部分農(nóng)民有意愿置換或退出宅基地,但是我國(guó)的農(nóng)村宅基地的審批制度采用村、鄉(xiāng)、縣三級(jí),程序繁雜瑣碎,辦理流程長(zhǎng)。對(duì)于置換和流轉(zhuǎn)宅基地的程序更是復(fù)雜和繁瑣,加之一些地方存在工作程序不透明,鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私、故意刁難等問題。這些都使農(nóng)民覺得力不從心,也不愿意走這些繁瑣的程序,不利于對(duì)農(nóng)民宅基地的順利退出,更不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

    (三)處置監(jiān)督的缺失與無序

    在我國(guó)現(xiàn)有的管理制度下,農(nóng)村宅基地的所有權(quán)是歸村集體所有的,但是宅基地的審批、使用、征收等方面的問題又是由縣鄉(xiāng)政府集中管理的,即政府實(shí)際上對(duì)農(nóng)村宅基地問題具有較大的管理和處置權(quán)。政府對(duì)農(nóng)民宅基地管理和處置方式很多,如對(duì)農(nóng)村宅基地的征收、對(duì)農(nóng)民宅基地取得和轉(zhuǎn)讓等的審批、對(duì)農(nóng)民宅基地建設(shè)和使用的規(guī)劃、對(duì)農(nóng)民宅基地退出的補(bǔ)償?shù)取5窃谶@些過程中由于國(guó)家對(duì)這些方面的工作,相關(guān)制度和程序缺少具體而明確的規(guī)定,加上農(nóng)村范圍廣,和基層政府工作透明度不高,以及農(nóng)民本身的民主法治觀念淡薄等原因,造成了農(nóng)村宅基地管理和處置過程的監(jiān)督較為乏力和無序,容易導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益的受損。

    (四)權(quán)益保障的乏力與混亂

    農(nóng)村宅基地承載著農(nóng)民的庭院農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能,農(nóng)村宅基地退出關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。農(nóng)民參與宅基地退出意味著原有生產(chǎn)生活方式的放棄,如何保障宅基地退出中的農(nóng)民合法權(quán)益是宅基地退出必須面對(duì)的問題?,F(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,由于我國(guó)對(duì)農(nóng)民宅基地的退出等的補(bǔ)償機(jī)制尚未健全,加上政府在處置農(nóng)民宅基地時(shí)受到的監(jiān)督不足。一些地方的政府強(qiáng)制征用和回收農(nóng)民的宅基地并僅給予少量的補(bǔ)償,一些地方政府甚至參與農(nóng)民宅基地退出的增值收益的分配。另外,國(guó)家還沒有系統(tǒng)的農(nóng)民宅基地退出權(quán)益保障和維權(quán)機(jī)制,加上農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)較為淡薄,對(duì)有關(guān)維權(quán)的知識(shí)和路徑了解相對(duì)較少。

    (五)思想觀念的影響與束縛

    農(nóng)村宅基地是我國(guó)土地制度中特有的概念,它作為廣大農(nóng)民安身立命、實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的重要支點(diǎn),對(duì)維護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)和確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,農(nóng)村宅基地退出還受到一些思想觀念方面的束縛和影響。一方面是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土觀念的影響,即將農(nóng)村作為自己家族的根基和本源,認(rèn)為即便已經(jīng)在城市安家落戶,也不能丟棄農(nóng)村的“老家”,甚至認(rèn)為動(dòng)了老家的房子就是動(dòng)了家族的“根基”,從而導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的閑置甚至荒廢;另一方面是傳統(tǒng)的“落葉歸根”思想的影響,即作為農(nóng)村出生和走出去的人,去世之后一定要葬在祖墳、回歸故土,而宅基地恰恰就是送終的“儀式”所在地。

    二、城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村宅基地退出的對(duì)策

    農(nóng)村宅基地退出是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)和必然要求,在加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化進(jìn)程中,如何構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制,已經(jīng)成為深化農(nóng)村土地制度改革、打破城鄉(xiāng)二元分割局面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

    (一)推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記

    推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記是實(shí)施宅基地退出的前提和基礎(chǔ)。作為對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證的特定過程,農(nóng)村集體土地確權(quán)登記是解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛、落實(shí)耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的重要措施。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記,要確認(rèn)到每一個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民,強(qiáng)化農(nóng)民的土地物權(quán)意識(shí),進(jìn)一步明確村集體、農(nóng)民與宅基地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性,這不僅可以方便農(nóng)民便捷和高效地退出宅基地,同時(shí)也可以有效減少土地矛盾和糾紛的發(fā)生。

    (二)加強(qiáng)宅基地退出的制度建設(shè)

    加強(qiáng)制度建設(shè)是保障農(nóng)村宅基地退出有序化和穩(wěn)定化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國(guó)尚未出臺(tái)專門針對(duì)農(nóng)村宅基地管理方面的法律法規(guī),對(duì)農(nóng)村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,造成宅基地退出缺乏明確的法律依據(jù)。為此需要制定相應(yīng)的法律制度,對(duì)農(nóng)村宅基地退出的條件、補(bǔ)償?shù)霓k法、運(yùn)行的過程、退出宅基地的管理等問題做出明確的規(guī)定,為各地區(qū)農(nóng)村宅基地的退出提供統(tǒng)一的和規(guī)范的制度參照,從而減少各地因?yàn)橹贫炔町愝^大而帶來的管理混亂、退出無序和補(bǔ)償不一等方面的問題和矛盾,使宅基地退出有法可依。

    (三)做好宅基地退出的政策宣傳

    做好政策宣傳是強(qiáng)化政策客體認(rèn)知、減少政策執(zhí)行阻力的重要保證。廣泛的政策宣傳是保障農(nóng)村宅基地退出有效性和有序性的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地退出是一項(xiàng)涉及主體眾多、構(gòu)成內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)過程,不僅涉及到政府土地管理部門、村級(jí)自治組織、村民個(gè)人等多個(gè)主體,而且包含了退出的條件、面積的確定、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、過程的監(jiān)督等諸多方面的內(nèi)容。因此,必須做好宅基地退出方面的政策宣傳,不僅要使農(nóng)村居民明確宅基地退出的目的和意義,還要使之明確宅基地退出的條件、過程和程序,以及自身宅基地退出后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和生活保障方式。

    (四)強(qiáng)化宅基地退出的過程監(jiān)督

    強(qiáng)化過程監(jiān)督是推動(dòng)宅基地退出、保障農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。農(nóng)村宅基地的退出不僅意味著農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的放棄,也意味著村集體土地資源的擴(kuò)增。在此過程中,還涉及到土地行政管理部門對(duì)宅基地面積的確認(rèn)和財(cái)政部門對(duì)農(nóng)民退出宅基地補(bǔ)償?shù)拇_定。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,為保證宅基地退出的有序進(jìn)行,必須加強(qiáng)對(duì)宅基地退出運(yùn)行過程的監(jiān)督,并加強(qiáng)宅基地退出的信息公開,保證村級(jí)組織對(duì)退出宅基地的和合理利用和科學(xué)管理,保證土地行政管理部門和財(cái)政部門有效行使職權(quán),防止權(quán)力濫用和權(quán)力尋租,使宅基地退出的過程公開透明。

    (五)完善宅基地退出的權(quán)益保障

    保障宅基地退出的農(nóng)民的合法權(quán)益是維持農(nóng)村穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)民參與宅基地退出意味著原有生產(chǎn)和生活方式的放棄,如何促進(jìn)宅基地退出后的農(nóng)民向市民生活的有效轉(zhuǎn)變是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的重要議題。為此,需要完善宅基地退出后的農(nóng)民的權(quán)益保障。對(duì)于退出宅基地的農(nóng)民,一是要完善經(jīng)濟(jì)保障,確保農(nóng)民獲得公平的補(bǔ)償;二是要完善身份保障,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的市民化;三是要完善就業(yè)保障,加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)技能的教育和培訓(xùn)并提供信息和機(jī)會(huì);四是要完善社會(huì)保障,促進(jìn)城市居民和農(nóng)村居民在醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等方面的均等化。

    (六)保證退出宅基地的有效利用

    保證退出宅基地的有效利用是盤活宅基地資源、提高土地利用效率的關(guān)鍵所在。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,城市建設(shè)用地需求日益增長(zhǎng)和農(nóng)村大量宅基地閑置之間的對(duì)比異常鮮明。在城鄉(xiāng)土地“增減掛鉤”政策背景下,農(nóng)村宅基地的退出為城市建設(shè)用地的增加提供了有力的支持。為避免盲目追求建設(shè)用地增減指標(biāo),保證退出宅基地的有效利用,首先要做好宅基地退出后的復(fù)墾還原工作,禁止復(fù)墾中以次充好、拼湊指標(biāo)的行為;其次要對(duì)跨區(qū)域土地增減的掛鉤進(jìn)行嚴(yán)格的審查和備案;此外,要將退出宅基地的土地增值收益返還給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人。

    農(nóng)村宅基地退出是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)和必然要求,宅基地退出的目的在于集約節(jié)約利用土地資源。在加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代化進(jìn)程中,構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制,進(jìn)宅基地退出后的農(nóng)民向市民生活的有效轉(zhuǎn)變是未來一段時(shí)間里我們國(guó)家改革和發(fā)展中的一項(xiàng)重要議題。

    參考文獻(xiàn)

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    作者簡(jiǎn)介

    張磊(1982.11—),男,山東郯城人,許昌學(xué)院法政學(xué)院講師,碩士,主要研究方向?yàn)楣补芾?、政策分析?/p>

    基金項(xiàng)目

    河南省科技廳2015年軟科學(xué)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究——基于河南省的實(shí)證分析”(項(xiàng)目編號(hào):152400410567)

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