淺談船舶出入境邊防檢查預(yù)報(bào)、申報(bào)的現(xiàn)狀及思考

【摘要】立足邊防檢查具體工作實(shí)際和近期前往部分海港口岸調(diào)研實(shí)際，僅就船舶出入境邊防檢查預(yù)報(bào)、申報(bào)現(xiàn)狀淺談個人不成熟看法如下，以供探討。

【關(guān)鍵字】船舶；出入境；邊防檢查；預(yù)報(bào)；申報(bào)；現(xiàn)狀；思考

2013年7月1日正式施行的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱“出入境管理法”）第五十一條規(guī)定，出入境交通運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人或者交通運(yùn)輸工具出境入境代理單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提前向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)報(bào)告入境、出境的交通運(yùn)輸?shù)诌_(dá)、離開的時間和停留地點(diǎn)，如實(shí)申報(bào)員工、旅客、貨物或者物品等信息。這是國家首次將邊防檢查預(yù)報(bào)、申報(bào)制度上升到法的層面，足見其在現(xiàn)實(shí)工作中的重要地位。立足邊防檢查具體工作實(shí)際和近期前往部分海港口岸調(diào)研實(shí)際，僅就船舶出入境邊防檢查預(yù)報(bào)、申報(bào)現(xiàn)狀淺談個人不成熟看法如下，以供探討。

一、船舶出入境邊防檢查預(yù)報(bào)、申報(bào)的作用及現(xiàn)狀

對邊防檢查機(jī)關(guān)而言，交通運(yùn)輸工具出入境預(yù)報(bào)、申報(bào)的作用主要有：一方面，能夠提前獲悉當(dāng)日業(yè)務(wù)工作情況，從而科學(xué)部署勤務(wù)、合理安排警力，確保各項(xiàng)工作有序進(jìn)行；另一方面，便于及時進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，通過對交通運(yùn)輸工具及其載運(yùn)旅客、員工信息進(jìn)行審查，核實(shí)其是否有違法違規(guī)犯罪嫌疑，進(jìn)而采取相關(guān)針對性措施，以確?？诎栋踩€(wěn)定。相較于空港、陸地口岸，海港口岸執(zhí)勤點(diǎn)分布散、遠(yuǎn)、偏，不利于警力集中，因而預(yù)報(bào)、申報(bào)制度對于海港邊檢站做好口岸通關(guān)工作顯得尤為關(guān)鍵。

根據(jù)公安部要求，出境、入境船舶應(yīng)當(dāng)在離開口岸6小時前（停泊不足6小時的，在辦理入境預(yù)報(bào)時）、抵達(dá)口岸24小時前（航程不足24小時的，在駛離上一口岸時），按規(guī)定向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)預(yù)報(bào)總申報(bào)單、船員名單、旅客名單等情況信息。船舶出入境預(yù)報(bào)、申報(bào)工作目前普遍由船方代理人實(shí)施，主要通過電話、傳真、網(wǎng)絡(luò)傳輸、遞交紙質(zhì)單據(jù)等方式進(jìn)行。從調(diào)研反饋情況來看，成效明顯，正是基于對預(yù)報(bào)、申報(bào)信息的嚴(yán)格審查，海港邊檢站查獲了不少違法犯罪嫌疑人員。

二、當(dāng)前船舶出入境預(yù)報(bào)、申報(bào)工作存在的不足

雖然船舶出入境預(yù)報(bào)、申報(bào)工作當(dāng)前開展有序，為邊檢機(jī)關(guān)履行“順暢通關(guān)、嚴(yán)密管控”職能發(fā)揮了巨大作用，但一些不足仍需引起注意。

一是工作有關(guān)機(jī)制方法仍有完善空間。雖然出入境管理法等法律法規(guī)對船舶出境、入境行為的預(yù)報(bào)和申報(bào)進(jìn)行了規(guī)范，但涉及船舶出港、入港行為的卻較為模糊。按照國際慣例，船舶屬于船旗國“擬制領(lǐng)土”，外籍船舶在我國國內(nèi)港口間移泊時，需要按照邊檢機(jī)關(guān)要求辦理出港或入港手續(xù)，當(dāng)前辦理流程、操作環(huán)節(jié)與出境、入境手續(xù)大致相同，但由于法律規(guī)定方面原因，如何處理出港、入港外籍船舶未及時預(yù)報(bào)等情形較為棘手。

二是給予服務(wù)對象的“容錯”空間不夠。鑒于預(yù)報(bào)、申報(bào)的重要作用，邊檢機(jī)關(guān)對其信息不準(zhǔn)確的處理是嚴(yán)厲的。一艘船舶入境或出境申報(bào)時只要有一名船員或旅客信息出現(xiàn)了差錯，該船負(fù)責(zé)人將會受到一萬元罰款處罰，如有11名以上人員信息不準(zhǔn)確，罰款金額在此基礎(chǔ)上依次追加至五萬元，另有未按規(guī)定時限、形式申報(bào)情形的，一并處罰。該舉措的積極作用與現(xiàn)實(shí)意義毋庸置疑，但預(yù)報(bào)、申報(bào)工作畢竟是由“人”來實(shí)施，百密之中偶爾出現(xiàn)類似把英文字母“O”當(dāng)成了阿拉伯?dāng)?shù)字“0”等疏忽在所難免，設(shè)置一定范圍的“允許犯錯”空間是否更為合理？一名船方代理人曾直言，現(xiàn)在申報(bào)壓力很大，稍有不慎，半年獎金泡湯。

三是相關(guān)“自定義”空間比較寬泛。根據(jù)違反出入境管理法行為認(rèn)定及其行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，申報(bào)貨物或者物品等信息不準(zhǔn)確的，處五千元以上一萬元以下罰款。那么“不準(zhǔn)確”范圍應(yīng)如何界定？如一艘散貨船載運(yùn)煤炭入境，代理人申報(bào)數(shù)量時存在些許誤差，直接認(rèn)定為“不準(zhǔn)確”是否妥當(dāng)？部分邊檢站認(rèn)為，進(jìn)出口貨物只要不涉及國家秘密或?qū)儆谄渌`禁范疇，主要是由海關(guān)具體負(fù)責(zé)管理，申報(bào)清楚種類及大致數(shù)量即可；而有的則認(rèn)為，既然法律有規(guī)定，那么任何與實(shí)際的不符均應(yīng)視為“不準(zhǔn)確”。類似情況在船舶因故急需臨時出境、入境而無法及時在規(guī)定時限內(nèi)預(yù)報(bào)等情形的處理上也有存在。這就是為什么同一事件在不同口岸有不同結(jié)果的原因之一。

三、關(guān)于改進(jìn)完善的幾點(diǎn)思考和建議

針對船舶出境、入境邊防檢查預(yù)報(bào)和申報(bào)現(xiàn)狀以及存在不足，從進(jìn)一步改進(jìn)完善邊檢機(jī)關(guān)口岸工作角度出發(fā)，個人思考與建議如下。

1、轉(zhuǎn)變理念、簡政放權(quán)，進(jìn)一步便利通關(guān)。立法是國家意志的體現(xiàn)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作中應(yīng)注重遵循這一導(dǎo)向。出入境管理法對外籍船舶在國內(nèi)港口間移泊行為提及不多，表明國家對此持“放寬從簡”態(tài)度，邊檢機(jī)關(guān)為此應(yīng)及時轉(zhuǎn)變工作思路理念，從優(yōu)化出港、入港手續(xù)辦理流程和方式著手，在確保安全基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行勤務(wù)改革。將精力重點(diǎn)放在把牢入境、出境檢查關(guān)上，立足現(xiàn)有工作機(jī)制和科技設(shè)施手段完善，整合船舶及其載運(yùn)人員相關(guān)信息核查工作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息“一次申報(bào)、多次使用、各方共享”，并給予服務(wù)對象信任并依法“放權(quán)”，避免資料錄入、船體檢查、證件查驗(yàn)、人證對照等工作重復(fù)，從而簡化預(yù)報(bào)、申報(bào)環(huán)節(jié)，真正做到入港、出港外籍船舶“隨到隨檢、隨報(bào)隨辦”，使原有部分問題不再是“問題”。

2、以人為本、誠信引導(dǎo)，建立健全“彈性”懲戒機(jī)制。合理區(qū)分入境、出境信息申報(bào)出現(xiàn)差錯情況，經(jīng)查實(shí)有主觀惡意、造成不良影響或產(chǎn)生后果的，堅(jiān)決依法實(shí)施處理；對沒有主觀故意，僅是偶爾疏忽造成的差錯，建議納入“誠信管理”體系，即根據(jù)口岸實(shí)際設(shè)定“差錯限額”，申報(bào)差錯在限額內(nèi)的，可依照“誠信管理”相關(guān)措施對當(dāng)事人及其所屬單位進(jìn)行相關(guān)懲戒處理，如超出限額幅度，按法律規(guī)定實(shí)施處罰，從而在嚴(yán)格執(zhí)法的同時，充分予以人性化關(guān)懷。

3、細(xì)化規(guī)則、規(guī)范做法，實(shí)現(xiàn)邊檢執(zhí)勤執(zhí)法工作的整齊劃一。出境、入境邊防檢查屬于國家事權(quán)，執(zhí)勤人員一言一行體現(xiàn)著國門象征，情形相同但處理不一的做法顯然與要求不符。邊檢站與邊檢站之間應(yīng)建立高效、暢通的學(xué)習(xí)交流渠道，及時交換各類新情況新問題的處理意見，共同研究探討更為合理、可行的做法；針對各口岸邊檢站在理解法律法規(guī)、規(guī)范性文件方面存在的差異，上級主管機(jī)關(guān)應(yīng)在不斷強(qiáng)化調(diào)研和反饋信息收集的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)工作規(guī)范，同時加快各類工作指導(dǎo)意見的制定與出臺，全面推動邊檢執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范化有序深入。

【作者簡介】

韋葦（1980—），男，壯族，廣西貴港人，本科學(xué)歷，單位：公安邊防部隊(duì)高等?？茖W(xué)校出入境檢查教研室，主要研究方向：邊防檢查。