我國城鎮(zhèn)化進程中農民工社會保障問題探究

【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進城的加快，大量的農民進入城市尋找新的發(fā)展機會。但是，這些為城鎮(zhèn)化作出巨大貢獻的人們，卻很難享受的城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展成果。在城市里，農民的各種風險大量的增加，但是，和城市居民相比，他們的社會保障卻一直處于低水平，使他們一直徘徊在城市邊緣，無法真正的融入這個城市。本文研究了農民工社會保障的現狀、存在的問題，并針對這些問題突出了相應的對策。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化；農民工；社會保障

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978～2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，大批農民從農村進入城市，據人力資源和社會保障部公布的數據顯示，2015年，我國農民工總數達到26894萬人，他們?yōu)槌擎?zhèn)化的發(fā)展做出了巨大的貢獻，但是由于長期的二元經濟的制體制的制約，農民工并不能享受到與市民同等的社會保障，農民工這一群體依然游離在城市的邊緣，現階段，研究城鎮(zhèn)化進程中的農民工社會保障問題具有重要的現實意義。

一、城鎮(zhèn)化進程中農民工社會保障的現狀

農民工進入城市，由于文化水平較低，勞動技能欠缺，信息匱乏等原因，往往干最臟最累的活兒，他們的勞動時間長，勞動強度大，社會保障的現狀不容樂觀。

1、土地保障和家庭保障功能弱化。家庭聯產承包責任制的實行，在一定的歷史時期大大提高了農民的生產積極性，促進了農業(yè)發(fā)展，農民增收。隨著社會的發(fā)展，一家一戶的農業(yè)個體經營的弊端逐漸顯現，由于土地碎片化，農業(yè)技術欠發(fā)達，農民科學文化程度低等原因，農民增收困難。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，大批農民開始流向城市，大批土地撂荒，農業(yè)占農民可支配收入的比重逐漸下降，土地的保障功能弱化。計劃生育的實行，農村核心家庭增多，第二代農民工很多從小生活在城市，在城市定居的意愿明顯高于他們的父輩，面對城市的高房價，高物價，他們本身的生活已經有很大的壓力，讓他們養(yǎng)活一個家庭，顯然力不從心。

2、農民工社會保險參保率低。近年來，農民工數量持續(xù)增長，2014年，外出農民工數量比上年增加1.7%，凈增人數為274萬人，達到16610萬人。但是與農民工的增長率不相符合的是參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的增長率分別是1.4%、0.7%、0.7%、0.5%，除了工傷保險的增長率4.5%大于農民工人數的增長率之外，其它四個主要險種的增長率均低于農民工數量的增長率。盡管近年來農民工參加社會保障的比率逐年增加，但是他們的參保比例仍維持在低水平，2013年，外出農民工參加工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險的比率分別為28.5%、17.6%、15.7%、9.1%、6.6%。參保最高的工傷保險才達到28.5%，這說明，仍有大量的農民工游離在社會保障制度之外，享受不到應有的保障。

3、全國社會保障制度不統(tǒng)一。隨著農民工數量的增長，全國各個地區(qū)也積極探索了多種農民工的參保模式。這些模式都是在城鎮(zhèn)化進程中，隨著農民工問題的凸顯，各地對農民工社會保障作出的積極的探索，在一定程度上對保障農民工的合法權益具有積極的促進作用。但是，從長遠來看，這種多種模式并存的狀況并不符合我過社會保障的發(fā)展趨勢。這些多樣化的農民工社會保障制度，從表面上看似乎給農民工提供了多樣化的選擇，但是在單個地區(qū)范圍內，這種選擇是單一的。而且，各個制度之間缺乏有效的轉接，農民工從一個地區(qū)轉入另一個地區(qū)時，社會保障關系轉移困難重重，一定程度上造成了對農民工權益的侵害。

二、城鎮(zhèn)化進程中農民工社會保障制度存在的問題

1、保險費的費率高。2013年，國務院發(fā)展研究中心和世界銀行發(fā)布的報告顯示，社會保險的繳費率，中國在全球107個國家中，我國的排到第13位，處于較高的費率繳費水平。據2014年國民經濟與發(fā)展公報提供的數據顯示，2013年，我國農村居民人均可支配收入為10489元，人均消費支出是8383元。農民工要用自己微薄的工資除了要支付日常生活費用之外，還要支付贍養(yǎng)、子女教育、家中房屋建設，農業(yè)投資等費用，有的收入少的家庭甚至入不敷出。

據國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊在武漢主持的一項調查顯示，如果一個農民工按照規(guī)定享有各項保障制度，那么企業(yè)為其繳費約占工資總額的31%，個人繳費大概是10%，企業(yè)要支付516元/月，個人支付165.71元/月，這樣的繳費率和所要程度的繳費金額，無論是對于盈利較低的企業(yè)還是對于收入比較少的農民工，負擔都顯得過重。

2、農民工流動性大，保險關系轉移接續(xù)困難。據原勞動保障部的調查，農民在一個單位工作3年以上的只占20%-30%，在外出農民勞動力中，有就業(yè)崗位但是不穩(wěn)定的占40.6%。這種巨大的流動量，對相關勞動保障部門的人力、物力、財力和基礎設施都提出了巨大的挑戰(zhàn)。2011年，《社會保險法》的實施，為社會保障的轉移接續(xù)提供了法律的保障，但是在具體操作過程中，仍然會遇到很多的問題。一是手續(xù)繁瑣，二是社保基金的轉移只能轉移個人賬戶中的部分，而社會統(tǒng)籌的“大頭”部分只能留在原工作地。三是，對于偏遠地區(qū)的農民工，其戶口所在地的社會保險制度不健全，從而造成社會保險關系無從轉移的困境。

3、法律制度不健全。面對農民工這一龐大的社會群體的社會保障需求，我國并沒有一部專門針對農民工社會保障的專門法律。有關農民工的利益訴求，只能參照勞動法、社會保險法等相關法律執(zhí)行。各地雖有針對農民工的規(guī)章和條例，但是這些規(guī)章條例缺乏統(tǒng)一性，立法等級低、穩(wěn)定性和權威性差。這就造成在時間過程中，侵害農民工權利的事情時有發(fā)生。由于法律制度的不健全，造成責任的缺位。各級勞動監(jiān)察部門在監(jiān)察企業(yè)為農民工繳納社保方面力度不夠，是造成農民工的參保率低的原因之一。

4、農民工個人、企業(yè)、地方政府對參保不積極。首先，農民工進入城市的主要目的就是有更高的收入，農民工微薄的收入，保障當期的生活已經有困難，就自然不會再把錢用在保障長遠利益上。其次，農民工流動性強，在農民工的流動過程中，由于社保轉移手續(xù)繁瑣，有些甚至無法轉移，導致有些農民工不愿意參保。再次，我國勞動力相對過剩，農民工在就業(yè)市場上缺乏足夠的競爭力，這就造成他們?yōu)榱双@得一份工作，不向雇用者提出社會保障的要求，直接放棄了他們社會保障的權利。

農民工工作的單位多集中在民營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體工商戶，這種企業(yè)往往科技含量低，利潤空間較小，如果按照規(guī)定給農民工繳納社會，單位負擔加重，會降低企業(yè)的競爭力和市場效益。在這樣的情況下，企業(yè)會瞞報少報農民工數量，少繳或不繳社會保險。

在具體實施過程中，地方社會保障改革的動力不足。一方面，農民工在流動之后，只能轉移社會保險的個人賬戶部分，統(tǒng)籌部分仍留在了原工作地，所以，地方政府不僅沒有為農民工社會保障承擔相關責任，而且，還從農民工的養(yǎng)老等社會保險的統(tǒng)籌部分獲得利益，侵害了農民工的權利。另一方面，地方政府害怕給農民工繳納社會保險的費用，會加大企業(yè)負擔，影響當地的投資環(huán)境，減少政府的財政收入。

三、建立健全農民工社會保障制度的建議和對策

1、建立針對農民工的社會保障政策

實現社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一無疑是現行社會保障制度的發(fā)展方向，就業(yè)穩(wěn)定的農民工社會保障制度并入城市社會保障制度也是一種大勢所趨。但是，現在農民工經濟實力較弱，流動性強，把農民工納入到城鎮(zhèn)社會保障體系中顯然不現實。所以，建立一種低水平繳費，低水平享有，易于和現有保障制度銜接的制度。由于農民工在城市所從事職業(yè)的特殊性，應先優(yōu)先解決其工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險問題，完善其生育保險和失業(yè)保險，循序漸進，逐步到位。另外，社會保障制度不僅包括社會保險，還包括社會福利和社會救助等。城市居民享有的保障房、子女入學教育、帶薪培訓等應進一步向農民工擴展，使他們享受到和城市居民均等的公共服務，增強農民工對城市的適應性和認同度，加快他們市民化的進城。

2、建立進城農民工社會保障關系轉續(xù)機制

（1）完善社會保障信息管理系統(tǒng)。為了能夠實現進城農民工社會保障關系順暢地轉移接續(xù)，①要進一步優(yōu)化“金保工程”—社會保障信息管理系統(tǒng)，把紙介質傳遞信息的方式逐步轉變?yōu)殡娮咏橘|的傳遞方式。②實現社會保障各經辦機構的聯網和信息互通，保證社會保障信息系統(tǒng)內各子系統(tǒng)數據信息的有效快速對接。③建立中央數據庫，盡可能多的收集參保的進城農民工的信息和數據，從而實現全國所有的終端站點的相互交流、實時的辦理，并逐步實現各地計算機網絡的同一平臺、統(tǒng)一數據庫。

（2）提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一全國的繳費記錄和格式。社會保障的統(tǒng)籌層次與適應人的流動性高度相關，統(tǒng)籌層次越高，越有利于進城農民工的流動。社會保障基金統(tǒng)籌層次低是我國目前社會保障制度存在的突出問題。除基本養(yǎng)老保險基金基本做到省級統(tǒng)籌外，其他四項社會保險基金的統(tǒng)籌層次多數地方還處于縣市一級，這不僅有悖于社會保障的社會共濟原則，也給社會保障關系跨地區(qū)轉移帶來了很大的困難和風險。以養(yǎng)老保險為例，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》實施之前，在我國220多個地級城市間的2000多個統(tǒng)籌單位互相轉移幾乎不可能，但辦法實施后，實現基本養(yǎng)老保險關系在31個省、直轄市、自治區(qū)之間的轉續(xù)則相對容易操作一些。同時，通過統(tǒng)一全國的繳費記錄和格式，全國執(zhí)行統(tǒng)一的數據標準和應用系統(tǒng)。以醫(yī)療保險為例，其異地轉續(xù)流動結算的重要性和迫切性不亞于養(yǎng)老保險，但目前這方面的進展較之養(yǎng)老保險顯得更加滯后，其“畫地為牢”的割裂破碎程度也更加嚴重。統(tǒng)一全國的繳費記錄和格式后，進城農民工異地就醫(yī)可方便結算。

3、建立進城農民工社會保障法律法規(guī)制度

加快推進進城農民工社會保障的立法工作。國家的法制規(guī)范，不僅為推進國家社會保障制模式的社會保障制度的發(fā)展提供權威的依據，而且是對社會保障制度的可靠性、安全性的最高擔保，從而是新型社會保障制度定型發(fā)展的必要條件，也是城鄉(xiāng)居民對社會保障制度抱有信心的必要保證。目前，在農民工社會保障法律法規(guī)方面，存在立法多空白、層次低和不完善的狀況，因此，必須打破現有社會保障政策“劃疆而治”的格局，建立全國統(tǒng)一的農民工社會保障法律法規(guī)，增強法律政策的權威性。盡快制定或出臺針對農民工的全國性的社會保障法律法規(guī)，確保在實施農民工社會保障制度時有法可依。

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【作者簡介】

李俊鳳（1986—），女，漢族，河南開封人，法學碩士，單位：鄭州大學，主要研究方向：當代中國社會發(fā)展研究。