跨行政區(qū)劃檢察院輔助機(jī)制的建構(gòu)

【摘要】在黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中，“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”作為司法體制改革措施之一被正式提出。自2014年北京、上海試點(diǎn)以來，其在訴訟體系中的功能定位不言而喻。但是該項(xiàng)制度改革在試點(diǎn)中也存在管轄范圍狹窄、跨行政區(qū)劃級(jí)別低等問題。因此，筆者建議從探索完善案件管轄范圍和訴訟層級(jí)設(shè)置、推動(dòng)檢察管理改革、制定基本辦案組織的比例及檢察人員配備比例等方面對(duì)其輔助機(jī)制加以建構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】檢察改革；跨行政區(qū)劃檢察院；輔助機(jī)制；案件管轄

一、引言

我國跨行政區(qū)劃檢察院自從設(shè)立以來，成效頗豐，可是也存在一系列的問題，比如，跨行政區(qū)劃檢察院職能管轄范圍狹窄且案件管轄“面兒太窄”。從檢察院本身性質(zhì)來說，檢察機(jī)關(guān)作為追訴犯罪的公訴人，主要應(yīng)做的是追訴犯罪，特別是公權(quán)力機(jī)關(guān)的犯罪。因此，跨行政區(qū)劃檢察院作為新型檢察院更應(yīng)該深入打擊公權(quán)力機(jī)關(guān)危害民眾、侵害民眾的犯罪。跨行政區(qū)劃檢察院雖然將“交通領(lǐng)域”、“環(huán)境資源領(lǐng)域”、“知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域”等專業(yè)化領(lǐng)域納入監(jiān)督范圍中，但是對(duì)具體的案件，比如，貪污賄賂案件、國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民民主權(quán)利的案件等，并沒有做出詳細(xì)的規(guī)定。我國跨行政區(qū)劃檢察院成立的主要目的是為了排除地方保護(hù)主義對(duì)檢察工作的干擾，中央及地方在探索跨行政區(qū)劃案件職能管轄時(shí)，便可考慮將貪污犯罪、國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)犯罪等都納入到跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍中。據(jù)此，在存在上述問題的前提下，筆者建議從以下層面對(duì)其輔助機(jī)制加以建構(gòu)。

二、跨行政區(qū)劃檢察院輔助機(jī)制的建構(gòu)

1、探索完善案件管轄范圍和訴訟層級(jí)設(shè)置

（1）案件管轄范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展

從橫向來看，跨行政區(qū)劃檢察院除了規(guī)定的八類案件之外，也應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公益訴訟案件、貪污犯罪、國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)犯罪等案件納入管轄范圍。一方面，我國地方保護(hù)主義嚴(yán)重，跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置就是以此為基礎(chǔ)而設(shè)立的。我國正處于司法改革的深水期、攻堅(jiān)期，“大老虎”、“小蒼蠅”不斷涌現(xiàn)，為了避免地方保護(hù)主義的肆意橫行，因此，除了當(dāng)?shù)氐闹卮蟀讣蛘摺敖煌ā鳖I(lǐng)域的案子以外，也應(yīng)當(dāng)依職權(quán)將貪污犯罪等納入管轄范圍。另一方面，跨行政區(qū)劃檢察院很多案件是依指定管轄而管轄，擴(kuò)大管轄范圍可以增加其自身的獨(dú)立權(quán)，從而彰顯黨中央對(duì)此項(xiàng)改革措施的重視。

（2）訴訟層級(jí)應(yīng)當(dāng)提高，區(qū)—市—省逐步擴(kuò)大

從縱向來看，目前北京、上海的試點(diǎn)只是初步的設(shè)置在區(qū)以內(nèi)，而非在市或者省的范圍內(nèi)設(shè)置。由于不是市（?。┮患?jí)的跨越，地方保護(hù)主義有無打破不說，而且在絕大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)仍屬于行政區(qū)域附屬制下，試點(diǎn)檢察院的跨區(qū)域性畢竟相當(dāng)有限。因此，筆者建議可以適當(dāng)提高訴訟層級(jí)，即，擴(kuò)大“跨區(qū)域”的范圍，從區(qū)—市—省逐漸擴(kuò)大受案范圍。一來，不僅有利于擴(kuò)大跨行政區(qū)劃的管轄范圍，二來，可以提高訴訟層級(jí)，提升公檢法機(jī)關(guān)的司法公信力，提升檢察院的辦案質(zhì)量。

2、推動(dòng)檢察管理改革，提高法律監(jiān)督能力和司法公信力

第一，將跨行政區(qū)劃檢察院工作人員分為檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員，其中檢察輔助人員包括檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術(shù)人員等。對(duì)檢察官實(shí)行有別于普通公務(wù)員的管理制度，突出檢察官辦案主體資格。第二，建立檢察官員額制，完善檢察官選任條件和程序。根據(jù)各地區(qū)案件數(shù)量等因素確定檢察官人數(shù)，把高素質(zhì)人才充實(shí)到辦案一線。第三，完善辦案責(zé)任制，突出檢察官在辦案中的主體地位，改革檢察委員會(huì)制度，明確檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，對(duì)所辦案件終身負(fù)責(zé)，加大司法公開力度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究。第四，推動(dòng)省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，對(duì)人的管理主要是建立檢察官統(tǒng)一由省提名、管理并按照法定程序任免的機(jī)制；對(duì)財(cái)物的統(tǒng)一管理，主要是建立地方檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理機(jī)制。 跨行政區(qū)劃檢察院作為檢察改革的重大部署之一，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)理念，從細(xì)節(jié)入手，由下而上的推動(dòng)改革。只有推動(dòng)了檢察管理改革，才能提高司法公信力和法律監(jiān)督能力。

3、因地制宜，制定基本辦案組織的比例及檢察人員配備比例

（1）在提高訴訟層級(jí)前提下，制定出跨市（?。┑幕巨k案組織比例

2014年3月4日，最高檢印發(fā)《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)實(shí)施工作指導(dǎo)意見》。各試點(diǎn)單位根據(jù)最高檢要求選任主任檢察官，建立辦案組織，優(yōu)化配置職權(quán)，突出檢察官辦案主體地位，實(shí)現(xiàn)檢察官權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。一年來，17 個(gè)試點(diǎn)單位已全部實(shí)際運(yùn)行主任檢察官辦案責(zé)任制，共核定主任檢察官員額655 名，實(shí)際配備主任檢察官 460 名，并根據(jù)各院職責(zé)崗位、隊(duì)伍現(xiàn)狀等不同，按照 1：2 至 1：8 的不同比例組建了基本辦案組織?？缧姓^(qū)劃檢察院作為檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)單位之一，應(yīng)根據(jù)自身的需求實(shí)際配備檢察官人員數(shù)量。并且在提升訴訟層級(jí)的前提下，可以制定出跨市（?。┑幕巨k案組織的比例。

（2）制定出符合自身的檢察人員配備比例

2015年7月底，上海市司法改革試點(diǎn)推進(jìn)小組審議通過了《上海檢察改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》?！秾?shí)施方案》中對(duì)檢察人員的配備比例作出了明確的規(guī)定。檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員的比例分別為 33%、52%和 15%，確保 85%的人力資源直接投入辦案一線。2015年11 月18日，中央政法委批準(zhǔn)了廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州等六省分別報(bào)送的司法體制改革試點(diǎn)方案。與《上海檢察改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》對(duì)檢察人員配備比例相比，六省的改革方案對(duì)檢察官員額比例計(jì)算方法和比例略有調(diào)整：以政法專項(xiàng)編制為基數(shù)，通過 3至5年過渡達(dá)到檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占編制總數(shù)的 39%、46%、15%的員額控制目標(biāo)。雖然司法改革小組并未明確規(guī)定跨行政區(qū)劃檢察院檢察人員配備的比例，但是，作為檢察制度改革的重大舉措之一，北京市檢四分院與上海市檢三分院應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身案件管轄以及其他情況，制定出符合自身的檢察人員配備比例。

三、結(jié)語

跨行政區(qū)劃檢察院除了上述的輔助機(jī)制建構(gòu)之外，還應(yīng)當(dāng)注重自身的發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)除了辦案終身負(fù)責(zé)制以外，還要落實(shí)辦案人員違法行使職權(quán)的責(zé)任制度以及領(lǐng)導(dǎo)干部插手案件制度等。十八大對(duì)于我國的檢察制度改革而言，是一次鍥機(jī)，跨行政區(qū)劃檢察院作為此次鍥機(jī)中一項(xiàng)重大部署，雖然存在管轄范圍狹窄、管轄級(jí)別低的問題，但是它的功能依然大于它存在的問題。而對(duì)于其輔助機(jī)制的建構(gòu)，更是一項(xiàng)浩大的工程，需要進(jìn)一步探索完善。當(dāng)然，跨行政區(qū)域檢察院還是應(yīng)因地制宜，制定出符合自身的檢察人員配置比例以及辦案組織比例等。在此，筆者希望本文的建構(gòu)性分析可以對(duì)我國現(xiàn)階段的檢察制度改革有所裨益。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

喬雪倩（1990—），女，漢族，河南安陽人，單位：四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所，主要研究方向：訴訟法與司法制度。