京津冀污染物排放區(qū)域協(xié)同政策法律問題研究

孟慶瑜

(河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北保定 071002)

?

【法治前沿】

京津冀污染物排放區(qū)域協(xié)同政策法律問題研究

孟慶瑜

(河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北保定 071002)

摘要：環(huán)境污染的巨大壓力倒逼京津冀開啟區(qū)域合作新模式，區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成為三地共識(shí)。污染物排放是環(huán)境污染的首要元兇，然而三地污染物排放的濃度和總量控制標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)劃不同，諸多差異或沖突對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理造成制度層面制約，成為聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展的瓶頸。為此，京津冀三地亟待探索建立區(qū)域協(xié)同的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入門檻，構(gòu)建協(xié)調(diào)的區(qū)域污染物排放政策法律制度體系，從而為統(tǒng)籌區(qū)域污染治理、協(xié)同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量破除壁壘，提供制度保障。

關(guān)鍵詞：京津冀污染物排放；濃度控制；總量控制；協(xié)同制度構(gòu)建

濃度控制是指以控制污染源排放口排出污染物的濃度為核心的環(huán)境管理控制方法?？偭靠刂剖侵敢原h(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)，對(duì)區(qū)域內(nèi)各污染源的排放總量實(shí)施控制的管理制度。*參見《環(huán)境科學(xué)大辭典》編委會(huì)：《環(huán)境科學(xué)大辭典》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2008年版，第7-12頁。濃度控制和總量控制是控制污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段。長期以來，我國的污染控制戰(zhàn)略偏愛于濃度控制，主要建立在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上，排污濃度達(dá)標(biāo)即視為合法，從而忽視了區(qū)域內(nèi)環(huán)境的可承載能力。隨著環(huán)境問題的日益凸顯，我國逐步將總量控制納入環(huán)境管理體系的核心，以控制污染物排放濃度為防治環(huán)境污染的基礎(chǔ)，而控制污染物排放總量、逐步削減排放總量，則為改善環(huán)境質(zhì)量的根本。污染物排放總量和濃度雙重控制，是解決環(huán)境污染問題的必由之路。京津冀三地污染物排放的濃度和總量控制標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)劃不同，現(xiàn)行的分割式發(fā)展模式嚴(yán)重制約著區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。因此，本文著眼于三地污染物排放總量和濃度控制的政策法律制度差異，以期探索存在諸多差異的致成因素，破除“一畝三分地”之壁壘，構(gòu)建協(xié)同的污染物排放政策法律機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域污染治理的科學(xué)性、有效性，為京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供重要的政策支撐和法律保障。

一、京津冀污染物排放濃度控制政策法律制度之比較

(一)京津冀三地污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之總量對(duì)比

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)兩級(jí)，地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充與完善?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)第16條明確規(guī)定了省級(jí)地方政府對(duì)國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未做規(guī)定的項(xiàng)目可制定補(bǔ)充性標(biāo)準(zhǔn)，并且賦予地方制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限。目前，京津冀三地均出臺(tái)多項(xiàng)地方性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)控制項(xiàng)目種類不一、排放控制要求寬嚴(yán)有異。這種排放標(biāo)準(zhǔn)之間的差異或不同，不僅間接助長了污染源或污染物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移問題的頻發(fā)，而且也對(duì)三地之間污染防治與監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)造成了嚴(yán)重阻滯，進(jìn)而影響區(qū)域間環(huán)境權(quán)利的公平享有。因此，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理離不開區(qū)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

①根據(jù)河北省環(huán)保廳、北京市環(huán)保局、天津市環(huán)保局截止到2015年公布的最新污染物排放標(biāo)準(zhǔn)信息統(tǒng)計(jì)繪制該圖。

通過對(duì)近5年京津冀地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)分析，我們可以看出：從地方性排污標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量來看，三地之間差距明顯。其中，北京市的地方性排污標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量是天津市的3倍之多，而河北省的地方性排污標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量則居于中間狀態(tài)。從標(biāo)準(zhǔn)控制項(xiàng)目的覆蓋面、涵蓋內(nèi)容來看，北京市出臺(tái)的地方排污標(biāo)準(zhǔn)最為全面，囊括了大氣、水、固體廢棄物、噪音等多個(gè)方面，已經(jīng)形成較為完整和嚴(yán)格的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系；相比之下，河北省、天津市的地方排污標(biāo)準(zhǔn)則主要聚焦于大氣與水兩個(gè)方面，鮮有涉及噪音、固體廢物。從地方性排污標(biāo)準(zhǔn)研制進(jìn)程來看，河北省、天津市標(biāo)準(zhǔn)制定進(jìn)程明顯緩慢，存在總量偏少、更新滯后、投入不足的問題。值得注意的是，隨著京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的深入推進(jìn)以及日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題倒逼，2015年河北省、天津市集中制定了近10項(xiàng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

(二)京津冀三地污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之具體分析

京津冀三地的地方排放標(biāo)準(zhǔn)不僅在總量與種類上有很大不同，而且對(duì)同一事項(xiàng)排污標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定也存在諸多差異。這種污染物排放標(biāo)準(zhǔn)上的差異，必將成為京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的“短板”。這里僅選取其中的大氣污染與水污染兩方面的排放標(biāo)準(zhǔn)做出具體分析。

1.京津冀三地大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之差異。京津冀區(qū)域大氣污染問題嚴(yán)重，PM2.5已成為京津冀地區(qū)廣大民眾的“心肺之患”。大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的技術(shù)依托，而“標(biāo)準(zhǔn)的失衡”則是協(xié)同治理區(qū)域污染的最大障礙。水泥工業(yè)一直是我國大氣污染治理的重點(diǎn)行業(yè)，“水泥工業(yè)排放的水泥粉(煙)塵占全國工業(yè)粉塵排放總量的39%，高居工業(yè)排塵之首；氮氧化物排放量約占全國總量的 10%～12%；二氧化硫排放量占 3%～4%”。*方運(yùn)田：《環(huán)保部審議并通過〈水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)〉》，載《中國環(huán)境報(bào)》2013年12月6日。因此，本文以三地水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為例，剖析三地大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之差異。

京津冀三地現(xiàn)行的水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分別為北京市《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11/1054-2013)、天津市《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB4915-2013)和河北省《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB13/2167-2015)。具體差異如下：

一是，污染物控制項(xiàng)目不差毫厘，濃度限值卻參差不齊。京津冀現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中，污染物控制項(xiàng)目均為顆粒物、氮氧化物、二氧化硫等6項(xiàng)，但同一污染物的最高允許排放濃度三地則大有不同。如水泥生產(chǎn)中II時(shí)段水泥窯及窯尾余熱利用系統(tǒng)中二氧化硫的排放限值：河北省為50mg/m3、北京市為20mg/m3，天津市執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)中大氣污染物特別排放限值100mg/m3。再如氮氧化物排放限值河北省260mg/m3、北京市200mg/m3、天津市320mg/m3?？梢?，河北省為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的深入推進(jìn)加嚴(yán)限值、幅度顯著。而天津市依舊執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，在2015年實(shí)施的《天津市工業(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中明確“水泥制造行業(yè)工業(yè)爐窯大氣污染物排放執(zhí)行《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB4915-2013)”。天津市執(zhí)行的排放限值在三地中最為寬松。

二是，排氣筒高度為通用要求，但北京與津冀略有不同。三地標(biāo)準(zhǔn)中均規(guī)定排氣筒高度不低于15m，應(yīng)高于本體建筑物3m以上，“水泥窯及窯尾余熱利用系統(tǒng)排氣筒周圍半徑 200m 范圍內(nèi)有建筑物時(shí)，排氣筒高度還應(yīng)高出最高建筑物3m以上”。而北京市更加具體、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匕丛O(shè)備規(guī)模規(guī)定了水泥窯、烘干機(jī)、冷卻機(jī)等5種設(shè)備的排氣筒最低允許高度，并且規(guī)定若排氣筒高度因特殊原因達(dá)不到規(guī)定時(shí)，按相應(yīng)排放限值的50%執(zhí)行。

三是，三地大氣污染物濃度測定方法數(shù)量不一。其間，唯北京市測定方法最系統(tǒng)、具體，河北省次之。比如氮氧化物的測定方法北京市多達(dá)6種，河北省5種，天津市僅為紫外分光光度法與鹽酸萘乙二胺分光光度法2種。具體測定方法數(shù)量差距如圖2。

①根據(jù)北京市《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11/1054-2013)、天津市《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB4915-2013)和河北省《水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB13/2167-2015)繪制該圖。

2.水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之差異。水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)通常又稱為污水排放標(biāo)準(zhǔn)，是具有法律性質(zhì)的技術(shù)性規(guī)范。目前，我國形成比較完整的“三級(jí)”水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系，包括國家排放標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)和地方排放標(biāo)準(zhǔn)。地方污水排放標(biāo)準(zhǔn)是以該區(qū)域水環(huán)境保護(hù)需求為基礎(chǔ)，結(jié)合行業(yè)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、污染源數(shù)量等因素，制定的或補(bǔ)充國家標(biāo)準(zhǔn)或嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的限值規(guī)范。排放標(biāo)準(zhǔn)既非越嚴(yán)越好，亦非“墨守成規(guī)”執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，必須考慮地方產(chǎn)業(yè)政策允許、技術(shù)上可達(dá)、經(jīng)濟(jì)上可行。

京津冀三地在污水排放標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面可謂差距明顯。其中，北京市、天津市在污水排放方面構(gòu)建了自己的污水排放標(biāo)準(zhǔn)體系，而河北省執(zhí)行的是國家標(biāo)準(zhǔn)。如在污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)上，河北省執(zhí)行的是《國家污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-1996)，而天津市則有的放矢地執(zhí)行本地區(qū)頒布的地方污水排放標(biāo)準(zhǔn)——《天津市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB12/356-2008)，北京市更是于2014年實(shí)施《北京市水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11/307-2013)，從而代替2005年施行的《北京市水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11/307-2005)。又如，在城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)上，河北省仍執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)——《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918—2002)，而北京市、天津市則分別出臺(tái)了地方標(biāo)準(zhǔn)——《北京市城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11/890-2012)、《天津市城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB12/599-2015)。值得注意的是，河北省在國家尚未制訂針對(duì)農(nóng)村生活污水處理的國家排放標(biāo)準(zhǔn)背景下，于2015年率先制定出臺(tái)了《農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB13/2171-2015)；北京市僅在地方農(nóng)村生活污水處理實(shí)用技術(shù)指南、技術(shù)導(dǎo)則中涉及農(nóng)村地區(qū)污水處理的調(diào)節(jié)池、污水凈化沼氣池、人工濕地、穩(wěn)定塘等方面事項(xiàng)；*參見劉喆：《有序治理農(nóng)村生活污水》，載《中國建設(shè)報(bào)》2014年10月10日。而天津市在農(nóng)村生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)方面尚未頒布限值規(guī)范。具體比較京津冀三地執(zhí)行的污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)其間存在的諸多差異：

第一，從標(biāo)準(zhǔn)的整體內(nèi)容來看，京津冀三地在本區(qū)域執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)性、連貫性、科學(xué)性程度不同，對(duì)功能分區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)、污染物分類不同，甚至存在概念和內(nèi)涵不統(tǒng)一的矛盾。其中，北京市的標(biāo)準(zhǔn)最為全面、系統(tǒng)，除了具備三地標(biāo)準(zhǔn)中均設(shè)有的范圍、術(shù)語和定義、技術(shù)內(nèi)容等事項(xiàng)外，還突出規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施與監(jiān)督——“本標(biāo)準(zhǔn)由市和區(qū)(縣)環(huán)境保護(hù)行政主管部門、水行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督實(shí)施。對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)察時(shí)，可以現(xiàn)場即時(shí)采樣或監(jiān)測的結(jié)果作為判定排污行為是否符合排放標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施相關(guān)環(huán)境保護(hù)管理措施的依據(jù)”，*具體參見北京市環(huán)境保護(hù)局(http://www.bjepb.gov.cn/)于2014年公布實(shí)施的《水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11/307-2013)。并且文末還注明了參考文獻(xiàn)；天津市的標(biāo)準(zhǔn)則既無標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施與監(jiān)督的規(guī)定，亦未標(biāo)明參考文獻(xiàn)彰顯其“出身”合理；而河北省的標(biāo)準(zhǔn)為國家標(biāo)準(zhǔn)，缺乏針對(duì)性。

第二，三地標(biāo)準(zhǔn)的污染物控制項(xiàng)目數(shù)量不同，適用范圍不一致。從數(shù)量上看，河北省執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)“分年限規(guī)定了69種水污染物最高允許排放濃度及部分行業(yè)最高允許排水量”；北京市對(duì)DB11/307-2005《水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》修訂后，增加了28項(xiàng)污染物控制指標(biāo)，達(dá)至98項(xiàng)；天津市則表明除“列出5種污染物的排放限值和部分行業(yè)最高允許排放水量共6項(xiàng)指標(biāo)”外，針對(duì)國家標(biāo)準(zhǔn)而言，不新增污染物指標(biāo)。從適用范圍來看，天津市與河北省相同，均規(guī)定適用于“排污單位水污染的排放管理、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收及其投產(chǎn)后的排放管理”，即國家標(biāo)準(zhǔn)；而北京市則明確規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)不適用于城鎮(zhèn)污水處理廠及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的水污染物排放管理。

第三，京津冀三地執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)中，污水排放標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)不同、最高允許排放濃度不同。盡管三地均按污水不同的排放去向和功能區(qū)類別將標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)，但相互之間仍存差異：河北省、天津市污水排放分別采取一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，而北京市則分為二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(A排放限值與B排放限值)，明顯提高了排污準(zhǔn)入門檻。并且，北京市的兩級(jí)標(biāo)準(zhǔn)均嚴(yán)于天津市、河北省的同級(jí)水污染物排放限值，即北京市排放濃度限值最為嚴(yán)格，天津市次之，河北省最為“寬松”。例如，天津市標(biāo)準(zhǔn)中化學(xué)需氧量(COD)一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為50mg/L，二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為60mg/L，三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為500mg/L；河北省化學(xué)需氧量(COD)執(zhí)行的限值中，一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)100mg/L，二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)150mg/L，三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)500mg/L；北京市化學(xué)需氧量(COD)A排放限值為20mg/L，B排放限值為30mg/L。三地排放濃度指標(biāo)差異可謂“天壤之別”，北京市的B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)竟比天津市一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)限值還低近1倍，較河北省低3倍之多。再如，懸浮物(SS)的最高允許排放濃度北京市B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為10mg/L，天津市的一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)才與北京相同，而河北省所執(zhí)行的國家標(biāo)準(zhǔn)中一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)則高達(dá)70mg/L。

表1　京津冀三地水污染物最高允許排放濃度對(duì)比表(單位：mg/L)*根據(jù)《北京市水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11/307-2013)、《天津市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB12/356-2008)、《國家污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-1996)繪制該表。

第四，京津冀三地執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)中，配套標(biāo)準(zhǔn)分析方法亦差距明顯。系統(tǒng)、具體的配套標(biāo)準(zhǔn)分析方法，便于對(duì)污染物科學(xué)、有效的監(jiān)測，促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。河北省與天津市大多執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)，“依照測定方法的適用范圍及靈敏度等，1種污染物規(guī)定了1至2種測定方法”，*參見蔡惟瑾、潘智：《GB 8978— 1996〈污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)〉的特點(diǎn)與內(nèi)容淺析》,載《鐵道勞動(dòng)安全衛(wèi)生與環(huán)?！?998年第4期。而北京市標(biāo)準(zhǔn)中1種污染物采用的分析方法多達(dá)4種。如對(duì)氨氮(以N計(jì))的測定方法，河北省、天津市均為蒸餾和滴定法與納氏試劑比色法，北京市為納氏試劑分光光度法、氣象分子吸收光譜法、水楊酸分光光度法、蒸餾-中和滴定法。

二、京津冀污染物排放總量控制政策法律制度之差異及原因

我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次明確規(guī)定了總量控制制度，補(bǔ)充完善了環(huán)境管理基本制度，使得總量減排從國家政策晉升至法律層次。近些年來，京津冀地區(qū)污染物排放總量已遠(yuǎn)超本地區(qū)環(huán)境承載力。2012年，二氧化硫、氮氧化物和煙(粉)塵排放量分別為166.0萬噸、227.3萬噸和138.7萬噸，占全國7.8%、9.7%和11.2%，單位面積二氧化硫、氮氧化物和煙(粉)塵排放量是全國平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍。*參見劉曉星：《京津冀一體化：京津冀破解“與鄰為壑”》，載《中國環(huán)境報(bào)》2015年5月15日。區(qū)域內(nèi)污染物排放總量超標(biāo)，環(huán)境問題形勢(shì)嚴(yán)峻，然而三地污染物排放總量控制制度卻“各司其職”地上演著獨(dú)角戲。可見，京津冀三地迫切需要從區(qū)域視角出發(fā)，打破三地總量控制制度的割裂式發(fā)展?fàn)顟B(tài)，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、污染類型等基本狀況，科學(xué)統(tǒng)一地規(guī)劃和實(shí)施污染物排放總量控制政策法律制度。這里仍以大氣污染和水污染的總量控制為主體，比較分析京津冀三地污染物排放總量控制政策法律制度之異同。

(一)京津冀區(qū)域大氣污染物排放總量控制制度之差異

大氣污染物排放總量控制，就是針對(duì)某一劃定的控制區(qū)域，為實(shí)現(xiàn)某一給定的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，計(jì)算出該區(qū)域所有污染源的允許排放總量，并將其合理地分配到各個(gè)現(xiàn)有污染源；然后通過控制這個(gè)總量，也就是每一個(gè)污染源所分配到的允許排放量，來達(dá)到該區(qū)域預(yù)期的大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。*參見宋國君：《論中國污染物排放總量控制和濃度控制》，載《法制與管理》2000年第6期。京津冀三地每逢空氣重度污染時(shí)均同病相憐，亟待在京津冀區(qū)域內(nèi)形成協(xié)調(diào)一致的大氣污染物排放總量控制制度。這里以京津冀三地的《大氣污染防治條例》為依據(jù)，*《北京市大氣污染防治條例》于2014年1月22日由北京市十四屆人大二次會(huì)議通過；《天津市大氣污染防治條例》于2015年1月30日由天津市十六屆人大三次會(huì)議通過；《河北省大氣污染防治條例》于2016年1月13日由河北省十二屆人大四次會(huì)議通過。這三個(gè)條例都明確規(guī)定實(shí)行重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制制度，但是在控制標(biāo)準(zhǔn)的原則、指標(biāo)、核定、方式以及超標(biāo)后的法律責(zé)任等具體環(huán)節(jié)上均存在諸多差異。對(duì)其中的大氣污染物排放總量控制制度進(jìn)行對(duì)比分析。

第一，雖然三地條例中均規(guī)定實(shí)行大氣污染物排放總量控制制度，但是總量控制在三地條例中并非比肩齊聲。例如，天津市在第一章總則部分突出強(qiáng)調(diào)總量控制的重要性，明確政府責(zé)任要“以大氣污染物排放總量為約束”；北京市也在總則部分突出表述了總量控制，并聲明要“加快削減排放總量”；而河北省在總則中卻沒有相關(guān)表述。再如，天津市、北京市條例中均專章規(guī)定“重點(diǎn)污染物排放總量控制”，其中天津市為第三章，自第29條至第33條，共5條；北京市第三章自第41條至第48條，共8條；河北省未在條例中對(duì)總量控制做專章規(guī)定，且條款數(shù)目少，即僅第15條規(guī)定了總量控制，第16條、17條跟進(jìn)表述了重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)和碳排放權(quán)交易、排污許可。

第二，在大氣污染防治立法中，三地對(duì)污染物排放總量控制與濃度控制相結(jié)合的管理制度規(guī)定亦存在差異。北京市和天津市均明確實(shí)行污染物排放總量控制和濃度控制相結(jié)合的管理制度，北京市表述為“大氣污染防治，應(yīng)當(dāng)以降低大氣中的細(xì)顆粒物濃度為重點(diǎn)，堅(jiān)持從源頭到末端全過程控制污染物排放，實(shí)行污染物排放總量和濃度控制”；天津市也申明“本市實(shí)行大氣污染物排放濃度控制和重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制相結(jié)合的管理制度”；河北省條例中未明確實(shí)行總量和濃度相結(jié)合的雙重控制。

第三，排污許可證制度和排污權(quán)交易是實(shí)施總量控制的配套制度，完善的配套制度與總量控制有效銜接，才能有效促進(jìn)污染物總量減排。三地條例中均規(guī)定進(jìn)行大氣污染物排污權(quán)交易，但沒有明確具體的實(shí)施細(xì)則，而對(duì)排污許可證制度的規(guī)定也略有差異。北京市與天津市相同，均申明“按照排污許可證載明的污染物種類、排放總量指標(biāo)等要求排放污染物，逐步減少污染物排放總量”，而河北省并未明確規(guī)定“逐步減少污染物排放總量”。但是河北省重點(diǎn)指出向大氣排放工業(yè)廢氣或者有毒有害大氣污染物的企業(yè)必須依法取得排污許可證，北京市、天津市無此明確規(guī)定。

第四，京津冀三地規(guī)定的超過排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物應(yīng)承擔(dān)的違法排放責(zé)任不同、懲罰力度不一致。北京市不僅規(guī)定了向大氣排放污染物不符合控制標(biāo)準(zhǔn)的處罰措施，也規(guī)定了超過排放總量指標(biāo)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，天津市與河北省僅規(guī)定了超標(biāo)排放的違法責(zé)任。并且，三地對(duì)違法排放行為的處罰力度差距明顯，北京市規(guī)定為“五萬元以上五十萬元以下罰款”，天津市為“十萬元以上一百萬元以下罰款”，河北省規(guī)定“處十萬元以上三十萬元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的處三十萬元以上一百萬元以下罰款”?？梢?，三地違法排污成本不同、懲罰力度寬嚴(yán)不一，天津市違法成本最高。

(二)京津冀區(qū)域水污染物排放總量控制制度之差異

京津冀區(qū)域同處于海河流域，具有明顯的流域水系連通性、整體性，囿于長期以來的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，區(qū)域水污染問題嚴(yán)重，2014年北京市、天津市劣于V類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的河長占總評(píng)價(jià)河長的比例分別為45.8%*數(shù)據(jù)來源于北京市環(huán)境保護(hù)局(http://www.bjepb.gov.cn/)于2015年公布的《2014年北京市環(huán)境狀況公報(bào)》。和60.9%*數(shù)據(jù)來源于天津市環(huán)境保護(hù)局(http://www.tjhb.gov.cn/)于2015年公報(bào)的《2014年天津市環(huán)境狀況公報(bào)》。。河北省中南部一些地區(qū)“有河皆干、有水皆污”，*王一文等：《推進(jìn)京津冀水資源保護(hù)一體化的思考》，載《中國水利》2015年第1期。三地亟待統(tǒng)籌制定協(xié)調(diào)的區(qū)域水污染物排放總量控制制度。這里，以京津冀三地水污染防治地方性立法——《北京市水污染防治條例》(2010年發(fā)布)、《天津市水污染防治條例》(2015年發(fā)布)和《河北省水污染防治條例》(2014年修正)為依據(jù)，對(duì)其中的水污染物總量控制制度作對(duì)比分析：

第一，三地水污染防治條例中均規(guī)定了實(shí)施重點(diǎn)水污染物排放總量控制，相比之下北京市的立法最系統(tǒng)、科學(xué)。北京市在總則第3條中就明確了總量控制的重要性——堅(jiān)持污染物排放總量控制，在削減污染物的同時(shí)補(bǔ)充生態(tài)環(huán)境用水，逐步改善水環(huán)境質(zhì)量，恢復(fù)和保護(hù)水體生態(tài)功能，而天津市、河北省總則中缺乏相應(yīng)內(nèi)容。并且，北京市規(guī)定在制定全市及各流域的重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)、分解方案和削減計(jì)劃時(shí)，由市環(huán)境保護(hù)行政主管部門會(huì)同發(fā)展和改革、水行政、農(nóng)業(yè)等行政主管部門，根據(jù)本市水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃和水污染防治狀況制定，較河北省與天津市詳細(xì)、全面。

第二，區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制有利于維護(hù)區(qū)際公平正義、推進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)，北京市《水污染防治條例》第15條申明“本市逐步建立流域水環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)超額完成重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)和水環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)的市人民政府有關(guān)部門和區(qū)、縣人民政府，市人民政府應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)”。而河北省、天津市僅規(guī)定了對(duì)超過總量控制指標(biāo)的地區(qū)予以處罰，對(duì)超額完成指標(biāo)的并未規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì),未能構(gòu)建完善的區(qū)域內(nèi)水資源補(bǔ)償機(jī)制。

第三，京津冀三地對(duì)是否實(shí)行水污染物排放濃度控制和重點(diǎn)水污染物排放總量控制相結(jié)合的雙重控制制度規(guī)定不盡相同。天津市《水污染防治條例》第12條第1款明確規(guī)定：“本市實(shí)行水污染物排放濃度控制和重點(diǎn)水污染物排放總量控制相結(jié)合的管理制度。排放水污染物的，其污染物排放濃度應(yīng)當(dāng)符合國家和本市規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；排放重點(diǎn)水污染物的，應(yīng)當(dāng)符合總量控制指標(biāo)”，從而進(jìn)一步明確了濃度與總量的雙重控制制度，但北京市、河北省的立法中未見相應(yīng)內(nèi)容。

(三)京津冀污染物排放政策法律制度存在差異的致成因素

一個(gè)地方污染物排放政策法律制度的選擇與創(chuàng)制，必將是區(qū)域功能定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境法治狀況等多種因素綜合作用與考量的結(jié)果。目標(biāo)選擇的差異、制約因素的不同必然導(dǎo)致不同地方在環(huán)境保護(hù)政策法律制度的制定與執(zhí)行上的差異甚或沖突。具體到京津冀三地污染物排放政策法律制度之間存在差異的致成因素，主要包括以下方面：

1.京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。地方立法通常是經(jīng)濟(jì)需求的直接或間接表達(dá)，在經(jīng)濟(jì)可支付的范圍內(nèi)，相應(yīng)配套的法律應(yīng)運(yùn)而生，立法的內(nèi)容、精神、層次及水平很大程度上受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，可以說地方立法差異根源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異。京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈階梯狀分布，從人均GDP看，2014年北京、天津人均GDP均超1.6萬美元，而河北僅為6500余美元，不足京津的1/2。*財(cái)新網(wǎng)：《京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡》，http://economy.caixin.com/2015-07-10/100827728.html.可見，河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與京津之間相差懸殊。正是京津冀三地之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，造成了三地對(duì)環(huán)境保護(hù)的能力及動(dòng)力各不相同，進(jìn)而影響了污染物排放政策法律制度的發(fā)展與完善。詳言之，河北省相較于北京市和天津市，在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染物排放問題上承受著更大的壓力，由此導(dǎo)致在制定污染物排放政策法律制度時(shí)常常受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的思想認(rèn)識(shí)和現(xiàn)實(shí)需要，致使在污染物排放的濃度控制和總量控制制度上大多執(zhí)行的是國家標(biāo)準(zhǔn)，缺乏制定和執(zhí)行嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的外在激勵(lì)和內(nèi)在動(dòng)力。簡言之，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差距是掣肘三地環(huán)境保護(hù)能力和環(huán)境治理投入的關(guān)鍵，是導(dǎo)致三地對(duì)污染物排放的規(guī)定不同，標(biāo)準(zhǔn)不一的根本性原因。

2.京津冀城市功能定位不協(xié)同。北京城市功能定位為全國政治中心、文化中心、國家經(jīng)濟(jì)管理中心、國際交往中心和宜居城市，初步形成了服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的格局。*汪江龍：《首都城市功能定位與產(chǎn)業(yè)發(fā)展互動(dòng)關(guān)系研究》，載《北京市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。對(duì)環(huán)境治理投入成本高，保護(hù)力度大，由此形成了較為科學(xué)、嚴(yán)格的污染物排放濃度控制和總量控制制度。天津的城市功能定位為構(gòu)建現(xiàn)代化國際港口大都市，*韓士元：《天津：城市定位與城市功能》，載《城市》2006年第5期。著重發(fā)展國際物流和國際航運(yùn)功能，一定程度上對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入不足、規(guī)制滯后，因此對(duì)污染物排放的限值及總量控制方面未形成強(qiáng)有力的決策支撐。長期以來河北省內(nèi)城市功能定位不明確，經(jīng)濟(jì)上采取追趕戰(zhàn)略，主要依靠能源重化工的大規(guī)模擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)常常處于政策目標(biāo)選擇的次要地位，污染物排放直接適用國家標(biāo)準(zhǔn)，而不是主動(dòng)尋求建設(shè)更嚴(yán)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.京津冀地方立法技術(shù)及立法觀念不同步。立法主體在訂立法律時(shí)對(duì)形式與內(nèi)容一致所需的技術(shù)把握及在法律頒布后對(duì)現(xiàn)存法律協(xié)調(diào)性的掌控程度，也是影響地方立法是否能科學(xué)有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素。*章雯雯：《論我國多元法治背景下的地方立法沖突》，載《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。毋庸諱言，京津冀三地的地方立法機(jī)關(guān)，在人員組成、立法動(dòng)機(jī)、價(jià)值取向、觀念、知識(shí)、利益等方面存在不同程度的差異是一個(gè)客觀事實(shí)，在對(duì)地方立法中相關(guān)問題的理解、處理上常常產(chǎn)生差別甚至沖突也是在所難免的。具體到生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，京津冀三地的立法主體在制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及總量控制制度時(shí)的立法技術(shù)及立法觀念不同步，使得對(duì)需要立法的領(lǐng)域研究程度不同、著眼點(diǎn)不同、以及對(duì)相關(guān)政策、法律的不同理解，導(dǎo)致了立法內(nèi)容的差異化。同時(shí)，京津冀三地在制定污染物排放相關(guān)規(guī)定過程中缺乏溝通、互動(dòng)不足，沒有形成常態(tài)化的排污治理交流機(jī)制，進(jìn)一步導(dǎo)致了污染物排放政策法律制度的差異迭出。

4.京津冀三地立法協(xié)作機(jī)制不健全。我國新修訂實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第16條，明確賦予了省級(jí)地方政府制定或補(bǔ)充或嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限。但在京津冀區(qū)域內(nèi)省級(jí)行政單位“三足鼎立”的模式下，擁有地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的主體是多元的，并且三地的環(huán)境政策制定機(jī)關(guān)之間沒有形成常態(tài)化的交流協(xié)作機(jī)制、信息共享機(jī)制，缺乏行之有效的治污決策支持系統(tǒng)和協(xié)作平臺(tái)，致使三地在污染物排放制度制定過程中缺乏溝通互動(dòng)，標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)差距明顯、參差不齊。盡管京津冀三地這種因地制宜的環(huán)境政策制定方式滿足了各自利益的需求，激發(fā)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，但是這種環(huán)境政策的差異必須控制在區(qū)域環(huán)境可承載的合理范圍內(nèi)。事實(shí)上，正是京津冀區(qū)域的環(huán)境政策的極度分散化、碎片化使得大量污染源排污規(guī)制不同，導(dǎo)致點(diǎn)源與面源污染共存，共同促成了區(qū)域性環(huán)境危機(jī)。

三、京津冀污染物排放政策法律制度區(qū)域協(xié)同應(yīng)采取的措施

環(huán)境污染治理是京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵。協(xié)同三地污染物排放的濃度控制和總量控制，亟需打破固有模式的藩籬，堅(jiān)持平等合作、區(qū)域一體和共同責(zé)任三項(xiàng)原則，探索建立區(qū)域協(xié)同的污染物排放制度，形成常態(tài)機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域污染治理，逐步改善環(huán)境質(zhì)量。

(一)分階段逐步推進(jìn)京津冀區(qū)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的一體化進(jìn)程

當(dāng)前，河北省制定的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相較于北京和天津存在總量偏少、發(fā)展滯后、投入不足等問題，并且天津市、河北省部分地區(qū)的企業(yè)對(duì)國家規(guī)定的污染物特別排放限值尚無法達(dá)標(biāo)，倘若采用“一刀切”的手段在短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的北京標(biāo)準(zhǔn)，其難度可想而知。*王瑋：《京津冀環(huán)保一體化：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)大勢(shì)所趨》，載《中國環(huán)境報(bào)》2014年6月25日。況且，河北省重工業(yè)、傳統(tǒng)能源消費(fèi)占比極高，短期內(nèi)人為壓制傳統(tǒng)產(chǎn)能的做法已經(jīng)讓地方經(jīng)濟(jì)陷入大幅下滑的泥沼，再度用環(huán)保政策施壓恐會(huì)破壞原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。*中國新聞網(wǎng)：《京津冀推環(huán)保一體化 污染企業(yè)外遷仍是大勢(shì)所趨》, http://news.xinhuanet.com/energy/2014-06/19/c_1111210716.htm。因此，采取設(shè)立分階段目標(biāo)和任務(wù)的策略，逐步實(shí)現(xiàn)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同才是符合實(shí)際的可行之舉。以水污染物排放政策法律制度為例，在統(tǒng)一京津冀三地的水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可根據(jù)三地水污染現(xiàn)狀、污水排放源等實(shí)時(shí)因素，實(shí)施“分步走”的規(guī)劃和策略：第一階段，自現(xiàn)在起至2017年底，河北省、天津市水污染物中懸浮物(SS)、五日生化需氧量(BOD5)、化學(xué)需氧量(COD)等排放限值統(tǒng)一達(dá)到北京市三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；第二階段，2018年至2020年底，河北省、天津市的水污染物控制項(xiàng)目達(dá)至北京市標(biāo)準(zhǔn)的98項(xiàng)，污染物排放最大濃度限值統(tǒng)一執(zhí)行北京市二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；第三階段，2021年至2025年底，河北省、天津市污水限值執(zhí)行北京市一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，即包括標(biāo)準(zhǔn)控制項(xiàng)目種類、污水排放標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)、最高允許排放濃度到配套標(biāo)準(zhǔn)分析方法等方面，京津冀三地在水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)至完全統(tǒng)一。以此為參考或借鑒，全面推進(jìn)京津冀區(qū)域的其他污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃期限內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(二)設(shè)立京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作委員會(huì)

推動(dòng)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理政策法律制度的協(xié)同發(fā)展和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的一體化，離不開相應(yīng)特定機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)推進(jìn)。為此，建議設(shè)立接受國務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)的專門性工作機(jī)構(gòu)——“京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作委員會(huì)”(以下簡稱“環(huán)境工作委員會(huì)”)，其基本職能是為統(tǒng)籌推進(jìn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理政策法律制度建設(shè)提供協(xié)同咨詢意見并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實(shí)施。為了保證該委員會(huì)的權(quán)威性和專業(yè)性，建議由國務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，由三地人大、政府和環(huán)境保護(hù)部共同設(shè)立，成員可以考慮由三部分人員擔(dān)任：一是三地省級(jí)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、省(市)政府法制辦公室和環(huán)境保護(hù)廳(局)相關(guān)工作人員；二是環(huán)境資源科學(xué)和環(huán)境資源法領(lǐng)域的專家學(xué)者；三是社會(huì)組織和社會(huì)公眾代表。為了保證該委員會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，切實(shí)發(fā)揮作用，要進(jìn)一步明確管理體制、具體人員的選任條件和任期、工作程序、職能范圍等，以平等協(xié)商、區(qū)域協(xié)同為原則，在現(xiàn)有的污染物排放濃度和總量控制制度的基礎(chǔ)上，研究提出三地協(xié)同的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系和政策措施，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)在京津冀三地人大、政府及其有關(guān)部門的落地實(shí)施。

(三)建立京津冀區(qū)域污染源排放信息交流共享平臺(tái)

區(qū)域內(nèi)充分的污染源排放信息交流是京津冀協(xié)同構(gòu)建污染物排放制度的基礎(chǔ)和前提。京津冀區(qū)域內(nèi)污染源排放信息的交流是否及時(shí)迅捷、準(zhǔn)確權(quán)威，直接影響到三地排污共治的協(xié)作程度。對(duì)此，建議由“環(huán)境工作委員會(huì)”主導(dǎo)，依托以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、多元遙感為代表的新一代信息技術(shù)，建立起“系統(tǒng)感知-高效傳輸-大數(shù)據(jù)處理-智能化應(yīng)用”的新一代立體化環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，構(gòu)建京津冀區(qū)域多維動(dòng)態(tài)污染源排放信息平臺(tái)，*賀泓：《建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測和管理平臺(tái)》，載《人民政協(xié)報(bào)》2015年6月29日。進(jìn)而形成京津冀三地共享、污染源排放信息全覆蓋、集信息采集、挖掘與運(yùn)用等功能于一體的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理信息中心。通過京津冀區(qū)域內(nèi)的環(huán)境信息交流和資源共享，不僅為污染物排放控制制度的協(xié)同發(fā)展提供可靠的數(shù)據(jù)支持，也可避免因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的污染物排放政策法律規(guī)定的矛盾與沖突。

(四)建立地方性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和配套技術(shù)指標(biāo)的協(xié)商制定機(jī)制

在“環(huán)境工作委員會(huì)”的咨詢意見指導(dǎo)和具體協(xié)調(diào)下，京津冀三地的政府及其相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)自主啟動(dòng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定或修改程序。為了防止三地仍然“我行我素”的制定或修改地方性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及其配套技術(shù)規(guī)定，可嘗試搭建京津冀污染物排放標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同創(chuàng)制平臺(tái)，建立協(xié)商制定工作機(jī)制。三地政府及其有關(guān)部門可固定時(shí)間、期限，抽調(diào)部門相關(guān)工作人員以聯(lián)席會(huì)議形式對(duì)同一事項(xiàng)的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行磋商制定。聯(lián)席會(huì)議可由三地輪流承辦并由承辦方擔(dān)任會(huì)議主席，以互助協(xié)作、合作共贏為原則，對(duì)三地的地方性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及配套技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行面對(duì)面研討，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、主動(dòng)融入、深入?yún)f(xié)商、求同存異，挖掘污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中亟待協(xié)調(diào)銜接的事項(xiàng)或方案。通過充分協(xié)商對(duì)基本條款達(dá)成一致意見后，形成示范性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)文本。京津冀三地政府及其相關(guān)部門結(jié)合本地區(qū)的環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)條件和因素對(duì)示范性標(biāo)準(zhǔn)文本加以補(bǔ)充完善后，研究確定本地區(qū)的最終地方性排放標(biāo)準(zhǔn)及配套技術(shù)指標(biāo)。通過這種地方性排污標(biāo)準(zhǔn)和配套技術(shù)指標(biāo)的協(xié)商制定工作機(jī)制，最大限度地避免京津冀三地污染物排放控制政策措施可能出現(xiàn)的諸多差異，同時(shí)也有助于結(jié)合本地實(shí)際情況，做到區(qū)域間排放標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同平衡。

(五)建立區(qū)域性污染物排放總量控制制度的規(guī)劃協(xié)商機(jī)制

京津冀應(yīng)從區(qū)域環(huán)境整體的立場出發(fā)，自覺破除三地污染物排放總量控制制度的割裂式發(fā)展藩籬，根據(jù)區(qū)域環(huán)境容量、污染類型等具體因素，構(gòu)建系統(tǒng)性污染物排放總量控制制度。對(duì)此，可嘗試建立京津冀區(qū)域污染物排放總量控制制度規(guī)劃協(xié)商工作機(jī)制，由“環(huán)境工作委員會(huì)”研究提出統(tǒng)一三地總量控制制度的示范性方案，交由京津冀三地的人大、政府等有關(guān)部門研究具體方案并負(fù)責(zé)實(shí)施。具體而言，由“環(huán)境工作委員會(huì)”組織京津冀三地相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人員，在平等、協(xié)同的基礎(chǔ)上，召開污染物總量控制制度的規(guī)劃協(xié)商會(huì)議。會(huì)議定期召開，根據(jù)京津冀區(qū)域環(huán)境整體容量，劃分環(huán)境質(zhì)量控制區(qū)，確定控制區(qū)總量控制指標(biāo)，并對(duì)控制區(qū)內(nèi)的指標(biāo)進(jìn)行分解(指標(biāo)分解必須具體到排污單位)。會(huì)議通過三地之間的充分規(guī)劃與協(xié)商，對(duì)總量控制制度的基本條款達(dá)成一致意見后，形成示范性污染物總量控制制度文本。京津冀三地的人大、政府等相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)示范性文本加以補(bǔ)充細(xì)化，提交決策機(jī)關(guān)審議通過后公布實(shí)施。

(六)建立污染物排放控制政策法律制度區(qū)域協(xié)同的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制

1.建立健全公眾參與的監(jiān)督機(jī)制。在京津冀區(qū)域內(nèi)，污染物排放的濃度控制和總量控制制度是否有效實(shí)施和執(zhí)行，需充分發(fā)揮人民群眾在合力治污過程中的監(jiān)督作用。在“環(huán)境工作委員會(huì)”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立專門聽取群眾意見、建議或者舉報(bào)超標(biāo)排污的工作站，負(fù)責(zé)收集和整理三地人民群眾對(duì)實(shí)施污染物排放協(xié)同制度的意見，以及向相關(guān)部門及時(shí)反饋超標(biāo)排污等違法行為。工作站針對(duì)人民群眾對(duì)污染物排放制度運(yùn)行中的意見或建議中的共同性問題進(jìn)行篩選、整理，最終形成書面文本，作為三地對(duì)污染物排放控制制度進(jìn)行修訂、補(bǔ)充時(shí)的必要參考文本。同時(shí)，在設(shè)立工作站的基礎(chǔ)上，還應(yīng)逐漸拓寬公眾監(jiān)督渠道，充分利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮多媒體的工作監(jiān)督職能，設(shè)立專門的監(jiān)督網(wǎng)站及客戶端，隨時(shí)披露公眾反映的污染物排放情況及政府政策實(shí)施進(jìn)度。

2.設(shè)立跨行政區(qū)域的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。我國的監(jiān)督體制大多側(cè)重于各行政區(qū)域內(nèi)或者行業(yè)內(nèi)的監(jiān)督管制，此種“割裂式”模式并不利于在京津冀區(qū)域內(nèi)對(duì)污染物排放的濃度控制和總量控制制度實(shí)施監(jiān)督管理，更不利于京津冀環(huán)境問題協(xié)同治理模式的轉(zhuǎn)變、提升。鑒于此，可在“環(huán)境工作委員會(huì)”之下設(shè)立專門性跨行政區(qū)域的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對(duì)三地執(zhí)行污染物排放控制制度具體狀況的監(jiān)督。監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以建立排污動(dòng)態(tài)通報(bào)制度，及時(shí)公布違法行為者信息，同時(shí)，對(duì)超額完成污染物排放總量控制指標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量考核指標(biāo)的相關(guān)主體予以公布表彰。

綜上所述，京津冀污染物排放政策法律制度的規(guī)制不同、差異迭出，已成為三地合力治污的梗阻。三地應(yīng)以平等合作、區(qū)域一體為原則,立足于協(xié)同治污、共同責(zé)任的理念，廓清京津冀三地污染物排放的濃度和總量控制標(biāo)準(zhǔn)，釋明京津冀區(qū)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之差異，探索逐步統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)之路徑。為構(gòu)建符合京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的區(qū)域協(xié)同污染物排放政策法律制度，實(shí)現(xiàn)京津冀環(huán)?！皹?biāo)準(zhǔn)一致化”，從而為統(tǒng)籌區(qū)域污染治理、協(xié)同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供制度保障。

[責(zé)任編輯：吳巖]

收稿日期：2016-04-20

基金項(xiàng)目：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策法律問題研究》(15AFX022)的階段性成果，需要說明的是，河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)研究生秦紅同學(xué)全過程參與了本文的研究，在此謹(jǐn)表誠摯感謝。

作者簡介：孟慶瑜(1973-)，男，河北阜平人，法學(xué)博士，河北大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心主任，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境資源保護(hù)法。

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-8003(2016)04-0087-09

Subject:Study on the Legal Issues of Regional Cooperative Policy of Pollutant Discharge in Beijing, Tianjin and Hebei

Author & unit:MENG Qingyu

(College of Pilitical Science and Law，He Bei University，Baoding Hebei 071002,China)

Abstract：Enormous pressure of environmental pollution in Beijing, Tianjin and Hebei forced these regions to open a new model of regional cooperation. Regional ecological collaborationhave become a consense. Pollutant emission is the primary culprit of environmental pollution, but the standard, planning of the concentration and total amount of pollutant emission are different between three provinces. Many differences or conflicts on collaborative governance on the regional ecological environment caused by system level constraints, which become a handicap of joint prevention and management. To this end, Beijing,Tianjin and He Bei need to explore the establishment of regional co-pollutant emission standards, gradually unify the regional environmental barriers to entry and build the area emissions legal system policy coordination, soas to provide the institutional guarantee on co-ordinate regional pollution control and improve theregional collaboration to break the barriers.

Key words：pollutant emissions In Beijing、 Tianjin and Hebei;concentration control；total amountcontrol； collaborative system construction