論制度治黨

包 心 鑒

論制度治黨

包 心 鑒

制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、決定性和長(zhǎng)期性，堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨，是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，是著力解決管黨治黨寬松軟問(wèn)題的根本措施。注重制度治黨，是黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)；凸顯制度治黨，是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的迫切要求；深化制度治黨，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革的重要任務(wù)。

全面從嚴(yán)治黨 深化制度治黨 優(yōu)化政治生態(tài) 推進(jìn)政治改革

作者包心鑒，男，中國(guó)政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，中國(guó)科學(xué)社會(huì)主義學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，山東大學(xué)博士生導(dǎo)師，濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)，濟(jì)南大學(xué)“民主法治建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化”研究中心主任（濟(jì)南 250022）。

堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨，是黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的突出特點(diǎn)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。從中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾“八項(xiàng)規(guī)定”的出臺(tái)并持之以恒貫徹執(zhí)行，到黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度、干部選拔使用制度、黨的紀(jì)律檢查制度以及國(guó)有企業(yè)收入分配制度等一系列基本制度的進(jìn)一步改革與完善；從禁止公款送禮、公款吃請(qǐng)、公款消費(fèi)等一系列黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)章制度的嚴(yán)格執(zhí)行，到《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的正式頒布，嚴(yán)格的制度幾乎覆蓋黨的建設(shè)各個(gè)方面和黨員干部的一切行為，制度治黨、制度反腐的作用和效果正在愈益凸顯。黨的十八屆六中全會(huì)正式通過(guò)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，把黨的制度建設(shè)和強(qiáng)化制度治黨推向了一個(gè)新的理論與實(shí)踐高度。四年多來(lái)的實(shí)踐充分證明，制度問(wèn)題的確是帶有根本性、全局性、決定性和長(zhǎng)期性的重大問(wèn)題，堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨，是全面從嚴(yán)治黨的治本之策，是“著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問(wèn)題”①習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。的根本措施。

關(guān)于制度治黨，黨的十八大以來(lái)習(xí)近平同志從各個(gè)角度進(jìn)行了深刻強(qiáng)調(diào)與闡發(fā)。2014年10月8日，在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平同志首次提出“制度治黨”，精辟指出：要“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”①《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第140、146、149、150頁(yè)。。2015年1月13日，在十八屆中紀(jì)委五次全會(huì)上的講話中，習(xí)近平同志明確強(qiáng)調(diào)：“在改進(jìn)作風(fēng)問(wèn)題上，我們不能退，也退不得，必須保持常抓的韌勁、長(zhǎng)抓的耐心，在堅(jiān)持中見(jiàn)常態(tài)，向制度建設(shè)要長(zhǎng)效?！雹凇读?xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第140、146、149、150頁(yè)。2015年3月5日，在參加十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平同志深刻指出：“從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。從嚴(yán)管理干部，要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，既從思想教育上嚴(yán)起來(lái)，又從制度上嚴(yán)起來(lái)?！雹邸读?xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第140、146、149、150頁(yè)。2015年6月28日，在中央政治局第24次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平同志從反腐倡廉角度進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“法規(guī)建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性。要貫徹全面深化改革、全面依法治國(guó)的要求，加大反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)力度，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要、新鮮經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，努力形成系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系?！雹堋读?xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第140、146、149、150頁(yè)。2016年1月12日，在黨的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平同志從凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的高度進(jìn)一步指明了堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨的迫切性和重要性，指出：“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩’、破‘潛規(guī)則’，圍繞發(fā)生的腐敗案例，查找漏洞，吸取教訓(xùn)，著重完善黨內(nèi)政治生活等各方面制度，壓縮消極腐敗現(xiàn)象生存空間和滋生土壤，通過(guò)體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新促進(jìn)政治生態(tài)不斷完善。”⑤習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。這一系列重要論述，構(gòu)成內(nèi)涵豐富、思想深邃的關(guān)于制度治黨的重要思想。這一重要思想，是對(duì)鄧小平關(guān)于制度建黨和制度改革思想的堅(jiān)定傳承和創(chuàng)新發(fā)展，是對(duì)馬克思主義建黨學(xué)說(shuō)的進(jìn)一步豐富和創(chuàng)造性貢獻(xiàn)，為在新的歷史條件下抓住根本問(wèn)題和要害問(wèn)題全面從嚴(yán)治黨、確保黨的先進(jìn)性和純潔性、使黨始終走在時(shí)代前列，進(jìn)一步指明了方向。

一、注重制度治黨：黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把制度治黨提到關(guān)系黨的建設(shè)全局的高度，具有深刻的歷史邏輯依據(jù)，是對(duì)黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。

在我國(guó)改革開(kāi)放之初，鄧小平就旗幟鮮明地提出了依靠制度管黨治黨的重要論斷。在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中，鄧小平反復(fù)闡述一個(gè)重要思想，這就是，要把黨和國(guó)家的政治生活建立在不斷完善的制度基礎(chǔ)之上。他精辟指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！薄爸贫群每梢允箟娜藷o(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！雹蕖多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁(yè)。這一重要論斷，是對(duì)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)歷史經(jīng)驗(yàn)尤其是我們黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)的精辟總結(jié)，是對(duì)馬克思主義政黨建設(shè)理論的創(chuàng)造性貢獻(xiàn)。

在國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)斯大林破壞社會(huì)主義民主與法制的嚴(yán)重教訓(xùn)。在我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)“文化大革命”踐踏社會(huì)主義民主與法制的嚴(yán)重挫折。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因究竟是什么？是個(gè)人的素質(zhì)還是制度的因素？鄧小平鞭辟入里地指出，領(lǐng)袖個(gè)人的因素固然是個(gè)重要原因，但是根本原因在于制度的缺失和漏洞。他說(shuō)：“斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說(shuō)過(guò)，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒(méi)有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問(wèn)題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫”，“不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。①《 鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、146頁(yè)。這一分析，切中要害，振聾發(fā)聵，深刻指明了社會(huì)主義民主政治建設(shè)所要解決的最關(guān)鍵問(wèn)題，深刻揭示了馬克思主義執(zhí)政黨必須遵循的最基本規(guī)律。

事實(shí)上，任何一個(gè)政黨，當(dāng)它取得執(zhí)政地位之后，如何重視制度建黨，以健全的制度確保黨的執(zhí)政功能和執(zhí)政成效、防止個(gè)人專斷和黨的成員腐敗，這個(gè)問(wèn)題就被尖銳地提到關(guān)系黨的執(zhí)政地位乃至生死存亡的重要位置上來(lái)。作為社會(huì)主義大國(guó)的執(zhí)政黨，我們黨隊(duì)伍龐大、責(zé)任重大，制度問(wèn)題在黨執(zhí)政過(guò)程中一直是關(guān)乎根本、影響全局的一個(gè)重大問(wèn)題；是否具有健全的制度，是黨內(nèi)生活尤其是政治生活是否正常，整個(gè)國(guó)家能否沿著民主法治道路向前發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素；是否具有強(qiáng)烈的制度意識(shí)，是廣大黨員尤其是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部能否保持本色、為民執(zhí)政、廉潔執(zhí)政的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

早在延安時(shí)期，制度問(wèn)題就曾被提到尚未取得全國(guó)執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨人面前。民主人士黃炎培訪問(wèn)延安，與毛澤東促膝長(zhǎng)談，尖銳地提問(wèn)：通過(guò)什么路徑才能夠防止“政怠宦成”、“人亡政息”的歷史教訓(xùn)，跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”？針對(duì)這一問(wèn)題，毛澤東明確回答：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能夠跳出周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！雹邳S炎培：《八十年來(lái)》，北京：文史資料出版社，1982年版，第148-149頁(yè)。這一解答，何等精辟！何等深邃！防止自身腐敗，防止人亡政息，歸根到底要靠黨內(nèi)民主和人民民主。民主不僅僅是思想和作風(fēng)，更重要的是體制和制度。人民監(jiān)督執(zhí)政黨，人民監(jiān)督政府，這是現(xiàn)代民主制度的核心內(nèi)容。只有以健全的黨內(nèi)民主制度和國(guó)家民主制度確保人民以高度負(fù)責(zé)的精神監(jiān)督黨和政府，才能避免“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”，徹底防止“政怠宦成”、“人亡政息”的歷史悲劇重演。

當(dāng)年毛澤東找到了制度建設(shè)這條新路，但是卻未能帶領(lǐng)全黨一以貫之地走下去，更未能成功解決在黨執(zhí)政之后如何確保黨和國(guó)家政治生活民主化、制度化這一重大課題。五十年代后期直至“文化大革命”，我們黨所以屢遭曲折，國(guó)家所以屢遭困境，一個(gè)根本原因就是對(duì)制度的淡漠、疏忽甚至否定。權(quán)力過(guò)分集中，黨政不分、政企不分，個(gè)人凌駕于集體之上，黨和國(guó)家的民主制度形同虛設(shè)，有的甚至破壞殆盡，這樣一種歷史教訓(xùn)，不是哪一個(gè)人的責(zé)任，而是制度意識(shí)普遍缺失、制度建設(shè)長(zhǎng)期懈怠的結(jié)果。所以“文化大革命”結(jié)束之后，鄧小平對(duì)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)的思考，正是緊緊抓住制度建設(shè)這個(gè)根本環(huán)節(jié)，明確提出“制度建黨”這個(gè)重大命題，牢牢抓住制度改革這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。早在黨的十一屆三中全會(huì)前夕，鄧小平就在中央工作會(huì)議上明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！雹邸?鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、146頁(yè)。在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中，鄧小平更為明確地提出加強(qiáng)制度建黨要著重解決的要害問(wèn)題。他精辟指出：必須高度重視制度問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)制度改革，“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。同時(shí)“應(yīng)該明確提出繼續(xù)肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務(wù)，并在制度上做一系列切實(shí)的改革?！薄安粓?jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后就可能重新出現(xiàn)。只有對(duì)這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底的改革，人民才會(huì)信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會(huì)信任黨和社會(huì)主義，我們的事業(yè)才有無(wú)限的希望?！雹佟?鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第331-335頁(yè)。鄧小平把制度改革與建設(shè)提到能否贏得人民信任的高度，提到能否鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，提到能否發(fā)展社會(huì)主義的高度，緊緊抓住了社會(huì)主義民主政治建設(shè)中的最關(guān)鍵問(wèn)題，為在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下推進(jìn)黨內(nèi)民主和社會(huì)民主、確保黨的先進(jìn)性和純潔性，指明了根本方向。

歷史經(jīng)驗(yàn)深刻告訴我們，小治治事、中治治人、大治治制?！爸卫韲?guó)家，制度是起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用的?！雹凇?習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第28、28-29頁(yè)。全面從嚴(yán)治黨，更必須把制度建設(shè)提到根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性高度，高度重視制度的治黨功能、充分彰顯制度的治黨效應(yīng)。習(xí)近平同志深刻指出：“相比我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的要求，相比當(dāng)今世界日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，相比實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安”，相比推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)，“我們的制度還沒(méi)有達(dá)到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。所以，我們必須適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義制度有效治理國(guó)家的能力”。③《 習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第28、28-29頁(yè)。在我國(guó)現(xiàn)行政治架構(gòu)和治理體系中，國(guó)家制度建設(shè)和黨的制度建設(shè)相互膠著，制度治國(guó)和制度治黨有機(jī)聯(lián)系；而從一定意義上說(shuō)，國(guó)家治理現(xiàn)代化能否有效推進(jìn)，全面依法治國(guó)方略能否有效實(shí)施，很大程度上取決于能否注重和堅(jiān)持制度治黨，以健全的制度體系確保黨的先進(jìn)性和純潔性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，使廣大黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部始終不忘初心、不懈奮斗、不斷前進(jìn)。這就是制度治黨的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。

二、凸顯制度治黨：凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的迫切要求

制度治黨的現(xiàn)實(shí)性、緊迫性和必要性，突出體現(xiàn)在凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)面臨的突出問(wèn)題和艱巨任務(wù)上。

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平同志在領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)全面從嚴(yán)治黨中鮮明而尖銳地提出凈化優(yōu)化乃至重構(gòu)黨內(nèi)政治生態(tài)的重大任務(wù)。2014年6月30日，在中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的重要講話中，習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“加強(qiáng)黨的建設(shè)，必須營(yíng)造一個(gè)良好的從政環(huán)境，也就是要有一個(gè)好的政治生態(tài)?！彼麖?qiáng)調(diào)：這個(gè)問(wèn)題，“現(xiàn)在看來(lái)，不能講講就過(guò)去了，而是要下大氣力來(lái)抓，爭(zhēng)取一個(gè)好的成效”。④《習(xí)近平在中共中央政治局第十六次集體學(xué)時(shí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持從嚴(yán)治黨落實(shí)管黨治黨責(zé)任，把作風(fēng)建設(shè)要求融入黨的制度建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年7月1日。2015年1月13日，在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平同志再次尖銳指出：當(dāng)前“減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)的工作艱巨繁重”⑤《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年1月14日。。2015年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平同志在參加吉林、江西代表團(tuán)審議時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：“做好各方面工作，必須有一個(gè)良好的政治生態(tài)。政治生態(tài)污濁，從政環(huán)境就惡劣；政治生態(tài)清明，從政環(huán)境就優(yōu)良。政治生態(tài)和自然生態(tài)一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，要想恢復(fù)就要付出很大代價(jià)?！雹蕖读?xí)近平參加吉林代表團(tuán)審議》， 《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月10日?！白匀簧鷳B(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀?！雹摺读?xí)近平參加江西代表團(tuán)審議》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年3月7日。2016年1月12日，在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)政治生態(tài)的極端重要性。他說(shuō)：“政治生態(tài)好，人心就順、正氣就足；政治生態(tài)不好，就會(huì)人心渙散、弊病叢生。”①習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。他著重強(qiáng)調(diào)，要“通過(guò)體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新促進(jìn)政治生態(tài)不斷改善”②習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。。 這一系列精辟論斷，振聾發(fā)聵、令人警醒，不僅對(duì)如何進(jìn)一步解決我們黨面臨的主要問(wèn)題、促進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，具有極其深刻的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用，而且對(duì)如何建構(gòu)現(xiàn)代政黨建設(shè)體系、營(yíng)造良好的黨內(nèi)黨外政治生態(tài)、推進(jìn)黨的建設(shè)走向現(xiàn)代化，具有極其高遠(yuǎn)的理論創(chuàng)新價(jià)值。

政治生態(tài)是指一定政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間以及政治系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態(tài)聯(lián)動(dòng)，是一個(gè)地方或一個(gè)領(lǐng)域政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)。政治生態(tài)大體區(qū)分為政治內(nèi)生態(tài)和政治外生態(tài)。政治內(nèi)生態(tài)是指政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的生態(tài)聯(lián)動(dòng)；政治外生態(tài)則是指政治系統(tǒng)與其他社會(huì)系統(tǒng)之間的生態(tài)聯(lián)動(dòng)。我們黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政使命決定，黨內(nèi)政治生態(tài)是否健康、優(yōu)化，不僅對(duì)所有黨員、干部產(chǎn)生著巨大的影響和制約作用，而且對(duì)其他社會(huì)組織乃至整個(gè)國(guó)家政治系統(tǒng)產(chǎn)生著至關(guān)重要的示范和影響作用。

黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐表明，凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，紀(jì)律、規(guī)矩和制度是三大最重要因素和最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。紀(jì)律是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的剛性約束，規(guī)矩是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的基本規(guī)范，而制度則是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的根本保障。紀(jì)律、規(guī)矩是制度的重要體現(xiàn)，強(qiáng)化制度治黨，離不開(kāi)嚴(yán)明紀(jì)律、嚴(yán)守規(guī)矩。制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，現(xiàn)代制度具有行為導(dǎo)向、心理激勵(lì)和權(quán)力制約等特有功能。完善的制度可以最大限度地調(diào)動(dòng)積極因素、抑制消極因素，使好人更好地做好事，使壞人無(wú)法任意橫行，使公共權(quán)力最大程度地釋放出謀求人民利益、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的正能量；而制度的缺失與漏洞，必然會(huì)嚴(yán)重助長(zhǎng)不正之風(fēng)蔓延，使好人無(wú)法充分做好事、甚至?xí)儔模构矙?quán)力游離權(quán)力的本質(zhì)和邊界而導(dǎo)致恃權(quán)腐敗行為。事實(shí)說(shuō)明，只要我們堅(jiān)持制度改革不動(dòng)搖，強(qiáng)化制度建設(shè)不放松，嚴(yán)明政治紀(jì)律不含糊，嚴(yán)守政治規(guī)矩不留縫，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子不懈怠，就一定能凈化和優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，創(chuàng)造和保持良好的從政、執(zhí)政環(huán)境，確保廣大黨員干部自覺(jué)履行以民為本、執(zhí)政為民的政治責(zé)任。

凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，關(guān)系全面從嚴(yán)治黨的全局。習(xí)近平同志指出： “全面從嚴(yán)治黨，核心是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治?！雹哿?xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。準(zhǔn)確把握?qǐng)?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)之間的關(guān)系，明確內(nèi)涵、厘清責(zé)任，抓住重點(diǎn)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，是在新的歷史條件下凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)、實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略布局。從這樣一種總體布局出發(fā)，凸顯制度治黨凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，需要重點(diǎn)要把握好一系列辯證關(guān)系：

——正確認(rèn)識(shí)和把握黨紀(jì)與法律的關(guān)系，既要遵從法律，又要嚴(yán)守黨紀(jì)。加強(qiáng)制度治黨不是孤立的，既離不開(kāi)黨的紀(jì)律的保障，又離不開(kāi)國(guó)家法律的支撐。在全面從嚴(yán)治黨中，制度、黨紀(jì)、法律相互支持融為一體，形成規(guī)范黨員思想行為、凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的強(qiáng)大合力。把紀(jì)律建設(shè)擺在更加突出的位置，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，用紀(jì)律管住全體黨員，讓紀(jì)律成為全體黨員不可逾越的底線，是近年來(lái)全面從嚴(yán)治黨的一個(gè)突出特點(diǎn)，也是加強(qiáng)制度治黨的一個(gè)重要突破口。法律與紀(jì)律的關(guān)系，對(duì)于共產(chǎn)黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，是普遍性與特殊性的關(guān)系。法律是治國(guó)之重器，是任何組織和個(gè)人都必須遵守的底線，黨的組織和個(gè)人也不例外，模范遵守國(guó)家法律，是每一個(gè)共產(chǎn)黨員必須自覺(jué)履行的義務(wù)。但是僅僅做到這一點(diǎn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，除了這個(gè)義務(wù)之外，黨組織和黨員個(gè)人還有一個(gè)必須履行的義務(wù)，這就是嚴(yán)守黨的紀(jì)律。因?yàn)槲覀凕h是肩負(fù)神圣使命的政治組織，是工人階級(jí)和人民大眾的先鋒隊(duì)，是由鐵的紀(jì)律組織起來(lái)的先進(jìn)集體。黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)、歷史使命和執(zhí)政地位，決定黨規(guī)黨紀(jì)必然也必須嚴(yán)于國(guó)家法律，黨組織和黨員個(gè)人不僅要模范地遵從國(guó)家法律，而且要自覺(jué)地嚴(yán)守黨的紀(jì)律。如果混淆了紀(jì)律和法律的界限，認(rèn)為只要守法就可以了，把違紀(jì)當(dāng)成“小節(jié)”，黨員不違法就沒(méi)人管、不追究，久而久之就必然會(huì)造成“要么是好同志，要么是階下囚”的不正?，F(xiàn)象。中央強(qiáng)調(diào)把黨的紀(jì)律挺在法律前面，守紀(jì)嚴(yán)于遵法，就是針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)紀(jì)法不分、重法輕紀(jì)的問(wèn)題提出來(lái)的。許多事實(shí)表明，共產(chǎn)黨員尤其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，只有既牢固樹(shù)立法律意識(shí)，又不斷強(qiáng)化紀(jì)律觀念，把遵從國(guó)家法律當(dāng)成基本行為規(guī)范，把嚴(yán)守黨的紀(jì)律當(dāng)成基本行為尺度，才能“從心所欲而不逾矩”，模范履行黨和人民賦予的歷史責(zé)任。

——正確認(rèn)識(shí)和把握“破”與“立”的關(guān)系，既要立明規(guī)矩，又要破潛規(guī)則。凸顯制度治黨，凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，必須堅(jiān)持“破”“立”并舉，“破”字當(dāng)頭、“立”在其中。所謂“破”，就是要堅(jiān)定不移開(kāi)展反腐倡廉斗爭(zhēng)，徹底破除蔓延于黨內(nèi)政治生活各個(gè)方面的潛規(guī)則。長(zhǎng)期以來(lái)，許多潛規(guī)則侵入黨內(nèi)，甚至大行其道，對(duì)黨的肌體造成嚴(yán)重危害。在一些地方和部門(mén)，拉幫結(jié)派的山頭主義、人身依附的宗派主義、我行我素的自由主義、不講原則的好人主義、唯利是圖的個(gè)人主義、游戲人生的享樂(lè)主義盛行，尤其是“一把手”搞家長(zhǎng)制、獨(dú)斷專行，使黨內(nèi)政治生活變得低級(jí)庸俗、是非判斷十分模糊，久而久之嚴(yán)重挫傷了廣大干部群眾的積極性，敗壞了政治風(fēng)氣和社會(huì)風(fēng)氣，污染了黨內(nèi)黨外政治生態(tài)，帶壞了一批黨員干部，乃至發(fā)生“連鎖式”、“塌方式”腐敗。事實(shí)警示我們， 潛規(guī)則不破，黨風(fēng)不可能好轉(zhuǎn)；破除潛規(guī)則不可能一蹴而就、一勞永逸，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期的管黨治黨任務(wù)。所謂“立”，就是要堅(jiān)定不移注重制度建設(shè)與完善，以制度嚴(yán)紀(jì)律、 明規(guī)矩，發(fā)揮制度的作用，彰顯制度的權(quán)威，通過(guò)完善制度的正能量，優(yōu)化和固化 “山清水秀”的政治生態(tài)，以正壓邪，讓“潛規(guī)則在黨內(nèi)以及社會(huì)上失去土壤、失去通道、失去市場(chǎng)”①習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。。

——正確認(rèn)識(shí)和把握自律與監(jiān)督的關(guān)系，既要注重制度激勵(lì)，又要強(qiáng)化制度監(jiān)督。堅(jiān)持制度治黨，彰顯制度在凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)中的常態(tài)效應(yīng)，既要注重黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、干部選拔使用制度等制度體系的不斷完善，充分釋放制度在促進(jìn)人們善言善行中的導(dǎo)向與激勵(lì)作用，形成自覺(jué)要求自己和不斷完善自己的良好習(xí)慣與氛圍，又要突出強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學(xué)設(shè)計(jì)與嚴(yán)格執(zhí)行。因?yàn)槿魏稳说男袨槎茧x不開(kāi)監(jiān)督，共產(chǎn)黨員尤其是執(zhí)掌公共權(quán)力的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其離不開(kāi)監(jiān)督。黨要管黨、從嚴(yán)治黨，無(wú)論是“管”抑或是“治”，都包含監(jiān)督；黨內(nèi)監(jiān)督制度是強(qiáng)化制度治黨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵保障。在第十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平同志特別強(qiáng)調(diào)：“對(duì)我們黨來(lái)說(shuō)，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督。我們要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)新管理制度，切實(shí)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督?！雹诹?xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。

黨的十八屆六中全會(huì)在2003年黨中央制定和頒布的 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的基礎(chǔ)上，正式審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，表明我們黨的監(jiān)督制度建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新階段，這是堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨的重要制度成果。黨內(nèi)監(jiān)督之所以必須進(jìn)一步強(qiáng)化，從根本意義上說(shuō)，是公共權(quán)力運(yùn)行規(guī)律決定的。一切公共權(quán)力都離不開(kāi)監(jiān)督，執(zhí)政黨執(zhí)掌的公共權(quán)力尤其離不開(kāi)監(jiān)督。失去監(jiān)督的權(quán)力勢(shì)必蛻變成腐敗的權(quán)力，缺乏監(jiān)督的執(zhí)政黨很難運(yùn)用好人民賦予的權(quán)力來(lái)全心全意為人民謀利益。通過(guò)多年的建設(shè)尤其是十八大以來(lái)的不懈努力，我們黨已經(jīng)建構(gòu)起包括依托黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和黨內(nèi)巡視制度在內(nèi)的專門(mén)性監(jiān)督制度和依托全體黨員知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)共同參與監(jiān)督的廣泛性監(jiān)督制度，這是黨內(nèi)監(jiān)督制度的兩個(gè)基本方面，兩者相互支持、相輔相成，缺一不可、不可偏廢。黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，重點(diǎn)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，管黨治黨寬松等軟問(wèn)題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)。黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)無(wú)疑是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”履行黨的職責(zé)、運(yùn)用公共權(quán)力的情況。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督要同強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察是為了保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來(lái)自人民、服務(wù)人民。”①習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。顯然，在確保公共權(quán)力正確運(yùn)行這一實(shí)質(zhì)問(wèn)題上，黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督是完全一致的，三者在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中相互聯(lián)系、相互支持、融為一體。同時(shí)黨內(nèi)監(jiān)督還要同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來(lái)，共同形成監(jiān)督合力，有效彰顯監(jiān)督體系在制約公共權(quán)力、凈化優(yōu)化政治生態(tài)中的重要作用。

——正確認(rèn)識(shí)和把握制度與道德的關(guān)系，既要嚴(yán)格制度約束，又要注重固本培元。制度是一種規(guī)范性、強(qiáng)制性約束力量，無(wú)論對(duì)黨的整體還是對(duì)黨員個(gè)體來(lái)說(shuō)，制度都具有強(qiáng)制性，是一種外在的約束力量。外因只有通過(guò)內(nèi)因才能起作用。這就是要把嚴(yán)格的制度約束牢固建立在思想自覺(jué)和道德自省基礎(chǔ)之上。這是全面從嚴(yán)治黨、凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)不可或缺的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。習(xí)近平同志指出：“抓作風(fēng)建設(shè)要返璞歸真、固本培元，在加強(qiáng)黨性修養(yǎng)的同時(shí)，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化?！庇绕鋸?qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)干部要把家風(fēng)建設(shè)擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家?！薄耙獔?jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和守底線相結(jié)合，既要注重規(guī)范懲戒、嚴(yán)明紀(jì)律底線，又要引導(dǎo)人向善向上，堅(jiān)守共產(chǎn)黨人精神追求，筑牢拒腐防變思想道德防線。”②習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。這些重要論述，體現(xiàn)了厚重的歷史眼光和辯證的思維方法，是全面從嚴(yán)治黨的重要引領(lǐng)。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中“修齊治平”的價(jià)值追求，馬克思主義學(xué)說(shuō)中共產(chǎn)主義的崇高理想，我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的守規(guī)矩講紀(jì)律的優(yōu)良傳統(tǒng)，都是全面從嚴(yán)治黨的豐富政治資源，都是加強(qiáng)和彰顯制度治黨的重要前提和必要補(bǔ)充。只要站在順應(yīng)時(shí)代潮流和立足中國(guó)現(xiàn)實(shí)的層面上將這三者有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)、內(nèi)在地融化在一起，就一定能匯聚起全面從嚴(yán)治黨的巨大精神力量，釋放出凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的巨大制度威力，確保我們黨始終充滿生機(jī)活力、永遠(yuǎn)立于不敗之地。

三、深化制度治黨：積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革的重要任務(wù)

制度治黨，基礎(chǔ)是“制”、關(guān)鍵是“治”。無(wú)論是“制度”的健全完善，還是“治理”的堅(jiān)強(qiáng)有力，都必須遵循一個(gè)基本的政治邏輯，這就是，在積極穩(wěn)妥的政治體制改革中發(fā)展人民民主、推進(jìn)黨內(nèi)民主。人民民主是社會(huì)主義的生命，黨內(nèi)民主是黨的生命。沒(méi)有人民民主，黨的執(zhí)政地位和核心領(lǐng)導(dǎo)力無(wú)從談起；沒(méi)有黨內(nèi)民主，黨的制度建設(shè)和制度效應(yīng)無(wú)從依托，更談不上制度治黨。事實(shí)上，堅(jiān)持和強(qiáng)化制度治黨，本身就是一種政治體制改革，并且是一種切入要害、影響深遠(yuǎn)的政治體制改革。進(jìn)一步深化制度治黨，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十八大報(bào)告明確指出：“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！雹俸\濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建設(shè)小康社會(huì)而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第25頁(yè)。十八屆三中全會(huì)決定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第4頁(yè)。對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨人來(lái)說(shuō)，堅(jiān)持制度治黨是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史性的改革任務(wù)。在當(dāng)前改革深化階段和發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，尤其需要通過(guò)積極穩(wěn)妥的政治體制改革，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、清除積弊，深化制度治黨、全面從嚴(yán)治黨，實(shí)現(xiàn)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)歷史重任的中國(guó)共產(chǎn)黨人，對(duì)于政治體制改革，應(yīng)當(dāng)具有高度的政治自覺(jué)和政治自信。

從堅(jiān)持和深化制度治黨、解決和克服黨內(nèi)存在的突出問(wèn)題、凈化和優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)政治體制改革亟待從四個(gè)方面進(jìn)一步向前推進(jìn)：

第一，進(jìn)一步改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力的制約與監(jiān)督。

深化政治體制改革，核心內(nèi)容是消除權(quán)力過(guò)分集中所產(chǎn)生的弊端，這既是以往政治體制改革的一條歷史經(jīng)驗(yàn)，又是在新的歷史起點(diǎn)上進(jìn)一步深化政治體制改革的一個(gè)現(xiàn)實(shí)指向。在黨的十八大以來(lái)被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件中，擔(dān)任或曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的占80%以上，這種現(xiàn)象足以說(shuō)明對(duì)權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行深度改革的緊迫性和艱巨性。鄧小平指出：“權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯(cuò)誤?！雹邸多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第328頁(yè)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是‘關(guān)鍵少數(shù)’中的‘關(guān)鍵少數(shù)’。一把手違紀(jì)違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗。許多違紀(jì)違法的一把手之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’，有理想信念動(dòng)搖、外部‘圍獵’的原因，更有日常管理監(jiān)督不力的原因。”④習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日?！耙话咽帧备瘮“讣甙l(fā)頻發(fā)，說(shuō)到底就是“一把手”的權(quán)力太集中，權(quán)力高度集中在一個(gè)人手中，加之監(jiān)督缺位、制約乏力，那當(dāng)然再好的人也有可能放松自我約束，久而久之極有可能依恃權(quán)力走向腐敗。

正是針對(duì)權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制弊端，黨的十八屆三中全會(huì)決定將“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”作為全面深化政治體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。明確強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”；明確要求：“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系；健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明”。《決定》突出強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”，包括嚴(yán)格規(guī)定和執(zhí)行主要領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，從制度層面進(jìn)一步消除主要領(lǐng)導(dǎo)干部有可能恃權(quán)腐敗的土壤和條件；推行權(quán)力清單制度、個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、選人用人專項(xiàng)檢查和責(zé)任追究制度等；公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，讓主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的思想和行為作出進(jìn)一步明確規(guī)定。這些制度規(guī)定和改革措施的深入貫徹執(zhí)行，必將從權(quán)力制約和監(jiān)督層面有效遏制主要領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”恃權(quán)腐敗現(xiàn)象。

第二，進(jìn)一步發(fā)展黨內(nèi)民主，切實(shí)推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)。

黨內(nèi)民主是黨的生命。完善黨內(nèi)民主制度，實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，是防止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力走向腐敗的基礎(chǔ)性制度環(huán)節(jié)，是強(qiáng)化制度治黨的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。

《共產(chǎn)黨宣言》明確指出：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！雹佟?馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁(yè)。因此無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨“沒(méi)有任何同整個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的利益不同的利益”；“共產(chǎn)黨人始終代表整個(gè)運(yùn)動(dòng)的利益”。②《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁(yè)。這樣一種性質(zhì)與宗旨，決定了工人階級(jí)政黨內(nèi)部應(yīng)該是民主的、透明的，對(duì)全體共產(chǎn)黨員來(lái)說(shuō)沒(méi)有任何隱私可言，更不允許黨內(nèi)有任何特權(quán)存在。馬克思恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)： “公社的真正秘密就在于：它實(shí)質(zhì)上是工人階級(jí)的政府”③《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁(yè)。；“它把行政、司法和國(guó)民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者”④《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁(yè)。。發(fā)展黨內(nèi)民主，實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨區(qū)別于其他階級(jí)政黨的一個(gè)最鮮明標(biāo)志，是黨能夠不斷發(fā)展壯大、領(lǐng)導(dǎo)與依靠人民取得革命、建設(shè)和改革勝利的最根本因素。所謂黨務(wù)公開(kāi)，主要包括：重大決策公開(kāi)，一級(jí)黨組織的重大決策，應(yīng)在相應(yīng)范圍交廣大黨員以至全體黨員充分討論，在積極吸收各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上實(shí)行科學(xué)決策、民主決策、依法決策；選用干部公開(kāi)，凡選拔和推薦黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)在一定范圍廣大黨員以至全體黨員中廣泛征求意見(jiàn)，對(duì)于重要崗位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)實(shí)行差額選舉或民主票決，從而防止在選人用人上的不正之風(fēng)，從根本上杜絕買官賣官、跑官要官的腐敗行為；執(zhí)行程序公開(kāi)，凡重大決策的執(zhí)行，堅(jiān)持走群眾路線，充分調(diào)動(dòng)廣大黨員積極性，依靠民主的力量確保決策執(zhí)行效果，從而防止高高在上的官僚主義，杜絕盲目蠻干損害群眾利益的行為；重大事項(xiàng)公開(kāi)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，定期向所在組織的黨員公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)收入、公費(fèi)開(kāi)支、親屬經(jīng)商等涉及權(quán)力運(yùn)用的相關(guān)事宜，接受黨組織和廣大黨員監(jiān)督，從而防止違法違紀(jì)違規(guī)事件發(fā)生，杜絕濫用職權(quán)、以權(quán)謀私行為。總之，堅(jiān)持黨務(wù)公開(kāi)，不僅是推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要渠道，而且是防范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”濫用權(quán)力走向腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的題中應(yīng)有之義。

第三，進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，是工人階級(jí)政黨建設(shè)的一條重要原則，對(duì)于執(zhí)政的共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督不啻是黨的生命。恩格斯強(qiáng)調(diào)：“為了防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”，必須將國(guó)家機(jī)關(guān)的“一切職位交給由普選選出的人擔(dān)任”，并且要加強(qiáng)對(duì)所有國(guó)家公職人員的監(jiān)督，“規(guī)定選舉者可以隨時(shí)撤換被選舉者”。⑤《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁(yè)。馬克思指出：人民有權(quán)監(jiān)督國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，“這是人民群眾把國(guó)家政權(quán)重新收回”的重要體現(xiàn)，“是人民群眾獲得社會(huì)解放的政治形式”。⑥《 馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第95頁(yè)。列寧對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的性質(zhì)與意義則作出了更加明確的闡述：“黨本身必須對(duì)它的負(fù)責(zé)人員執(zhí)行黨章的情況進(jìn)行監(jiān)督，而‘監(jiān)督’也不單單是口頭上加以責(zé)備，而是要在行動(dòng)上加以糾正?！雹佟?列寧全集》（第九卷），北京：人民出版社，1995年版，第292、37頁(yè)。黨的性質(zhì)和宗旨決定，一切共產(chǎn)黨員尤其是擔(dān)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的共產(chǎn)黨員，都必須高度重視黨內(nèi)監(jiān)督，自覺(jué)接受黨員和人民群眾的批評(píng)監(jiān)督意見(jiàn)，根據(jù)黨和人民群眾的愿望及時(shí)改正自己的錯(cuò)誤?！耙粋€(gè)政黨對(duì)自己的錯(cuò)誤所抱的態(tài)度，是衡量這個(gè)黨是否鄭重，是否真正履行它對(duì)本階級(jí)和勞動(dòng)群眾所負(fù)義務(wù)的一個(gè)最重要最可靠的尺度。公開(kāi)承認(rèn)錯(cuò)誤，揭露犯錯(cuò)誤的原因，分析產(chǎn)生錯(cuò)誤的環(huán)境，仔細(xì)討論改正錯(cuò)誤的方法——這才是一個(gè)鄭重的黨的一個(gè)標(biāo)志，這才是履行自己的義務(wù)。”②《 列寧全集》（第九卷），北京：人民出版社，1995年版，第292、37頁(yè)。在新的歷史條件下，我們黨堅(jiān)持和發(fā)展馬克思主義關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的思想，進(jìn)一步揭示、界定了黨內(nèi)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。黨的十八大報(bào)告明確指出：必須健全和完善權(quán)力監(jiān)督體系，“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?！笔藢萌腥珪?huì)決定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策?！笔藢昧腥珪?huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》則對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督制度作出進(jìn)一步明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督要尊崇黨章，依規(guī)治黨，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。”深入推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度改革，進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度和監(jiān)督體系，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)我國(guó)政治體制改革的突出內(nèi)容，對(duì)于進(jìn)一步深化制度治黨、凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，具有特殊的價(jià)值和意義。

第四，進(jìn)一步深化干部人事制度改革，提高選人用人公信度。

一切領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力都是公共權(quán)力。公共權(quán)力是以全社會(huì)成員的共同利益為基礎(chǔ)的。在國(guó)家產(chǎn)生之后，公共權(quán)力表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力。“國(guó)家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力。”③《 馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第116、526頁(yè)。從本質(zhì)意義上說(shuō)，這種公共權(quán)力來(lái)自于社會(huì)、服務(wù)于社會(huì)，并接受社會(huì)的制約與監(jiān)督。然而如同恩格斯指出，“政治權(quán)力在對(duì)社會(huì)獨(dú)立起來(lái)并且從公仆變?yōu)橹魅艘院螅梢猿瘍蓚€(gè)方向起作用?；蛘甙凑蘸虾跻?guī)律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間沒(méi)有任何沖突，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快速度。或者違反經(jīng)濟(jì)發(fā)展而起作用，在這種情況下，除去少數(shù)例外，它照例總是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下陷于崩潰?！雹堋?馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第116、526頁(yè)。政治權(quán)力背離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向而對(duì)人民大眾利益起阻礙或侵犯作用，這就是少數(shù)國(guó)家工作人員把公共權(quán)力據(jù)為己有，依恃權(quán)力謀取私利，甚至貪贓枉法、貪污受賄、腐化墮落。防止和清除公共權(quán)力背離人民利益走向腐敗，需要從各個(gè)方面努力，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是要從源頭上解決“權(quán)力授受”問(wèn)題。只有堅(jiān)持“權(quán)為民所授”，才能做到“權(quán)為民所用”，防止“權(quán)為私所屬”、“權(quán)為私所用”，有效遏制和清除權(quán)力腐敗現(xiàn)象?！皺?quán)為民所授”，實(shí)質(zhì)上就是要把好領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用關(guān)，完善和強(qiáng)化干部選拔過(guò)程中的民主化機(jī)制，使一切領(lǐng)導(dǎo)干部和所有國(guó)家工作人員從制度規(guī)范與制約中時(shí)刻意識(shí)到：自己手中的權(quán)力是人民授予的，是社會(huì)對(duì)國(guó)家的委托，必須運(yùn)用手中權(quán)力全心全意為人民謀利益，始終做人民大眾利益的“守護(hù)人”而絕不能成為人民大眾利益的“盜墓賊”。國(guó)家公共權(quán)力的本質(zhì)和社會(huì)公共利益的需求，是進(jìn)一步改革與完善我國(guó)干部選拔制度的最根本邏輯依據(jù)。

進(jìn)一步深化干部選拔制度改革，從源頭上防止權(quán)力腐敗，需要進(jìn)一步解決好是靠多數(shù)人意志選干部還是靠少數(shù)人意志選干部的問(wèn)題。許多腐敗案件，追根溯源，無(wú)不可以歸結(jié)到選人用人制度上出了漏洞。習(xí)近平總書(shū)記指出：治國(guó)理政，關(guān)鍵在選什么人、用什么人，“用一賢人則群賢畢至，見(jiàn)賢思齊就蔚然成風(fēng)。選什么人就是風(fēng)向標(biāo)，就有什么樣的干部作風(fēng)，乃至就有什么樣的黨風(fēng)”①《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年版，第418頁(yè)。。選人用人如果缺乏公信，那么權(quán)力腐敗則是必然結(jié)果；而選人用人上的弊端，關(guān)鍵在于缺乏民主化機(jī)制。建立健全民主選人用人制度，依托民主機(jī)制選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家工作人員，是深化政治體制改革、深化制度治黨的重要突破口。在選人用人問(wèn)題上，黨管干部是不可動(dòng)搖的原則，但是必須切實(shí)防止將“黨管干部”演變成少數(shù)人選拔任用干部的傾向。黨是人民利益的忠實(shí)代表，除了最廣大人民利益之外，黨沒(méi)有自己任何特殊的利益。黨的性質(zhì)和宗旨決定，黨在選拔任用干部并向國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位推薦領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)程中，必須堅(jiān)定站在最廣大人民利益立場(chǎng)上，尊重民意、順應(yīng)民心，真正將那些能夠?yàn)槿嗣翊蟊娹k事、群眾公認(rèn)和滿意的人才選拔到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。由于存在著權(quán)力過(guò)分集中的弊端，少數(shù)人意志的實(shí)現(xiàn)甚至一個(gè)人說(shuō)了算有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和體制支撐，這就很容易在“黨管干部”名義下將少數(shù)人甚至一個(gè)人的意志強(qiáng)加到大多數(shù)人頭上，成為選拔任用干部的主要依據(jù)甚至唯一依據(jù)。近幾年揭露的腐敗大案要案，絕大多數(shù)是與干部選拔任用方面高度集權(quán)的弊端聯(lián)系在一起的。把“黨管干部”演變?yōu)楦刹窟x拔任用少數(shù)人說(shuō)了算，必然助長(zhǎng)任人唯親的宗派主義和跑官要官的人身依附，必然會(huì)將一些干部引向權(quán)力腐敗陷阱?，F(xiàn)實(shí)深刻警示我們，必須切實(shí)加強(qiáng)干部選拔任用制度改革，增大民主機(jī)制在干部選拔任用過(guò)程中的分量，從制度和體制層面將“黨選干部”、“黨管干部”和“民選干部”、“民管干部”有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，最大限度地從干部選拔這個(gè)“源頭”堵塞權(quán)力腐敗漏洞。只有這樣，黨內(nèi)政治生態(tài)才能得到最大限度的凈化優(yōu)化，確保黨始終成為人民利益的忠實(shí)代表，永遠(yuǎn)保持“干部清正、政府清廉、政治清明”。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)基金項(xiàng)目“當(dāng)前我國(guó)化解社會(huì)矛盾中公民有序政治參與與機(jī)制研究”（13AZZ003）的階段性成果。