自然保護(hù)區(qū)管理需要新思路

趙慧

自然保護(hù)區(qū)面臨的種種問題，相當(dāng)程度上源于保護(hù)與開發(fā)的矛盾。隨著各類問題與矛盾的交織顯現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償浮出水面。

從最初的科研需要到后來的搶救性保護(hù)，再到今天的生物多樣性保護(hù)，中國自然保護(hù)區(qū)走過了60年。2016年，恰好是中國自然保護(hù)區(qū)建區(qū)60周年。在對(duì)過往60年的審視中，成績(jī)很大，但在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，有關(guān)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理、監(jiān)管的種種問題卻也不容回避。

“一個(gè)武夷山有十幾個(gè)保護(hù)區(qū)，好幾個(gè)省管，鄱陽湖有20多個(gè)保護(hù)區(qū)，保護(hù)的自然地理單元被行政區(qū)劃分割，非?；恼Q?！痹?月9日召開的生物多樣性與綠色發(fā)展論壇上，復(fù)旦大學(xué)生物多樣性科學(xué)研究所教授陳家寬感慨道。

陳家寬曾擔(dān)任國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)副主任，在他看來，中國自然保護(hù)區(qū)體系基本建成后，雖然在保護(hù)區(qū)面積、保護(hù)類型、保護(hù)有效性方面有過很多成功案例，但問題也不少，“五大理念的第一個(gè)理念就是創(chuàng)新，自然保護(hù)區(qū)10年中間創(chuàng)新沒有發(fā)揮作用。”

問題重重

目前，我國已建立2740處自然保護(hù)區(qū)，總面積147萬平方公里，其中陸域面積142萬平方公里，約占我國陸地國土面積的14.8%。全國超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)建有代表性的自然保護(hù)區(qū)，89%的國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護(hù)區(qū)得到保護(hù)，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復(fù)。

整體而言，我國基本形成了類型較齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)區(qū)體系。

但在陳家寬看來，中國自然保護(hù)區(qū)當(dāng)前面臨嚴(yán)重的體制機(jī)制障礙。一方面，保護(hù)區(qū)的自然地理單元被行政區(qū)劃人為分割，如武夷山有十幾個(gè)保護(hù)區(qū)，一個(gè)保護(hù)區(qū)為一個(gè)自然單元，被江西、福建、浙江等省分割。

另一方面，原本統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)體系卻分屬不同的行政部門管理?！昂恿鲗儆谒块T管，鳥是林業(yè)部門管，灘涂是國土資源部門管，一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)被分割了。有的保護(hù)區(qū)屬于縣，有的屬于地區(qū)。國家級(jí)保護(hù)區(qū)讓地方管理，非常不合理，亟須體制機(jī)制改革?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/01/22/mszk201614mszk20161432-1-l.jpg" style="">

其次，自然保護(hù)區(qū)管理比較粗放。陳家寬看到，我國保護(hù)區(qū)面積很大，但保護(hù)空缺明顯，導(dǎo)致生物多樣性的戰(zhàn)略資源無法得到有效保護(hù)，如兩棲類動(dòng)物沒有得到保護(hù)。

而且，自然保護(hù)區(qū)對(duì)主要保護(hù)對(duì)象的動(dòng)態(tài)、管理缺少科學(xué)研究?！皩?shí)際上也沒有能力進(jìn)行科學(xué)研究，保護(hù)效率非常低?！?/p>

人類活動(dòng)和全球變化對(duì)自然保護(hù)區(qū)威脅巨大。陳家寬說，在一些地方，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)生沖突，存在盜殺野生動(dòng)物、挖掘野生藥材等現(xiàn)象?！耙恍﹪疑止珗@、濕地公園都是打著保護(hù)國家森林資源的幌子，搞旅游、搞房地產(chǎn)?！?/p>

事實(shí)上，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)存在的種種問題，同樣已經(jīng)引起了環(huán)保部的關(guān)注。6月30日，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在十二屆全國人大常委會(huì)會(huì)議上做作了關(guān)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理工作的情況報(bào)告，并提出，“十三五”期間，將推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理從數(shù)量型向質(zhì)量型、從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

“應(yīng)建立自然保護(hù)區(qū)由同級(jí)政府投資、建設(shè)、管理的體制，把分屬不同部委的自然保護(hù)區(qū)的管理職能集中到環(huán)保部。此外，建立跨區(qū)域、跨部門的自然保護(hù)區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。”陳家寬建議。

創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式

自然保護(hù)區(qū)面臨的種種問題，相當(dāng)程度上緣于保護(hù)與開發(fā)的矛盾。隨著各類問題與矛盾的交織顯現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償浮出水面。

地跨貴州、云南、四川三省的赤水河是長(zhǎng)江上游唯一一條干流沒有修建水壩、水庫的一級(jí)支流，也是重要的生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)域。但伴隨工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，赤水河流域生態(tài)功能嚴(yán)重退化。

“如果沒有赤水河流域良好的生態(tài)環(huán)境，就沒有茅臺(tái)。要感謝赤水河上游各級(jí)政府、百姓為我們所作的貢獻(xiàn)?！泵┡_(tái)酒股份公司副總經(jīng)理張家齊說。

為此，茅臺(tái)酒廠嘗試對(duì)赤水河流域的農(nóng)戶進(jìn)行工業(yè)反哺。張家齊介紹，茅臺(tái)酒廠曾計(jì)劃從2014年開始每年拿出5000萬元，10年共計(jì)5億元，建立赤水河生態(tài)保護(hù)基金，并建立四大基地，讓12萬農(nóng)戶直接受益，每個(gè)農(nóng)戶每年收益約6400元。

“但遺憾地告訴大家，這5000萬元還在我們公司賬上，因?yàn)槲覀儾恢肋@筆錢怎么花才能公平地補(bǔ)償上游的農(nóng)戶，希望有機(jī)構(gòu)能幫助我們建立合理的機(jī)制，解決這個(gè)問題?！睆埣引R說。

同樣亟須破題的還有三江源自然保護(hù)區(qū)。

中國環(huán)境科學(xué)研究院等單位曾引入GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）概念，對(duì)三江源區(qū)域的自然資源資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果表明，2010年三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)總值為5000億元，是同期GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的3.6倍。

“我們同時(shí)計(jì)算了一下，要對(duì)三江源生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，每年國家投入的成本是130億元?！敝袊h(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)舒儉民說，如果投入130多億元進(jìn)行保護(hù)，實(shí)際上對(duì)其限制開發(fā)的機(jī)會(huì)成本約370億元，包括畜牧業(yè)、水電開發(fā)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等。

舒儉民建議，首先應(yīng)創(chuàng)新西部生態(tài)發(fā)展模式，“很高興看到三江源和武夷山成為國家公園體制試點(diǎn)區(qū)域。”其次是要在資源制度上邁出一步，把生態(tài)產(chǎn)品作為第四產(chǎn)業(yè)列入國民經(jīng)濟(jì)核算體系。

更多的創(chuàng)新應(yīng)體現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償方面。

舒儉民注意到，目前在三江源區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償名目很多，各部門都有，大多以項(xiàng)目形式存在，而最終真正用到恢復(fù)三江源生態(tài)環(huán)境、用于補(bǔ)償農(nóng)牧民生活的并不多。

“現(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償方法也很簡(jiǎn)單，草地限制放羊，達(dá)到一定數(shù)量就給予牧民相應(yīng)補(bǔ)償，但現(xiàn)實(shí)中，一些牧民會(huì)選擇到高山等人跡罕至的地方偷偷放牧?！?/p>

對(duì)此，舒儉民的建議是，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式，建立政府購買生態(tài)產(chǎn)品的機(jī)制?！案鶕?jù)你的草地質(zhì)量給予獎(jiǎng)勵(lì)。草地作為生態(tài)保護(hù)的產(chǎn)品，政府出錢購買，提高當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，衡量的標(biāo)準(zhǔn)就是草地的質(zhì)量，這個(gè)方法現(xiàn)在正在探索?！?