英國(guó)移民問(wèn)題的近憂遠(yuǎn)慮

張星云

“歐盟移民”與敘利亞難民，是英國(guó)脫歐與否辯論的焦點(diǎn)議題。當(dāng)然，脫歐之后，居住在歐盟的英國(guó)移民，也將成為問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

2月19日晚上6點(diǎn)在布魯塞爾，英國(guó)首相卡梅倫與歐盟領(lǐng)導(dǎo)人的談判已經(jīng)持續(xù)了26個(gè)小時(shí)。參與談判的德國(guó)總理默克爾自己跑出歐洲理事會(huì)大樓到邊上的薯?xiàng)l店買了一紙盒薯?xiàng)l站在店旁獨(dú)自吃著，附近的媒體都在聚精會(huì)神地關(guān)注著談判進(jìn)展，誰(shuí)也沒(méi)有注意到默克爾。一名市民用手機(jī)拍下這段視頻，上傳到網(wǎng)上，引來(lái)了大量轉(zhuǎn)發(fā)。一切都像是對(duì)這個(gè)羅盤失靈的歐盟莫大的諷刺和隱喻。

將近30個(gè)小時(shí)的談判是十分艱難的，擁有怨言的也不止英國(guó)一個(gè)國(guó)家。難民潮問(wèn)題讓諸多國(guó)家怨聲載道。希臘總理阿萊克斯·齊普拉斯在談判過(guò)程中就繃不住了，他大聲地對(duì)在座的其他人表示，如果歐盟不能保證東歐和巴爾干國(guó)家關(guān)閉邊境，防止更多的難民涌入希臘，那他就不會(huì)同意歐盟給予英國(guó)的“特殊地位”。會(huì)場(chǎng)沉默了，卡梅倫與歐盟的談判牽扯了太多的因素，即使再經(jīng)驗(yàn)老到的歐盟高管，也都不看好此次談判。

然而轉(zhuǎn)機(jī)還是來(lái)了，晚上10點(diǎn)30分，歐洲理事會(huì)主席唐納德·圖斯克（Donald Tusk）用推特發(fā)了幾個(gè)字：“完成了?！笨穫惻c歐盟成功簽訂了“特殊地位”協(xié)定。從18日下午5點(diǎn)峰會(huì)開(kāi)始，到19日晚結(jié)束，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的幕僚和法律顧問(wèn)們就不停地在寫并且重寫協(xié)議，從標(biāo)點(diǎn)到名詞、形容詞的選擇，逐字逐句，即便如此，這紙協(xié)議的主要內(nèi)容與峰會(huì)開(kāi)始兩周前的版本相比并沒(méi)有多大改動(dòng)。

卡梅倫想要的就是一種舞臺(tái)效果，所有舞臺(tái)上的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都要表現(xiàn)出此次談判有多艱難。一切的環(huán)境都為卡梅倫營(yíng)造了一種他最后克服艱難險(xiǎn)阻得到“特殊地位”協(xié)議的景象。劇情進(jìn)展順利，在2天密集的會(huì)議間歇，卡梅倫會(huì)經(jīng)常穿過(guò)歐洲理事會(huì)的大堂，進(jìn)入巨大的新聞發(fā)布會(huì)大廳，面對(duì)100多名記者，不斷重復(fù)他“還有很多工作在進(jìn)行”。比利時(shí)首相夏爾·米歇爾也同樣很努力，他很少見(jiàn)地兩次直接接觸記者，表示會(huì)全力保護(hù)自己國(guó)家的底線，并反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“沒(méi)有全面的共識(shí)就意味著沒(méi)有共識(shí)。”

完成簽字的卡梅倫準(zhǔn)備帶著“特殊地位”協(xié)議坐飛機(jī)回英國(guó)，進(jìn)行他下一步為公投準(zhǔn)備的宣傳活動(dòng)，他說(shuō)道：“我不喜歡布魯塞爾，但我愛(ài)英國(guó)?！甭?tīng)到此番話的圖斯克很不開(kāi)心，立刻沖著卡梅倫反駁道：“我愛(ài)布魯塞爾也愛(ài)英國(guó)?！睔W盟委員會(huì)主席容克也不示弱：“我愛(ài)布魯塞爾勝于其他歐洲地區(qū)?！?/p>

此次談判中，有關(guān)移民和難民的議題本來(lái)只是應(yīng)該在18日晚上的餐桌上進(jìn)行的一個(gè)輕松話題，最后卻延展成從午夜開(kāi)始整整5個(gè)小時(shí)針?shù)h相對(duì)的談判。好在卡梅倫與歐盟獲得共識(shí)，在布魯塞爾簽訂的“特殊地位”協(xié)定核心便是允許英國(guó)限制對(duì)新移民的社會(huì)福利保障金的發(fā)放。新來(lái)到英國(guó)的移民在頭4年只能非常緩慢地逐步獲得社會(huì)保障金;而如果新移民家庭的孩子擁有原籍國(guó)的居住權(quán)，這一移民家庭也將很難獲得社會(huì)保障福利。

波蘭和捷克的領(lǐng)導(dǎo)人則在記者的攝像機(jī)前對(duì)英國(guó)縮緊社會(huì)福利保障的計(jì)劃表示強(qiáng)烈擔(dān)心，表示那些父母流亡到英國(guó)，但孩子們還留在波蘭、捷克的家庭會(huì)因此遭到厄運(yùn)，這些父母很可能會(huì)被迫回國(guó)?！澳壳霸诓ㄌm有近10萬(wàn)名孩子是這樣的情況?！币幻ㄌm負(fù)責(zé)人說(shuō)道。與他們不同，丹麥領(lǐng)導(dǎo)人則表示希望也能使用英國(guó)政府提出的機(jī)制，但他剛一說(shuō)出口，便被東歐各國(guó)負(fù)責(zé)人的強(qiáng)烈反對(duì)聲淹沒(méi)。最終卡梅倫滿意地帶著“特殊地位”協(xié)議回到英國(guó)，希望這紙協(xié)議能夠在當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)即將開(kāi)始的公投中助留歐派一臂之力。

經(jīng)濟(jì)和移民，分別曾是英國(guó)留歐派和脫歐派的最核心議題。留歐派認(rèn)為英國(guó)離開(kāi)歐盟經(jīng)濟(jì)體會(huì)導(dǎo)致英鎊的崩塌，而脫歐派則認(rèn)為只有離開(kāi)歐盟，才有機(jī)會(huì)減少外來(lái)移民。

“歐盟移民”

在兩派針對(duì)脫歐公投的辯論中，“移民”一詞指的并不是敘利亞、土耳其或者巴勒斯坦難民，因?yàn)樵谟?guó)，這些人的身份不會(huì)因?yàn)槭欠裢顺鰵W盟而改變。“移民”一詞指的是憑借歐盟自由旅居條款而在英國(guó)生活的其他歐盟成員國(guó)公民，故被稱為“歐盟移民”，這些人通常來(lái)自東歐，在英國(guó)享受完善的醫(yī)療系統(tǒng)并領(lǐng)取比原籍國(guó)更高的薪水，以此方式改變自己的生活。

作為非申根國(guó)，英國(guó)接收歐盟移民的問(wèn)題始終是一個(gè)無(wú)法逃避的話題，而這一話題最終也影響到了脫歐公投。僅去年，27萬(wàn)歐盟移民來(lái)到英國(guó)居住，從2004年開(kāi)始，125萬(wàn)歐盟移民來(lái)到英國(guó)，人數(shù)比英國(guó)僅次于倫敦的第二大城市伯明翰人口還要多。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在2016年4月公布針對(duì)英國(guó)脫歐的警告報(bào)告中認(rèn)為，歐盟國(guó)家人民可以在英國(guó)自由旅居，擁有職業(yè)技能的年輕移民越來(lái)越多地為英國(guó)的公共財(cái)政帶來(lái)貢獻(xiàn)。一方面，移民可以解決英國(guó)一些行業(yè)特別工種的人員匱乏和人口老齡化問(wèn)題;另一方面，來(lái)到英國(guó)的移民都會(huì)攜帶家屬，因此也會(huì)占用英國(guó)的教育資源和居住資源。脫歐后，英國(guó)會(huì)采取更加嚴(yán)格的移民政策，倫敦地區(qū)受到的直接影響最大，倫敦的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也會(huì)受到?jīng)_擊。

似乎，倫敦成了移民問(wèn)題爭(zhēng)論的核心。公投前，前任和現(xiàn)任倫敦市長(zhǎng)在這一問(wèn)題上進(jìn)行過(guò)激烈的電視辯論。支持脫歐的前市長(zhǎng)鮑里斯·約翰遜認(rèn)為英國(guó)需要更進(jìn)一步地控制移民，從原籍國(guó)到職業(yè)技能都需要具體鑒別;現(xiàn)任市長(zhǎng)薩迪克·汗認(rèn)為如果移民繳納所有稅收的同時(shí)應(yīng)該享受所有應(yīng)得的社會(huì)福利，從2001年至今移民已經(jīng)為英國(guó)帶來(lái)200億英鎊的收入。

而卡梅倫在2013年許諾脫歐公投的演講上一句都沒(méi)有提到“移民”。如今這一概念被約翰遜領(lǐng)導(dǎo)的脫歐派抓住，承諾如果離開(kāi)歐盟，歐盟自由旅居條款就會(huì)失效，然而脫歐派也并沒(méi)有闡述將來(lái)針對(duì)歐盟公民的簽證政策?！昂芏噙x民認(rèn)為退出歐盟是解決移民問(wèn)題的最重要潛在手段?！庇?guó)斯特拉思克萊德大學(xué)政治學(xué)教授約翰·柯蒂斯（John Curtice）如此表示，他是英國(guó)民調(diào)研究最著名的專家之一。

早在2010年成為首相之初，卡梅倫就曾承諾將每年新進(jìn)移民數(shù)量減少到10萬(wàn)人，而當(dāng)他2015年競(jìng)選連任的時(shí)候，當(dāng)年33萬(wàn)新進(jìn)移民中有18.4萬(wàn)移民的國(guó)籍為歐盟成員國(guó)。這些數(shù)字此后一直被脫歐派作為證據(jù)用來(lái)宣傳卡梅倫未能信守諾言。脫歐派還強(qiáng)調(diào)，正是這些來(lái)自波蘭、羅馬尼亞或者拉脫維亞的移民搶走了英國(guó)百姓的工作，或者至少拉低了工資。

盡管2月19日卡梅倫在布魯塞爾拿到了“特殊地位”協(xié)議，想向眾人展現(xiàn)，不離開(kāi)歐盟，英國(guó)也可以得到這樣的特別條款以限制移民，但英國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)移民和歐盟自由旅居規(guī)定的民眾呼聲依然高漲。支持管制移民的研究組織“移民觀察”在公投前還公布了一組數(shù)據(jù)，在接下來(lái)的20年中，移民每年可以使英國(guó)的人口數(shù)量增加25萬(wàn)，相當(dāng)于南安普頓一座城市的人口，而其中60%的移民來(lái)自歐盟成員國(guó)。

敘利亞難民

2月底在布魯塞爾的峰會(huì)剛剛結(jié)束，歐盟3月份又迎來(lái)了另一個(gè)重要峰會(huì)。3月18日，時(shí)任土耳其總理艾哈邁德·達(dá)武特奧盧與歐盟各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在布魯塞爾開(kāi)會(huì)，一天的談判進(jìn)展順利，入夜便召開(kāi)了新聞發(fā)布會(huì)，臺(tái)上達(dá)武特奧盧與歐洲理事會(huì)主席圖斯克還有歐盟委員會(huì)主席容克一同發(fā)言，臺(tái)下，比利時(shí)和法國(guó)代表們則在焦急地翻看手機(jī)，當(dāng)日曾經(jīng)的巴黎恐襲主嫌犯薩拉赫·阿布德斯拉姆（Salah Abdelsam）在布魯塞爾的莫倫貝克區(qū)被捕，恐怖襲擊的陰影籠罩在歐盟頭頂。

達(dá)武特奧盧貼近麥克的一次回答把所有人的注意力拉回到了新聞發(fā)布廳內(nèi)。一名記者引述當(dāng)天上午土耳其總統(tǒng)埃爾多安抨擊歐洲對(duì)庫(kù)爾德武裝的寬容，達(dá)武特奧盧回答道：“3月13日安卡拉的恐怖襲擊讓所有土耳其人感到恐慌，我在比利時(shí)看到了同樣的‘伊斯蘭國(guó)旗幟?！眻D斯克趕緊把話接下去：“我們今天簽署協(xié)議就是因?yàn)闅W洲是難民們的目的地，因?yàn)槲覀兪侨澜缱顚捜莸拇笾蕖！?/p>

隨著“伊斯蘭國(guó)”在敘利亞、伊拉克的戰(zhàn)事不斷發(fā)生，鄰國(guó)土耳其成了敘利亞難民進(jìn)入歐洲的起點(diǎn)。1997年生效的歐盟《都柏林協(xié)議》規(guī)定了難民只能向他所進(jìn)入的第一個(gè)歐盟國(guó)家提出難民申請(qǐng)，如果在其他歐盟國(guó)家發(fā)現(xiàn)非法入境的難民，這些難民將被遣送回他入境歐盟的第一個(gè)國(guó)家。隨著近幾年難民潮越來(lái)越嚴(yán)重，這一規(guī)定讓意大利、希臘這樣的歐盟“前線國(guó)”承受著極大壓力。巴爾干難民之路上壓力最大的國(guó)家便是歐盟邊境國(guó)匈牙利和他身后的奧地利，而自從巴爾干之路被逐漸關(guān)閉，敘利亞難民更是全都滯留在了土耳其。

于是有了3月18日歐盟與土耳其總理的這次重要談判。當(dāng)日，在默克爾和荷蘭首相馬克·呂特的支持下，達(dá)武特奧盧與歐盟28國(guó)簽訂協(xié)議：自3月20日開(kāi)始，所有新近進(jìn)入希臘的非法難民都可以被遣返到土耳其。雖然難民們可以向希臘政府申請(qǐng)避難，但希臘政府也可以土耳其為“第三國(guó)”身份而駁回避難申請(qǐng)，尤其針對(duì)敘利亞難民。這一“臨時(shí)性緊急政策”，被視作“打擊難民偷渡的最好手段之一”。協(xié)議同時(shí)規(guī)定，每有一名從歐洲被遣返回土耳其的敘利亞難民，就可以使一名身在土耳其難民營(yíng)的敘利亞難民被送到歐洲。一送一回，匈牙利要求這樣的人次上線為7.2萬(wàn)人次。

土耳其做出讓步，“敘利亞人換敘利亞人”的特殊機(jī)制成型。而歐盟也趕緊拿出獎(jiǎng)勵(lì)措施，加快土耳其入歐盟的進(jìn)度，開(kāi)啟第33章財(cái)政預(yù)算的談判。此外歐盟還出資30億歐元，再加上2015年承諾的另外30億歐元，以幫助在土耳其的敘利亞難民。同時(shí)，歐盟還承諾，如果土耳其能夠遵守歐盟委員會(huì)規(guī)定的72條規(guī)定，便將逐步放寬土耳其人的簽證申請(qǐng)，以期最終取消簽證。

2015年10月28日，在希臘沃斯島的莫里亞難民營(yíng)，一對(duì)阿富汗難民父子裹著毛毯取暖

除了歐盟移民，近幾年，涌入歐盟的敘利亞難民給英國(guó)帶來(lái)巨大壓力。盡管3月底歐盟與土耳其簽訂的新邊境條約被很多人質(zhì)疑是否會(huì)真正生效，但它的簽署依然增加了英國(guó)百姓對(duì)來(lái)自土耳其的敘利亞難民潮的恐懼。由于英國(guó)并非申根國(guó)家，因此這紙新邊境條約并不會(huì)直接影響到英國(guó)，但歐盟與土耳其關(guān)系的緩和讓英國(guó)脫歐派甚為擔(dān)心。支持管制移民的研究組織“移民觀察”稱每年還有10萬(wàn)土耳其人移民英國(guó)?！缎瞧谌仗┪钍繄?bào)》也曾報(bào)道稱英國(guó)大使公投前還在與安卡拉談判，欲批準(zhǔn)150萬(wàn)土耳其人免除簽證直接進(jìn)入英國(guó)。而英國(guó)國(guó)內(nèi)的脫歐派在公投前一直強(qiáng)調(diào)，土耳其將會(huì)加入歐盟。

雖然卡梅倫在敘利亞難民問(wèn)題上非常謹(jǐn)慎，但依然招致脫歐派的諸多指責(zé)。在去年9月份，卡梅倫承諾在接下來(lái)的5年內(nèi)只接收2萬(wàn)難民，以限制難民數(shù)量。這些移民并非從歐洲境內(nèi)選擇，而是從約旦或者黎巴嫩的敘利亞難民營(yíng)中挑選，按照卡梅倫的意思，這是為了不阻礙敘利亞在內(nèi)戰(zhàn)后獲得重建的機(jī)會(huì)。

然而隨著土耳其與鄰國(guó)敘利亞、伊拉克的邊境矛盾不斷上升，英國(guó)的脫歐派一直將土耳其入盟作為辯論核心之一。留歐派認(rèn)為英國(guó)在歐盟中擁有否決權(quán)，可以拒絕土耳其加入歐盟。而擁護(hù)脫歐的獨(dú)立黨則認(rèn)為近10年歐盟逐漸東擴(kuò)，英國(guó)政府并沒(méi)有使用過(guò)一次否決權(quán)，因此否決權(quán)只是一個(gè)幌子而已。

誠(chéng)然，土耳其的入盟進(jìn)程可以說(shuō)極其緩慢。土耳其政府早在1987年便申請(qǐng)加入歐盟，而它最終于1999年成為申請(qǐng)候選國(guó)，又過(guò)了6年后，正式的入盟談判才得以展開(kāi)。土耳其的入盟條件也非?？量蹋@些條件以及入盟后的福利和義務(wù)被歐盟分為35章分別與土耳其政府進(jìn)行談判，如今其中的15章已經(jīng)展開(kāi)談判，只有關(guān)于科學(xué)研發(fā)的一章現(xiàn)在雙方已經(jīng)最終敲定通過(guò)。此外容克領(lǐng)導(dǎo)的歐盟委員會(huì)已經(jīng)決定在接下來(lái)的5年禁止任何新國(guó)家入盟，也就意味著在2019年前土耳其是不可能加入歐盟的。但歐盟向被視為“穆斯林的特洛伊木馬”的土耳其示好，也最終間接影響了英國(guó)脫歐公投的風(fēng)向。

如今，英國(guó)脫歐派在公投中勝利了?！皻W盟移民”和敘利亞移民尚且不知該如何變化，而脫離歐盟，意味著英國(guó)無(wú)法進(jìn)入歐盟的單一市場(chǎng)，居住在其他歐盟國(guó)家的100萬(wàn)英國(guó)人也將面臨失去在歐盟境內(nèi)自由旅居的權(quán)利。