紐約城市治理研究
——基于警務(wù)改革的視角

王志永

紐約城市治理研究
——基于警務(wù)改革的視角

王志永

1994—2009年，紐約市犯罪率異乎尋常地持續(xù)下降，究竟是什么原因?qū)е逻@一現(xiàn)象的出現(xiàn)，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對此認(rèn)識不一。以警務(wù)改革為研究視角，通過紐約市警察局對地鐵逃票、緝毒、可疑人員的盤查和青少年的特殊關(guān)注等措施，分析紐約市犯罪率大幅度下降的原因。

紐約市；犯罪率下降；警務(wù)改革

在美國人所有的關(guān)注中，不安全感處于較為重要的地位。這可能是因為從殖民地建立伊始到開疆?dāng)U土的過程中，對犯罪和動亂的恐懼感始終纏繞在美國公眾心中。紐約①作為世界的經(jīng)濟(jì)、金融、文化和時尚之都，從1960年代開始犯罪率一直處在迅速增長之中，一時之間成了“犯罪之都”。但在1994—2009年，紐約的犯罪率卻發(fā)生了不可思議的迅猛下降，不管是從七項犯罪重罪上看，還是從紐約整體犯罪率上看，此時的紐約已經(jīng)變?yōu)椤鞍踩肌?。對于這一顯著變化的現(xiàn)象，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界都給予了較為深入的探討。學(xué)術(shù)界通常以經(jīng)濟(jì)周期和人口結(jié)構(gòu)的變化作為較為常見的解釋，但是特定人群中年輕人數(shù)量的多少在犯罪學(xué)家看來并非決定因素，經(jīng)濟(jì)周期和犯罪率之間尚無明確的相關(guān)性。[1]哈佛大學(xué)馬克·穆爾教授（Mark Moore）告訴《紐約時報》：“紐約正在經(jīng)歷一場無法用社會學(xué)因素解釋的犯罪率急劇下降的現(xiàn)象，這很可能是警察行動的結(jié)果?！盵2]受此啟發(fā)，本文在前人研究成果的基礎(chǔ)上，希冀以紐約警務(wù)為視角，梳理紐約警察局治理城市犯罪的舉措。

1 “腐爛的大蘋果”——1990年以前紐約的犯罪狀況

二戰(zhàn)后，美國經(jīng)歷了約20年的繁榮時期。但從60年代開始，經(jīng)濟(jì)蕭條、失業(yè)率日增和民權(quán)運(yùn)動高漲等引發(fā)的各種社會問題猶如噩夢般困擾著美國各大城市，而此時紐約也不例外。毒品泛濫、街頭犯罪嚴(yán)重、賭博盛行等社會問題使得紐約動蕩不安。在1990年以前，凡到過紐約觀光、居住的人士都有這樣的經(jīng)驗：你身在紐約，上街時口袋中一定要記著裝10元或20元美金零錢，這可是你的救命錢！說不定什么時候，一個陌生人湊上來，手中拿著一支手槍或一把刀子指著你，這時，只要你交出10或20美元，就可以脫身了，否則就后果不堪設(shè)想。[3]紐約市民有一句“自嘲”的話：“沒有被搶過的人不能算是紐約人”，而紐約人口當(dāng)時有大約800萬之眾，由此可見歹徒猖狂。[4]

表1 1960——1990年紐約犯罪情況表

如表一所示，1960——1990年紐約的犯罪數(shù)量發(fā)生了迅猛增加。其中，暴力犯罪數(shù)由1960年的1.9萬例上升到了1990年的17.5萬例，30年間比率增加了827%。財產(chǎn)犯罪數(shù)由1960年的14.5萬例上升到了1990年的53.6萬例，30年間增加了269%。犯罪總數(shù)由1960年的16.4萬例上升到了1990年的71.0萬例，30年間比例上升了333%。1990年，紐約的基本犯罪率達(dá)到了非常高的數(shù)值：謀殺、搶劫和汽車偷竊犯罪率達(dá)到了歷史最高值。[5]人口向都市郊區(qū)遷移是美國長期以來一個全國性的現(xiàn)象，這對紐約卻有著較為重要的影響。人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，幾乎所有美國城區(qū)在20世紀(jì)60年代的增長都不是發(fā)生在市中心城市，而是在近郊孤立的小塊地區(qū)。[6]于是，地鐵成為市郊上班族的重要交通工具。但是，20世紀(jì)70、80年代，紐約地鐵逃票行為大量存在，這不僅讓紐約每年損失大量的經(jīng)濟(jì)收入，而且大量逃票的存在，讓紐約人覺得紐約混亂無序。1970年，雖說紐約仍舊是全美財富500強(qiáng)中125家公司的總部所在地，不過僅僅在這一年，就有6家公司決定搬離曼哈頓，他們普遍不滿紐約糟糕的犯罪率和稅收。

由于企業(yè)逃離、大量人口遷往郊區(qū)以及世界經(jīng)濟(jì)局勢的發(fā)展，造成了紐約70年代的財政危機(jī)，使得紐約無力支付城市基礎(chǔ)設(shè)施維修和治安支出，這些都更加惡

化了紐約的犯罪狀況。此外，紐約警察局內(nèi)部的不團(tuán)結(jié)、不信任、不作為，也嚴(yán)重影響了警員打擊犯罪的士氣。[7]紐約警察局官員也承認(rèn)，警察局自我管理機(jī)制明顯的失效使得紐約獲得一個臭名昭著的綽號——“腐爛的蘋果”。[8]總之，1990年前的紐約治安十分混亂，紐約由“世界之都”惡化為“犯罪之都”，淪為犯罪分子的“天堂”。

2 1994——2009年紐約警務(wù)改革措施

20世紀(jì)初，美國芝加哥學(xué)派曾提出“犯罪是城市的問題”的命題。在城市化快速發(fā)展過程中，人與城市的聯(lián)系越來越密切，城市生活也越來越成為社會生活中最重要的一部分?？梢院唵蔚恼f，沒有現(xiàn)代的城市，也就沒有現(xiàn)代的社會。然而，當(dāng)代城市的犯罪問題是較為突出的，但如果能成功地控制城市的犯罪，那么也就能大大提高現(xiàn)代社會生活的質(zhì)量。

1993年，紐約市長戴維·迪金斯(David Dinkins)在其任職期間，因經(jīng)濟(jì)滑坡嚴(yán)重、打擊犯罪不力、犯罪率屢創(chuàng)歷史高峰而被競選對手魯?shù)婪颉ぶ炖材?Rudolf Giuliani)擊敗。朱利安尼以“打擊犯罪、振興經(jīng)濟(jì)、提高生活質(zhì)量”為競選口號，贏得了許多紐約市民的信任，當(dāng)選為紐約第107任市長。1994年2月，上任不久的朱利安尼，任命經(jīng)驗豐富的威廉·布拉頓(William Bratton)擔(dān)任紐約警察局長一職。而此時布拉頓認(rèn)為，紐約警察局確實存在較大的問題，他指出，紐約警察局是“一個人數(shù)眾多、無重點(diǎn)預(yù)防犯罪、官僚組織、內(nèi)部交流或合作貧乏、對外部信息長期缺乏對策的部門”[9]。針對諸多問題，布拉頓就職后以“零容忍”為理念，拉開了紐約警務(wù)改革的序幕。

2.1 紐約警察局對地鐵逃票實施“零容忍”

俗話說：“新官上任三把火”，自1994年威廉·布拉頓上任紐約警察局長一職，布拉頓不去抓大事、不去查大案要案，卻對“雞毛蒜皮”的地鐵逃票大感興趣。新聞輿論界對布拉頓大感不解和質(zhì)疑，但布拉頓堅持以“零容忍”為理念，認(rèn)為“偷蛋者亦能偷牛”，著手對紐約地鐵進(jìn)行整頓。

雖然，紐約地鐵每天有大量的逃票者，但交警不可能大批量逮捕他們。因為每張票不過1.15美元，如果逮捕了他們，警察要做相應(yīng)的文書記錄工作，犯人要接受傳訊，在法庭上認(rèn)罪之后，再接受罰款，這個過程需要警察從巡邏地鐵的工作中轉(zhuǎn)移出來，這卻對本來警力不足的警察局，更是雪上加霜。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：女士們感覺地鐵犯罪率在30%到40%，謀殺犯罪率在40%到50%。男士們感覺地鐵犯罪率在20%到30%之間，謀殺率在30%到40%之間。事實上，地鐵發(fā)生謀殺的概率只有1%在2%之間。[10]但是由于地鐵受空間的限制，任何發(fā)生在地鐵中的事件，貌似就在乘客的身邊。因此，在地鐵中的犯罪，紐約警局不得不高度重視。

針對紐約諸多犯罪問題，紐約警局首先進(jìn)行了大規(guī)模的“招兵買馬”。從1990年迪金斯當(dāng)選紐約市長開始，紐約警局人員的數(shù)量就開始增加，到1990年代，紐約警局全職警員的數(shù)量從39400名上升到53000名，增加了35%。[11]針對紐約地鐵逃票問題，警局每天安排5至8個，有時10個警員穿著便裝日夜守護(hù)在車站，逮捕逃票者。一次能逮捕10—20人，將他們在站臺上一字排開，以警示那些試圖逃票者。等到這一天所有逮捕結(jié)束后，警察押著逃票者至警局。便衣警察有時在凌晨三點(diǎn)進(jìn)入地鐵站，發(fā)現(xiàn)逃票者，便將其逮捕。那些試圖逃票的人出于對逮捕的恐懼，不得不對自己的行動有所收斂，開始改變自己的不良行為。逃票行為急劇減少。

警察局對逃票者都要留下指紋，隨后進(jìn)行犯罪記錄調(diào)查。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，逃票的人里面，每7個人中就有一個是被通緝的逃犯，每20個人中就有1個非法攜帶武器。[12]警局通過成功的逮捕地鐵逃票者，提升了警察的榮譽(yù)，降低了城市犯罪、無序和混亂現(xiàn)象，驗證了“犯罪可預(yù)防”理念的正確性。

2.2 紐約警察局的緝毒舉措

造成20世紀(jì)90年代初城市暴力迅猛增加的原因，是因為美國城市從1985年開始傳入了可卡因，以及參與分銷毒品的幫派出現(xiàn)集團(tuán)化發(fā)展。雖然很多暴力是針對競爭的毒品團(tuán)伙，但仍有很多無辜的市民被殺。美國聯(lián)邦部門的研究表明，一旦癮君子吸了毒，他們犯罪的幾率是他們未吸毒時的4—6倍，而且很多都是暴力犯罪。[13]而紐約的毒品使得當(dāng)?shù)卦S多犯罪問題變得更糟：走私者、批發(fā)商和買賣毒品的雙方，經(jīng)常訴諸武力解決他們的交易糾紛……吸食毒品的人渴望得到金錢來購買毒品，這可能會迫使他們偷盜或搶劫。[14]1991年，紐約與毒品有關(guān)的謀殺再創(chuàng)新高，其中死亡者至少達(dá)670起，占謀殺總死亡數(shù)的31%。[15]由此可見，毒品犯罪對紐約治安的沖擊和影響之大是不言而喻的。

當(dāng)紐約警局認(rèn)識到必須對毒品犯罪進(jìn)行嚴(yán)厲打擊時，他們首先對緝毒部門的警員進(jìn)行了大幅調(diào)整。1995—1999年，警局緝毒部門的人員數(shù)量比其他任何部門都增長得更快，從1990年的1183人增加到1999年的2800人，也就是說在9年時間內(nèi)增加了137%。但是，在1999年之后的幾年時間內(nèi)，這一部門的人數(shù)發(fā)生了銳減，到2006年，其人數(shù)又回到了1180人，這一數(shù)字比1990年時還少3個，并且在之后的幾年內(nèi)還有更進(jìn)一步的銳減。[16]

那么，紐約警局緝毒部門的人員數(shù)量增減說明了什么？為什么會在短時間內(nèi)把如此之多的人員配備又迅速撤離呢？一個非常有可能的解釋是，治安的優(yōu)先目標(biāo)發(fā)生了變化，緝毒成為警察局的優(yōu)先目標(biāo)，警察局杜絕在街道上發(fā)生毒品交易，并減少毒品與暴力相關(guān)的犯罪。同時，在紐約警察局贏得非法毒品戰(zhàn)爭之后，再將自己的人員撤出或轉(zhuǎn)移至其它部門。

紐約警局在街頭上開展專門的緝毒行動，一般措施是，驅(qū)除毒品交易猖獗的街區(qū)的公開毒品交易，并沒收和追蹤涉嫌槍支，查封吸毒販毒場所；部署警察重點(diǎn)監(jiān)視毒品泛濫區(qū)域；重點(diǎn)打擊販毒鏈條中的中游供貨方和毒販子；聯(lián)合聯(lián)邦、州和市的緝毒警員，大力打擊毒品交易中的“大鱷”；對青少年吸毒給予特別關(guān)注。在紐約警局緝毒過程中，他們發(fā)動全市社區(qū)居民，組織社區(qū)居民共同緝毒，并發(fā)揮社區(qū)警察的重要性。與此同時，警察還發(fā)現(xiàn)毒品和槍支的聯(lián)系是密不可分的。于是，警局將對待槍支的戰(zhàn)略運(yùn)用到緝毒問題上，通常會盤問犯罪嫌疑人：槍支是從哪里來的？通過對槍支展開溯源，警察可以得到更多的信息，而且效果極佳，不僅大大降低了毒品犯罪，同時也降低了街頭其他暴力犯罪。

2.3 警察對街頭可疑人員實施盤查

1990年代紐約警局值得提及的一個轉(zhuǎn)變是，警員對街道治安的積極執(zhí)法。警員對不同地點(diǎn)尤其是“熱點(diǎn)”地區(qū)，通過一系列不同方法來控制有潛在威脅的犯罪。這些積極執(zhí)法被布拉頓稱之為“預(yù)防性執(zhí)法”。這些方法包括：第一，在街道上盤查看起來可疑的人。第二，對這些人進(jìn)行審問并搜查其是否攜帶槍支。第三，將有小過錯的人逮捕起來，使有威脅的人從街道上消除掉。

紐約警察局重在預(yù)防。紐約警察局副局長杰克·邁普（Jack Maple）說：當(dāng)你打開了酒瓶，我就會查看你的身份證……我可能偶遇一個皮帶處鼓鼓的家伙，在這種情況下，我會搜他。[17]1998年1月到1999年3月，紐約警局盤查的數(shù)量達(dá)到175000起。[18]如圖一所示，自1990年以來官方記錄在案的盤查數(shù)量從1990年的41438起迅速增加到2009年的581382起，足足增長了14倍。[19]紐約警察對街頭可疑人員的盤查，顯示出了紐約警局的治安理念——犯罪是可以預(yù)防的。

與此同時，警察在盤查嫌疑犯的過程中，也產(chǎn)生了一些不公正的現(xiàn)象。根據(jù)紐約警察局2010年報告顯示，87%的被盤查對象是由56%的非裔和31%的西班牙裔所組成。[20]從數(shù)據(jù)中可以看出，在警察實際盤查嫌疑犯的過程中，仍然存在著種族和民族歧視的嫌疑，他們往往更愿意對非裔或西班牙裔進(jìn)行盤查。

圖1 1990—2009年紐約警察局?jǐn)r停（嫌疑犯）數(shù)量示意圖

2.4 紐約警局對青少年犯罪問題給予特殊關(guān)注

青少年作為一個特殊群體，它的發(fā)展關(guān)系到國家的希望和未來。然而，隨著20世紀(jì)60、70年代美國城市犯罪率的猛增，城市青少年也深受毒害。校園暴力、青少年吸毒和青少年幫派等現(xiàn)象猶如惡魔般無時無刻不在困擾著美國青少年。

20世紀(jì)70、80年代的紐約，哈萊姆、南布朗克斯、貝德福德-斯圖威桑斯社區(qū)的非裔和西班牙裔青年的失業(yè)率經(jīng)常超過50%，這種經(jīng)濟(jì)壓力使得內(nèi)城平民區(qū)家庭極度貧困，乃至摧毀了許多孩子的生命。吸毒的青少年成為學(xué)校的混混或惡霸，隨后逐漸成為社會隔離分子和貧窮者……他們在青春期經(jīng)常在街上閑逛，這讓他們學(xué)會了街頭亞文化標(biāo)準(zhǔn)：逃避地鐵和公交票價、在街上亂扔食物和垃圾、偷竊食物和衣服、在公共場合大聲說話、用危險行為去恐嚇路人、從事各種欺詐活動、組織和參加各種過度飲酒和吸食毒品的派對。根據(jù)美國人口統(tǒng)計局的統(tǒng)計，紐約的青少年人口在1970——1992年間減少25%。然而，同一時期，紐約人口中遭拘捕的青少年比例——尤其是因為嚴(yán)重暴力犯罪而遭拘捕——卻大幅度上升。青少年按人頭計，因謀殺罪而遭拘捕的數(shù)量增長近4倍；因搶劫罪而遭拘捕的數(shù)量增長超過2倍；因人身傷害罪而遭到逮捕的數(shù)量增長將近3倍。[21]朱利安尼和布拉頓分別上任紐約市長和警察局長后，對青少年問題特別關(guān)注。紐約警察局通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40%的犯罪是由16歲以下孩子引發(fā)，并且是在他們的上課時段。[22]針對這種現(xiàn)狀，警察局制定了一個全市的“治理逃學(xué)計劃”——警察到全市各個街區(qū)巡邏，將逃學(xué)的孩子帶回學(xué)校。警察局在對逃學(xué)問題治理過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)青少年是被同伙慫恿逃學(xué)的，而真正每天逃學(xué)的，只是少數(shù)。

紐約警察局還創(chuàng)建了一種青年警官的職位，每個轄區(qū)派3名警員去處理區(qū)內(nèi)的青少年問題。并且通過與校長協(xié)商更改警務(wù)政策，以此來有效應(yīng)對學(xué)校附近的犯罪問題。同時，警員也會通過媒介宣傳，將反逃學(xué)措施具體化，并聽取民眾的意見。此外，警察還全程跟蹤青少年的暴力案件，積極辦理，嚴(yán)格甄別和拘捕那些把槍支和毒品出售給未成年人的嫌疑犯。

從上述措施中可以看出，紐約警局通過多種渠道和方法對青少年進(jìn)行特殊關(guān)注，制定較為完善的措施來預(yù)防與處理青少年犯罪。通過上述努力，紐約青少年犯罪率有了大幅度下降，1990年因殺人而被逮捕的18歲以下青少年案例151起，2001年則大幅度降到30起，降幅達(dá)到80%。[23]

3 紐約警務(wù)改革成效：“安全之都”

紐約警察局通過一系列的警務(wù)改革和努力，使紐約的犯罪率有所下降。在1994至2009年短短的15年間，紐約由“犯罪天堂”變?yōu)榱恕鞍踩肌薄?/p>

表2 1990和2009年紐約每十萬人中七項犯罪率指數(shù)表

從縱向上看，如表二所示，1990至2009年的 20年間，紐約每十萬人中的殺人、強(qiáng)奸、搶劫、人身襲擊、入室盜竊、偷盜和車輛盜竊犯罪率分別下降了83.7%、76.8%、83.8%、66.5%、86.2%、63.5%和93.6%。其次，從橫向上看，如表三所示，2007年美國主要城市的犯罪率與紐約比較，發(fā)現(xiàn)紐約的強(qiáng)奸、入室盜竊、車輛盜竊和偷盜四項犯罪率是最低的。最后，從整體上把紐約犯罪率下降幅度同美國整體犯罪率下降幅度相對比發(fā)現(xiàn)，1994年紐約主要犯罪種類指數(shù)下降幅度是12%，而全美是2%。1995年上半年紐約犯罪率與1994年上半年相比，下降了16%，而同時期全美則下降了1%。[24]由此可見，在短短的十幾年間，紐約的犯罪率確實發(fā)生了翻天覆地的巨變，紐約已經(jīng)變?yōu)椤鞍踩肌薄?/p>

表3 2007年美國主要城市的犯罪率表

當(dāng)今我國城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，農(nóng)村人口大量涌進(jìn)城市，城市化不斷加速，城市犯罪也呈上升趨勢。在建設(shè)我國現(xiàn)代化城市和確保城市長治久安的過程中，紐約警察局的警務(wù)改革經(jīng)驗，值得我國城市管理工作者學(xué)習(xí)借鑒。

注釋：

①紐約市是美國紐約州最大的城市，也是美國最大的城市，為行文方便，文中紐約均指紐約市。

[1]索菲·博迪—根德羅. 城市暴力的終結(jié)？[M]. 李穎,鐘震宇,譯. 北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010:53.

[2]William Bratton, Peter Knobler. Turnaround: How America's Top Cop Reversed the Crime Epidemic [M]. New York: Random House,1998, 295.

[3]王瑞平. 當(dāng)代紐約警察——機(jī)制·策略·經(jīng)驗[M]. 北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2009,7.

[4]孔憲明. 中國警官走進(jìn)美利堅[M]. 上海:上海人民出版社,2011,24.

[5]Franklin E.Zimring. The Great American Crime Decline[M].New York:Oxford University Press, 2007, 156-157.

[6]喬治·J.蘭克維奇. 紐約簡史[M]. 辛亨復(fù),譯. 上海:上海人民出版社,2005: 265.

[7]李勝. 威廉·布拉頓治理紐約城市犯罪的經(jīng)驗[N]. 東方早報, 2014-5-27.

[8]Andrew Karmen. New York Murder Mystery:The True Story Behind the Crime Crash of the 1990s [M]. New York:New York University Press, 2000, 89.

[9]Andrew Karmen. New York Murder Mystery:The True Story Behind the Crime Crash of the 1990s [M]. New York:New York University Press, 2000, 92.

[10]William Bratton, Peter Knobler.Turnaround: How America’s Top Cop Reversed the Crime Epidemic [M]. New York: Random House,1998, 151.

[11]Franklin E.Zimring. The Great American Crime Decline[M]. New York:Oxford University Press,2007, 149.

[12] [13]王瑞平. 當(dāng)代紐約警察——機(jī)制·策略·經(jīng)驗[M]. 北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2009, 13;135.

[14] [15]Andrew Karmen. New York Murder Mystery:The True Story Behind the Crime Crash of the 1990s [M]. New York:New York University Press, 2000, 160;171.

[16]Franklin E.Zimring. The City That Became Safe: New York's Lessons for Urban Crime and Its Control [M]. New York:Oxford University Press,2011,114-115.

[17]William Bratton,Peter Knobler.Turnaround:How America's Top Cop Reversed the Crime Epidemic [M].New York:Random House,1998, 229.

[18]Andrew Gelman, Jeffrey Fagan and Alex Kiss. An Analysis of the New York City Department’s “Stop-and-Frisk” Policy in the Context of Claims of Racial Bias [J]. Journal of the American Statistical Association. Vol.102, No.479,Sep, 2007:815.

[19]Franklin E.Zimring. The City That Became Safe: New York's Lessons for Urban Crime and Its Control [M]. New York: Oxford University Press, 2011, 128;129.

[21]王瑞平. 當(dāng)代紐約警察——機(jī)制·策略·經(jīng)驗[M]. 北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2009, 124.

[22]William Bratton, Peter Knobler. Turnaround: How America's Top Cop Reversed the Crime Epidemic [M]. New York: Random House,1998, 226.

[23]Franklin E.Zimring. The Great American Crime Decline [M].New York:Oxford University Press,2007,164.

[24]Eli B Silverman. Crime in New York:A Success Story, the public perspective[J]. June/July,1997:3.

責(zé)任編輯：蔣亞林

Between 1994 and 2009, the crime rate of New York City had witnessed an unusually continuous decline. What are the causes that could account for this unprecedented phenomenon? Discussions over the reasons are numerous and sundry at home and abroad from the studying realm. This article tackles the question from the perspective of the police reform and attempts to analyze the reasons behind this dramatic decline by surveying measures including the subway fare evasion，capturing drug smugglers，the check of suspicious persons , special attention of juveniles and so on.

NewYork city ; decline of crime rate ; police reform

C912

： A

1674-4144（2016）-03-69（5）

王志永，華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心博士研究生。