社會(huì)組織管理制度改革的十大確定性因素

當(dāng)前，社會(huì)組織改革發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期。由于社會(huì)組織管理制度改革的全面性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，改革面臨的不確定性因素較多，但確定性因素也很多。根據(jù)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神以及《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》等的有關(guān)精神，從社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)分析，至少有十個(gè)方面的確定性因素。這十大確定性因素，是我們研判形勢(shì)、把握方向、謀劃改革、推進(jìn)發(fā)展的重要依據(jù)。

第一，重要意義：社會(huì)組織發(fā)展是國(guó)家治理體系的重要組成部分。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@一總目標(biāo)的提出，開(kāi)啟了中國(guó)的“治理時(shí)代”，也是今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)組織改革發(fā)展的最大確定性因素。因?yàn)榫椭卫淼谋举|(zhì)來(lái)說(shuō)，就包括有社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體參與。如果沒(méi)有社會(huì)組織的參與，治理的現(xiàn)代化就不可能真正實(shí)現(xiàn)。這就意味著，社會(huì)組織是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要參與者、實(shí)踐者，是社會(huì)治理的重要主體，是實(shí)現(xiàn)公眾參與的載體，在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中承擔(dān)著重要任務(wù)，是必須充分依靠的重要力量。從主客觀兩方面來(lái)看，都應(yīng)大力支持社會(huì)組織的發(fā)展。

第二，社會(huì)共識(shí)：保障和促進(jìn)社會(huì)組織的民間化和非營(yíng)利性特征。社會(huì)組織是相對(duì)獨(dú)立于公共權(quán)力系統(tǒng)和營(yíng)利系統(tǒng)之外的，以公益活動(dòng)或互益活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性、非政府組織，這是目前國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)對(duì)社會(huì)組織基本特性的普遍共識(shí)。非政府性，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)組織的民間性和它與政府的區(qū)別，體現(xiàn)的是國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系。非營(yíng)利性，強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)組織與營(yíng)利組織的區(qū)別，體現(xiàn)的是市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。民間化是社會(huì)組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力之源，非營(yíng)利性是社會(huì)組織行為的底線要求。民間性和非營(yíng)利性是目前對(duì)社會(huì)組織特征認(rèn)識(shí)的最大公約數(shù)，也是識(shí)別真假社會(huì)組織的基本標(biāo)準(zhǔn)。最近民政部曝光一批“山寨社團(tuán)”，其核心問(wèn)題就是觸碰了非營(yíng)利性和民間化運(yùn)作的底線要求。因此，從保障和促進(jìn)社會(huì)組織民間化和非營(yíng)利性的特征出發(fā)，設(shè)計(jì)社會(huì)組織的管理制度、規(guī)范社會(huì)組織的行為，將是未來(lái)對(duì)社會(huì)組織培育扶持和監(jiān)督管理所要聚焦的重要內(nèi)容之一。

第三，改革路徑：以行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤為切入點(diǎn)，政社分開(kāi)、職能轉(zhuǎn)移、建立新型監(jiān)管體系等重大改革將協(xié)同推進(jìn)。經(jīng)中央批準(zhǔn)，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》。按照《方案》要求，從2015年下半年開(kāi)始，由民政部牽頭，以“五分離、五規(guī)范”為主要內(nèi)容，在全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)中開(kāi)展脫鉤試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)在“機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員和黨建外事”等方面脫鉤。按照中央要求，各地的脫鉤試點(diǎn)工作也在相繼啟動(dòng)進(jìn)行。從中央的部署看，脫鉤不僅是一項(xiàng)非常重要的改革，而且是一系列重大改革的起點(diǎn)。隨著這場(chǎng)改革的深度推進(jìn)，政社分開(kāi)、職能轉(zhuǎn)移、建立新型監(jiān)管體系等重大改革將依次展開(kāi)、協(xié)同推進(jìn)。屆時(shí)，政黨權(quán)力、國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力都將在國(guó)家治理體系內(nèi)找到合適的定位，并形成三者之間的良性協(xié)同互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)十八大提出的“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。

第四，管理體制：分類管理將貫穿于社會(huì)組織發(fā)展的全生命周期。在新一輪登記管理體制改革中，有人呼吁取消雙重登記管理體制。他們認(rèn)為雙重管理體制束縛了社會(huì)組織發(fā)展，是造成我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量不足、發(fā)展滯后、缺乏活力的主要原因。黨中央、國(guó)務(wù)院積極回應(yīng)社會(huì)要求，根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和十八屆三中全會(huì)《決定》，目前，“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類”四類社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)了直接登記。盡管雙重登記管理體制已被打破，但還不會(huì)被完全取消。因?yàn)榭紤]到具體國(guó)情，無(wú)論是政策取向還是現(xiàn)實(shí)考量，社會(huì)組織發(fā)展都必須與社會(huì)發(fā)展階段、國(guó)家體制、政黨制度相適應(yīng)。可以預(yù)判的是在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，雙重管理體制和直接登記將會(huì)共同存在，最終發(fā)展成更為可行的分類管理模式。從發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)際上的通行做法看，分類管理是科學(xué)管理的基礎(chǔ)，是精細(xì)化管理的必然要求，是社會(huì)組織快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。因此，實(shí)行差別化、精細(xì)化的分類管理政策，是今后對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)管理的務(wù)實(shí)舉措，這種發(fā)展趨勢(shì)將貫穿于社會(huì)組織登記、管理、評(píng)估、扶持、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)。

第五，職能轉(zhuǎn)變：登記管理機(jī)關(guān)的職能向“寓管理于服務(wù)，以服務(wù)促管理”轉(zhuǎn)變。激發(fā)社會(huì)組織活力，提升社會(huì)組織能力，促進(jìn)社會(huì)組織參與，將成為登記管理機(jī)關(guān)一項(xiàng)新的職能。“寓管理于服務(wù)，以服務(wù)促管理”，加大培育扶持與服務(wù)的力度，激發(fā)社會(huì)組織活力，發(fā)揮社會(huì)組織治理主體的作用，成為登記管理機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變的方向。在新一輪職能轉(zhuǎn)變中，北京市社團(tuán)辦已經(jīng)順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，率先進(jìn)行了內(nèi)部處室的職能調(diào)整：撤銷(xiāo)人事處、資金處，將其職能合并到原秘書(shū)處組建為新的綜合處，調(diào)整原編制處職能后更名為服務(wù)發(fā)展處，增設(shè)信用信息處和基層指導(dǎo)處，把社團(tuán)管理處細(xì)分為社團(tuán)一處、社團(tuán)二處，調(diào)整充實(shí)法監(jiān)處職能后更名為政策法規(guī)處。內(nèi)部職能調(diào)整后，強(qiáng)化了政策研究、發(fā)展規(guī)劃、基層指導(dǎo)、法制建設(shè)、信用信息監(jiān)管和分類管理職能，尤其是大大地強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)組織的綜合服務(wù)職能。

第六，重大課題：促進(jìn)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)化參與，發(fā)揮好治理主體作用。黨的十八大明確了社會(huì)組織的治理主體地位，肯定了社會(huì)組織在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中發(fā)揮著重要作用。民政部部長(zhǎng)李立國(guó)指出：“發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用是推進(jìn)改革的根本目的，也是社會(huì)組織的價(jià)值所在。”參與治理是發(fā)揮作用的前提，也是社會(huì)組織能力建設(shè)的試金石。因此，如何促進(jìn)社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)化參與，研究探索社會(huì)組織參與的內(nèi)容，設(shè)計(jì)好社會(huì)組織的參與機(jī)制，提升參與的能力和參與效果，發(fā)揮好治理主體作用，將是今后政府和社會(huì)組織共同面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題。政府的問(wèn)題是如何為社會(huì)組織的參與創(chuàng)造條件、設(shè)置范圍、建立機(jī)制；社會(huì)組織的問(wèn)題是如何增強(qiáng)參與意識(shí)，提升參與能力，提高參與效果。目前，國(guó)家已經(jīng)對(duì)社會(huì)組織參與環(huán)境治理和公益訴訟、社會(huì)組織協(xié)商、“三社聯(lián)動(dòng)”等方面進(jìn)行了初步安排，北京市對(duì)社會(huì)力量參與大氣治理、冰雪運(yùn)動(dòng)、社區(qū)治安、涉法涉訴信訪化解等問(wèn)題也做出了機(jī)制化設(shè)計(jì)。

第七，治理原則：強(qiáng)化內(nèi)部治理，發(fā)揮自律自治功能成為社會(huì)組織能力建設(shè)的首要原則。打鐵還需自身硬。良好的內(nèi)部治理是社會(huì)組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是提升自身能力和社會(huì)公信度的重要前提，是社會(huì)組織健康發(fā)展的保障。不完善的內(nèi)部治理無(wú)法保證社會(huì)組織對(duì)社會(huì)成員的利益負(fù)責(zé)，更難以起到促進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系建設(shè)的作用，而且還將直接導(dǎo)致社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理混亂、誠(chéng)信危機(jī)、內(nèi)部矛盾加重、組織行為偏離。要促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，必須首先激活社會(huì)組織的內(nèi)部治理，讓社會(huì)組織成為其一切行為的第一責(zé)任主體。一是確立社會(huì)組織章程的“憲法”地位。無(wú)論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督，都要把章程作為一個(gè)基本的依據(jù)和準(zhǔn)繩，增加章程的約束作用。二是提升社會(huì)組織法人治理的有效性。依法確立和尊重社會(huì)組織的法人主體地位，引導(dǎo)社會(huì)組織建立“獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效”的法人治理結(jié)構(gòu)和完善的內(nèi)部管理制度。三是充分發(fā)揮社會(huì)組織文化建設(shè)對(duì)內(nèi)部治理的支撐、導(dǎo)向、凝聚、規(guī)范和激勵(lì)作用。

第八，綜合監(jiān)管：政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部治理和行業(yè)自律相結(jié)合，構(gòu)建多維度的新型監(jiān)管體系。監(jiān)管的目的是為了保證社會(huì)組織活動(dòng)依法進(jìn)行，確保其獨(dú)立性、公益性和防止其對(duì)社會(huì)資源的濫用。在強(qiáng)化政府監(jiān)管的同時(shí)，下一步將逐步引入社會(huì)監(jiān)督，做實(shí)社會(huì)組織的內(nèi)部監(jiān)督和行業(yè)自律，構(gòu)建多維度的新型監(jiān)管體系。政府監(jiān)管，重點(diǎn)聚焦于對(duì)章程和法律法規(guī)遵守情況的監(jiān)督。建立登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)主管部門(mén)和相關(guān)職能部門(mén)各司其職、協(xié)調(diào)配合的聯(lián)合監(jiān)管體系，形成監(jiān)管合力；加強(qiáng)社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察，強(qiáng)化法律監(jiān)督的剛性；完善退出機(jī)制，清理長(zhǎng)期不開(kāi)展活動(dòng)不參加年檢的“僵尸社團(tuán)”，形成有進(jìn)有出、優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)發(fā)展格局。行業(yè)自律，主要依托行業(yè)性、聯(lián)合性、支持性的“樞紐型”組織，進(jìn)行規(guī)范行為、反映訴求、協(xié)調(diào)利益，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、自我服務(wù)，自律自治。社會(huì)監(jiān)管，重點(diǎn)是加大信息公開(kāi)，建立第三方評(píng)估機(jī)制，搭建媒體監(jiān)督的有效平臺(tái)，建立暢通快捷的舉報(bào)反饋和查處機(jī)制，將外部監(jiān)督的壓力轉(zhuǎn)化為社會(huì)組織內(nèi)部約束的動(dòng)力。

第九，黨建引領(lǐng)：加強(qiáng)社會(huì)組織黨建，發(fā)揮黨組織的政治核心作用。中辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)（試行）》，進(jìn)一步明確社會(huì)組織是黨聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、創(chuàng)新社會(huì)治理、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用?！兑庖?jiàn)》對(duì)社會(huì)組織黨建的一些重要問(wèn)題進(jìn)行了明確和規(guī)范。加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)組織依法自治相統(tǒng)一，是中國(guó)特色社會(huì)組織管理制度的最大特色，對(duì)于引領(lǐng)社會(huì)組織正確發(fā)展方向、激發(fā)社會(huì)組織活力、促進(jìn)社會(huì)組織在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中更好發(fā)揮作用具有重要意義。按照“應(yīng)建盡建，有效覆蓋”的原則，下一步，社會(huì)組織黨建工作將堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合社會(huì)組織的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，分類指導(dǎo)，分類推進(jìn)，社會(huì)組織黨組織的“政治核心”作用將逐步得到有效發(fā)揮。

第十，法制保障：加快社會(huì)組織領(lǐng)域立法，保障社會(huì)組織健康發(fā)展。法制建設(shè)是社會(huì)組織規(guī)范管理和健康發(fā)展的重要保障。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要“加強(qiáng)社會(huì)組織立法，發(fā)揮社會(huì)組織在法治建設(shè)中的積極作用”。目前社會(huì)組織領(lǐng)域的立法工作還存在很大的差距。但隨著社會(huì)組織戰(zhàn)略地位的提升、影響力的擴(kuò)大和社會(huì)組織對(duì)社會(huì)治理的深度介入，社會(huì)組織領(lǐng)域的立法工作將提上重要日程，并加速推進(jìn)。2015年國(guó)家已密集出臺(tái)了關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤、社會(huì)組織黨建、社會(huì)組織教育培訓(xùn)、社會(huì)組織第三方評(píng)估等一系列重要政策文件。2016年初，《慈善法》已正式出臺(tái)并于9月份實(shí)施。《境外非政府組織管理法》（草案）已向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布征求意見(jiàn)，也有望在今年正式出臺(tái)?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》已相繼啟動(dòng)修訂工作?？梢灶A(yù)判的是，未來(lái)幾年，社會(huì)組織領(lǐng)域的立法工作將進(jìn)一步加快。隨著社會(huì)組織法律規(guī)范體系的完善和法治化水平的提高，社會(huì)組織依法自治的條件將逐漸成熟。

（作者：魏朝陽(yáng)，北京市社團(tuán)辦副主任）

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