探索實行耕地輪作休耕制度試點 促進資源永續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

近日，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局聯(lián)合印發(fā)了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》出臺背景如何，主要內(nèi)容是什么，有哪些政策創(chuàng)新，如何貫徹落實好《方案》，農(nóng)業(yè)部副部長余欣榮答記者問。

記者：請介紹一下《方案》出臺的背景和過程。

余欣榮：黨中央、國務院作出了推進生態(tài)文明建設的重大部署，對促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提出了明確要求。習近平總書記指出，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給充裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。近年來，我國糧食連年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，為經(jīng)濟社會發(fā)展全局作出了重要貢獻。但是，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放，農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過量使用、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進生態(tài)修復治理，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八屆五中全會提出，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給充裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。2016年《政府工作報告》和中央一號文件都對探索實行耕地輪作休耕制度試點提出了明確要求。近兩年，在湖南重金屬污染區(qū)和河北地下水漏斗區(qū)開展綜合治理試點，積累了一些農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護的經(jīng)驗。目前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，國內(nèi)外市場糧價倒掛明顯，開展耕地輪作休耕制度試點，具備較好的條件，時機比較成熟，農(nóng)民也易于接受。

按照中央的部署，2015年11月以來，農(nóng)業(yè)部在深入調(diào)研、聽取基層干部和農(nóng)民意見、召開專家座談會的基礎上，研究起草了《方案》征求意見稿，會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、法制辦、糧食局等部門和單位對《方案》多次修改完善。5月20日，中央全面深化改革領導小組第二十四次會議審議通過了《方案》?？梢哉f，《方案》凝聚了各方面的智慧，符合新發(fā)展理念的要求，是黨中央、國務院著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國內(nèi)外糧食市場供求變化作出的重大決策部署。

記者：人多地少是我國的國情，探索實行耕地輪作休耕制度試點有何特殊意義？

余欣榮：耕地是最寶貴的資源，也是糧食生產(chǎn)的命根子。我國先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦，超多人口的糧食供給壓力，使得耕地水資源超強度利用，資源環(huán)境已亮起“紅燈”。開展耕地輪作休耕制度試點，是主動應對生態(tài)資源壓力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。其意義體現(xiàn)在以下三個方面：一是鞏固提升糧食產(chǎn)能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統(tǒng)，將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調(diào)節(jié)土壤理化性狀、改良土壤生態(tài)；休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，實現(xiàn)用地養(yǎng)地相結合，保護和提升地力，增強糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。二是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。多年來，在農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力下，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農(nóng)藥大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負。通過耕地輪作休耕，減輕開發(fā)利用強度、減少化肥農(nóng)藥投入，利于農(nóng)業(yè)面源污染修復，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。三是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力的需要。當前，我國農(nóng)業(yè)大而不強、多而不優(yōu)、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過耕地輪作休耕，節(jié)約高效利用資源，調(diào)整優(yōu)化種植結構，增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足多元化消費需求，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。

記者：在糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求壓力仍然較大的情況下，開展耕地輪作休耕制度試點應遵循什么原則？

余欣榮：十八屆五中全會明確提出，開展耕地輪作休耕制度試點，要以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。《方案》明確提出，要遵循以下幾個原則。一是鞏固提升產(chǎn)能，保障糧食安全。堅守耕地保護紅線，提升耕地質(zhì)量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護性措施，休耕期間采取土壤改良、培肥地力、污染修復等措施，同時加強對休耕地監(jiān)管，禁止棄耕、嚴禁廢耕。二是加強政策引導，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵農(nóng)民以市場為導向，調(diào)整優(yōu)化種植結構，拓寬就業(yè)增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作休耕任務農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補助，確保試點不影響農(nóng)民收入。三是突出問題導向，分區(qū)分類施策。以資源約束緊、生態(tài)保護壓力大的地區(qū)為重點，防治結合、以防為主，因地制宜、突出重點，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。四是尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。我國生態(tài)類型多樣、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復雜，要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮其主觀能動性，不搞強迫命令、不搞“一刀切”。鼓勵以鄉(xiāng)、村為單元，集中連片推進，確保有成效、可持續(xù)。

記者：《方案》對耕地輪作休耕制度試點的區(qū)域、目標和技術路徑都提出了哪些要求？

余欣榮：耕地輪作休耕要堅持生態(tài)優(yōu)先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，突出重點區(qū)域、加大政策扶持、強化科技支撐，加快構建耕地輪作休耕制度，促進生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。

在實施區(qū)域上：輪作主要在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地開展試點，休耕主要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展試點。

在試點目標上：輪作面積500萬畝，其中黑龍江250萬畝、內(nèi)蒙古100萬畝、吉林100萬畝、遼寧50萬畝；休耕116萬畝，其中河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕100萬畝，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬畝，貴州省和云南省石漠化區(qū)連年休耕4萬畝，甘肅省生態(tài)嚴重退化地區(qū)連年休耕2萬畝。力爭用3～5年時間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結合的生產(chǎn)技術模式，探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動關系。

在技術路徑上：對于輪作，重點推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實行玉米與大豆輪作；“四輔”：實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，實行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，實行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作。對于休耕，地下水漏斗區(qū)連續(xù)多年季節(jié)性休耕，實行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆。重金屬污染區(qū)連續(xù)多年休耕，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。生態(tài)嚴重退化地區(qū)連續(xù)休耕3年，改種防風固沙、涵養(yǎng)水分、保護耕作層的植物，同時減少農(nóng)事活動，促進生態(tài)環(huán)境改善。

記者：今年，國家對開展耕地輪作休耕制度試點有哪些具體政策？

余欣榮：土地是農(nóng)民賴以生存的根本保障。要讓農(nóng)民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少，這樣才能真正把輪作休耕的任務落實下去。為此，十八屆五中全會明確提出，國家對開展耕地輪作休耕給予必要的糧食或現(xiàn)金補助。

今年，農(nóng)業(yè)部會同財政部整合部分項目資金，支持開展耕地輪作休耕制度試點。一是補助資金。中央財政安排14.36億元，其中輪作補助資金7.5億元，休耕補助資金6.86億元。二是補助標準。對于輪作，與不同作物的收益平衡點相銜接，互動調(diào)整，保證農(nóng)民種植收益不降低，按照每年每畝150元的標準安排補助資金。對于休耕，與原有的種植收益相當，不影響農(nóng)民收入，河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕每年每畝補助500元，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)全年休耕每年每畝補助1300元（含治理費用），貴州省和云南省兩季作物區(qū)全年休耕每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區(qū)全年休耕每年每畝補助800元。三是補助方式。中央財政將補助資金分配到省，由省里按照試點任務統(tǒng)籌安排，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實物補助的方式，落實到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。允許試點地區(qū)在平均補助水平不變的前提下，根據(jù)試點目標和實際工作需要，建立對農(nóng)戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據(jù)實行?；?、重實效的補助發(fā)放制度。

記者：《方案》對落實好耕地輪作休耕制度試點任務提出了哪些措施？

余欣榮：耕地輪作休耕制度試點是中央全面深化改革領導小組確定的重大改革任務，《方案》對抓好耕地輪作休耕制度試點提出了明確要求，將任務分解到部門、到省份、到實施單位，確保目標到位、責任到位、措施到位。

一是加強組織領導。由農(nóng)業(yè)部牽頭，會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、水利部、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局、糧食局等部門和單位，建立耕地輪作休耕制度試點協(xié)調(diào)機制，加強協(xié)同配合，形成工作合力。試點省份要建立相應工作機制，落實責任，制定實施方案。試點縣要成立由政府主要負責同志牽頭的領導小組，明確實施單位，細化具體措施。

二是落實試點任務。試點省份農(nóng)業(yè)部門要會同有關部門利用第二次全國土地調(diào)查等成果，確定輪作休耕制度試點地塊，報農(nóng)業(yè)部備案，休耕地按要求落實到土地利用現(xiàn)狀圖上，不得與退耕還林還草地塊重合。試點實施單位要根據(jù)本方案，與參加試點的農(nóng)戶簽訂輪作休耕協(xié)議，明確相關權利、責任和義務，充分尊重和保護農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權益，保障試點工作依法依規(guī)、規(guī)范有序開展。

三是強化指導服務。各有關部門要根據(jù)職責分工，對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)的治理修復進行指導，加強試點地區(qū)農(nóng)田水利設施建設，提高耕地質(zhì)量。農(nóng)業(yè)部門要會同國土資源部門加強耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測能力建設，定期監(jiān)測評價輪作休耕耕地質(zhì)量情況，開展技術指導和服務，把輪作休耕各項措施落到實處。支持試點地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)多種功能，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

四是加強督促檢查。試點縣要建立縣統(tǒng)籌、鄉(xiāng)監(jiān)管、村落實的輪作休耕監(jiān)督機制，建立檔案、精準試點。試點任務要及時張榜公示，接受社會監(jiān)督。農(nóng)業(yè)部會同有關部門對耕地輪作休耕制度試點開展督促檢查，重點檢查任務和資金落實情況。利用遙感技術對試點情況進行監(jiān)測，重點加強土地利用情況動態(tài)監(jiān)測。對未落實輪作休耕任務的農(nóng)戶，要及時收回補助；對擠占、截留、挪用資金的，要依法依規(guī)進行處理。

五是做好宣傳引導。充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關要求，引導社會各界關注支持試點工作。通過現(xiàn)場觀摩、經(jīng)驗交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍。

六是總結試點經(jīng)驗。試點省份要對試點工作進展情況進行總結，于每年底形成年度報告，由省級人民政府向國務院報告，并抄送農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部會同有關部門建立第三方評估機制，委托中介機構對試點情況進行評估；認真總結做法和經(jīng)驗，每年向國務院報告工作進展情況，并適時提出構建耕地輪作休耕制度的政策建議。