流動人口管理落后30年

周聞道

我們對暫住人口的管理，至少落后了30年。

對于流動人口，迄今為止，國內(nèi)尚無明確、準確和統(tǒng)一的定義?，F(xiàn)在官方所說的流動人口，一般指在中國現(xiàn)行戶籍制度下，離開所在地的縣、市或者市轄區(qū)的戶籍轄區(qū)，以工作、生活為目的，到其他地方居住的人口。因此，在國際上，類似的群體又被稱為“國內(nèi)移民”（internal migration）。而所謂暫住人口，按照中國官方目前的定義，是指那些年滿16周歲， 因經(jīng)商、投資、探親、旅游、求學、從事勞務和生產(chǎn)經(jīng)營等活動，離開常住戶口所在地在暫住地超過三日的人員。

按照有關規(guī)定，當流動人口流入一個地方，逗留三天以上，就成了暫住人口，就需在流入地公安派出所辦理暫住證，列入暫住人口管理。但實際情況是，嚴格照此辦理的，不到1%；換句話說，99%的流動人口，并沒有真正進入政府管理視野，處于自然散亂狀態(tài)。

不得不再次回到問題的根源：暫住。

顯然，暫住產(chǎn)生于流動；而流動又是一個難以捉摸的魔方，考驗著我們的政府，考驗著我們的管理制度。

我國大量暫住人口的出現(xiàn)，是伴隨著改革開放的深化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高潮的到來，流動人口的激增而產(chǎn)生的；也可以說，它是在過去長期極左思潮，對人性向好需求的壓抑下，社會矛盾聚集后的總爆發(fā)。

事實上，新中國成立一直到20世紀80年代中期，中國的戶籍管理，一直奉行的是以管人為中心的原則，全體公民都只有戶口簿，沒有身份證，不可能自由流動。因事外出，需到戶口所在地公安機關開具證明，或工作單位出具介紹信，而無論開證明還是介紹信，都會被繃緊的“階級斗爭”之弦掃視再三，一旦發(fā)現(xiàn)有不良動機，根本不可能獲得外出通行證。工作調(diào)動或婚嫁遷移，則是戶隨人轉(zhuǎn)。一本戶口簿，把人管得動彈不得。因此，那時不僅流動的人口少，客居他鄉(xiāng)、以暫住的身份工作生活的也少。加上在“以階級斗爭為綱”的政治高壓下，從農(nóng)村的村、社、組、戶，到城市街道辦、居委會、業(yè)主自治組織，一雙雙警惕的眼，鷹鷲般窺視著每一個人，誰敢亂說亂動？在這個以管人為中心的高壓態(tài)勢下，全國人民都安分守己，像待字閨中的女子，大門不出，二門不邁。工人守住自己的機床，農(nóng)民守住本村田土，干部守住自己的單位，一守就是幾十年。

這種堅守，守住的是城墻、四合院和水磨房，而被嚴重阻隔的卻是工業(yè)化和城市文明的腳步。

在這種堅守下，農(nóng)村和貧下中農(nóng)，成為最美麗的政治符號；城市的擴展，因會占用農(nóng)田，在“以糧為綱”政治背景下，是大逆不道的；甚至于落戶城市的企業(yè)，也一個個被遷往偏遠的“三線”地區(qū)；城市出生的青少年，更要被趕往鄉(xiāng)下，接受貧下中農(nóng)的“再教育”。長期的趨農(nóng)觀念和制度，導致了中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的大大落伍，許多想進城、該進城、可進城的人，大量被積壓于城外，似日益聚集能量，隨時都可能決口的政治堰塞湖。

有關研究報告顯示，在1950年至1980年的30年中，世界GDP總量年均增長4.9%，中國大陸年均增長5.1%；中國大陸工業(yè)總產(chǎn)值增長了38倍，工業(yè)總產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重，由30%上升到73%?？墒?，世界城市人口比重，由24.8%上升到41.3%，其中發(fā)展中國家由16.2%上升到30%；而中國大陸，僅由11.2%上升到19.4%。按世界同期城鎮(zhèn)化率計算，中國大陸至少有2.2億多人，被人為地拒絕于城市之外。

事實上，這與我們現(xiàn)有的流動人口數(shù)正好吻合。

問題的根源和關鍵在于，堅冰已經(jīng)打破，要逆轉(zhuǎn)，阻止農(nóng)民進城，已沒有可能?，F(xiàn)在，國人不說與外國人那樣，持一份護照周游世界，至少可以持一張身份證走遍全國。于是，我國第一次人口流動大潮，在20世紀80年代中期出現(xiàn)了，來得那么突然，那么勢不可擋，以致讓我們的政府管理部門猝不及防，手足無措。此后，一直至今，這股大潮從來就沒有衰退過。

2010年7月11日，上海世博會舉辦了一次人口論壇，主題為“每個人都很重要”。論壇消息說：中國目前的流動人口達2.2億左右，是新增城鎮(zhèn)人口的主要來源；新生代流動人口成為主體，人口流動由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變；流動人口的分布，仍向沿海、沿江集中，新興都市圈、中西部中心城市，正成為新的流動人口聚集的熱地。目前，這些人口流動，呈現(xiàn)三個明顯特點，即主要是由農(nóng)村流向城市，由經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)。

面對人口流動的新變化，中國大陸第一部省級政府流動人口立法——《廣東省流動人口計劃生育管理辦法》，于1987年正式出臺了。這一辦法的初衷，還不是管理流動人口和暫住人口，而是計劃生育。在當時，作為基本國策的計劃生育政策剛實施，面臨頑固而強大的傳統(tǒng)勢力的挑戰(zhàn)，把人口控制下來是第一位的，其他都只是第二位。要控制人口，就必須管住“大肚皮”和“超生游擊隊”。這是廣東立法的本意。然而，客觀上，它卻起到了管理流動人口和暫住人口的作用。因為超生指標，是要算在孩子出生地政府頭上的，這就不僅要注視“流動”，關鍵是要管住“落腳”即暫住。該辦法規(guī)定：“未按規(guī)定交驗婚育證明或經(jīng)查驗證明不合格的育齡流動人員，有關部門、單位和業(yè)主不予辦理暫住證、車輛駕駛執(zhí)照、營業(yè)執(zhí)照、務工許可證，不得讓其購買或租借房屋，承辦或租賃經(jīng)營；一切機關、團體、企事業(yè)單位、個體工商戶、房屋業(yè)主和流動人員組織的建筑包工隊、種養(yǎng)隊等不得招用或容留。”

當然，管理還是必要的，有事就要有人管，我們不能無政府。這個辦法出臺的意義在于：它第一次將流動人口和暫住人口管理列入地方立法，結(jié)束了長期以來無法可依的歷史；同時，它打破了傳統(tǒng)戶籍管理中以管人為中心的理念，圍繞“暫住”這個新特點，實行了以管屋為重點的轉(zhuǎn)變，讓離開了戶籍地的居民，實行暫住與教育、醫(yī)療、社會保障、選舉與被選舉等掛鉤，公民權益得到保障?？墒牵撧k法第一次引入的“暫住”概念，以及以暫住證驗明正身的方式，也讓這次中國歷史上最浩大的人口流動潮，蒙上了一個帶有身份歧視的命名陰影。自從暫住證誕生之日起，就有不少國人在迷茫中發(fā)問：我們?yōu)槭裁匆獣鹤≡谧约旱淖鎳?/p>

暫住，從此在多少人的心靈打上了郁悶的烙印，或者說傷害了多少人的感情！