中國(guó)住房公積金績(jī)效評(píng)價(jià)與制度改革：研究述評(píng)與理論思考*

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 吳義東清華大學(xué)建設(shè)管理系 吳 璟安徽工業(yè)大學(xué)商學(xué)院 王先柱

一、引 言

中國(guó)的住房公積金制度自1994年起在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，并經(jīng)由1999年《住房公積金管理?xiàng)l例》的頒布正式確立，迄今已歷二十余年的演變發(fā)展。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)住房公積金2019年年度報(bào)告》顯示，截至2019年底，全國(guó)范圍內(nèi)住房公積金繳納職工近1.49億人，繳存總額16.96萬(wàn)億元，累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款97959.46億元。住房公積金已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)住房金融體系最重要的組成部分之一，也是目前世界范圍內(nèi)規(guī)模最大的社會(huì)性住房金融制度(Chen & Deng，2014；Zhou，2020)。

縱覽住房公積金制度由對(duì)新加坡等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的仿效起步、逐步試點(diǎn)推廣、發(fā)展完善的演變過(guò)程，堪稱中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革進(jìn)程中“摸著石頭過(guò)河”的典型案例。住房公積金制度的實(shí)施成效如何，以及如何更充分地發(fā)揮其作用，始終是政策討論乃至全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)住房公積金制度的改革與完善也一直沒(méi)有停步。僅以近幾年為例，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，“建立公開(kāi)、規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”的目標(biāo)；2015年底，住建部牽頭起草的《住房公積金管理?xiàng)l例(修訂送審稿)》公開(kāi)發(fā)布，就提升效率、保障公平、資金歸集和保值增值等方面作了具體規(guī)定；2018年全國(guó)“兩會(huì)”中，有提案建議將住房公積金改革為政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，再次引發(fā)了各界對(duì)住房公積金制度改革的熱烈討論；2019年底暴發(fā)的新型冠狀肺炎疫情，給企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等造成了諸多負(fù)面沖擊，圍繞著給企業(yè)減負(fù)等政策目標(biāo)，社會(huì)各界開(kāi)展了一次關(guān)于住房公積金制度存廢問(wèn)題的大討論，這也體現(xiàn)出住房公積金制度改革的迫切性。2020年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，再次明確要求改革住房公積金制度。

在上述背景下，住房公積金制度的績(jī)效評(píng)價(jià)逐漸成為住房政策、房地產(chǎn)金融等領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)學(xué)界圍繞住房公積金制度后續(xù)改革中“是否應(yīng)當(dāng)保留”、“改什么”以及“如何改”等關(guān)鍵問(wèn)題也開(kāi)展了大量研究。本文將嘗試對(duì)相關(guān)研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理和歸納，以期為住房公積金制度改革提供參考，并為后續(xù)研究提出建議。

二、對(duì)住房公積金制度績(jī)效的多維度評(píng)價(jià)分析

(一)在推動(dòng)城鎮(zhèn)住房改革過(guò)程中的歷史性作用得到普遍認(rèn)可

學(xué)界對(duì)住房公積金制度績(jī)效最一致性的觀點(diǎn)，是普遍認(rèn)可其在20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度由實(shí)物分配向貨幣化分配的轉(zhuǎn)變過(guò)程中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。其中最重要的一點(diǎn)，是住房公積金制度大膽突破了以往城鎮(zhèn)住房資金融通領(lǐng)域“有限公眾參與”的瓶頸(Buckley et al.，2016)，在繼續(xù)發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)單位和個(gè)人力量，逐漸形成政府、集體和職工個(gè)人共同承擔(dān)住房建設(shè)和消費(fèi)的籌資機(jī)制，這一籌資機(jī)制為新興的城鎮(zhèn)住房體系提供了規(guī)模龐大、來(lái)源穩(wěn)定、成本低廉的資金(劉洪玉，2011)，從而有條件在控制政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下，在消費(fèi)和供給兩個(gè)方面均為住房市場(chǎng)提供支持(包林梅，2012)。與此同時(shí)，住房公積金通過(guò)強(qiáng)制性繳存、購(gòu)建房提取、低息貸款等制度性安排，推動(dòng)了城鎮(zhèn)住房從實(shí)物分配向貨幣分配的過(guò)渡(Yeung & Howes，2006)。此外，住房公積金制度還被認(rèn)為在促進(jìn)住房金融體系發(fā)展(包林梅，2012；路君平等，2013)、引導(dǎo)居民住房觀念轉(zhuǎn)換(劉麗巍，2013)、提升城鎮(zhèn)居民住房自有化率(Xu，2017)等方面也發(fā)揮了重要作用。

(二)提升繳存人住房支付能力的效果尚存在爭(zhēng)議

提升繳存人住房支付能力是住房公積金制度最直接的政策目標(biāo)，也相應(yīng)成為學(xué)者們?cè)谧》抗e金績(jī)效評(píng)估中最為關(guān)注的問(wèn)題?？傮w上，多數(shù)研究對(duì)住房公積金制度在提升城鎮(zhèn)職工住房支付能力中發(fā)揮的積極作用持肯定態(tài)度。除若干定性判斷外(黃大志等，2013；葛揚(yáng)等，2015)，吳璟等(2011)基于城市層面住房可支付性指數(shù)的測(cè)算結(jié)果顯示，住房公積金對(duì)35個(gè)大中城市職工住房支付能力提升幅度平均達(dá)到20%左右，效果明顯。周京奎(2011)利用中國(guó)家庭收入調(diào)查數(shù)據(jù)(CHIPS)構(gòu)建了特征價(jià)格模型，細(xì)致分解了住房公積金對(duì)不同類(lèi)型家庭的支持效果，發(fā)現(xiàn)公積金幫助社會(huì)地位較高的家庭提升了對(duì)住宅結(jié)構(gòu)特征的需求，對(duì)社會(huì)地位較低的家庭則在住宅鄰里特征需求方面的貢獻(xiàn)度較高。

但也有學(xué)者指出，住房公積金在提升繳存人住房支付能力方面發(fā)揮的作用實(shí)際上較為有限(殷俊和彭聰，2014)。特別地，若干研究指出公積金對(duì)存在支付困難的重點(diǎn)人群的支持效果尤其不足。例如，康書(shū)隆等(2017)基于面板IV-2SLS回歸，發(fā)現(xiàn)公積金對(duì)無(wú)房無(wú)貸和有房有貸的繳存家庭并無(wú)顯著影響，而僅能提高有房無(wú)貸家庭的住房消費(fèi)水平。孫玥(2014)基于對(duì)不同群體住房公積金繳存額的比較，也發(fā)現(xiàn)公積金對(duì)中低收入群體的支持力度遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。王先柱和吳義東(2017a)從公眾認(rèn)知視角，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)公眾對(duì)住房公積金制度作用效果的認(rèn)可度“毀譽(yù)參半”。

上述多數(shù)評(píng)價(jià)研究主要針對(duì)城鎮(zhèn)常住人口，近年來(lái)學(xué)者們也開(kāi)始關(guān)注住房公積金對(duì)農(nóng)民工等新市民的潛在影響，但結(jié)論莫衷一是。李君甫和孫嫣源(2018)利用2013年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)住房公積金對(duì)流動(dòng)人口購(gòu)房概率的提升幅度達(dá)到78.9%。汪潤(rùn)泉和劉一偉(2017)認(rèn)為住房公積金提高了農(nóng)民工城市定居意愿，但沒(méi)有顯著提升其定居能力，且對(duì)定居意愿的促進(jìn)作用也只限于東部城市。梁土坤(2017)基于七個(gè)城市的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，從代際差異視角研究發(fā)現(xiàn)住房公積金對(duì)新生代流動(dòng)人口(1980年以后出生)定居意愿的影響并不顯著，但對(duì)老生代流動(dòng)人口定居意愿有顯著促進(jìn)作用。祝仲坤和冷晨昕(2017)基于中國(guó)勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查(CLDS)數(shù)據(jù)，從不同角度反映了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工群體使用住房公積金的現(xiàn)狀，認(rèn)為當(dāng)前依靠住房公積金解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的設(shè)想“幾無(wú)實(shí)現(xiàn)的可能”。

(三)客觀上對(duì)住房?jī)r(jià)格上漲存在助推作用

現(xiàn)行住房公積金制度中包含的具體政策工具可以分解為貨幣化補(bǔ)貼(單位繳存額)、低息住房抵押貸款和個(gè)人所得稅減免三個(gè)主要方面(吳璟等，2011；徐躍進(jìn)等，2017)，均屬于典型的需求導(dǎo)向型住房補(bǔ)貼工具。盡管近年來(lái)相當(dāng)部分城市也嘗試引入諸如住房公積金增值收益支持保障性住房建設(shè)等供給導(dǎo)向型住房補(bǔ)貼工具，但總體上其占比和實(shí)際發(fā)揮的作用仍十分有限(蔣和勝和王波，2016)。住房政策領(lǐng)域的理論分析早已指出，需求導(dǎo)向型住房補(bǔ)貼工具在長(zhǎng)期維度上將刺激住房市場(chǎng)中的需求上升，如果市場(chǎng)中住房供給彈性較弱，則這種需求上升將最終轉(zhuǎn)化為住房?jī)r(jià)格上漲(O’Sullivan，2002)。這一方面將部分抵消對(duì)支持對(duì)象的補(bǔ)貼效果；另一方面也導(dǎo)致對(duì)非支持對(duì)象的負(fù)外部性，從而成為需求導(dǎo)向型住房補(bǔ)貼工具面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。

這一現(xiàn)象也被發(fā)現(xiàn)存在于住房公積金制度中。楊剛和王洪衛(wèi)(2012)運(yùn)用狀態(tài)空間模型和卡爾曼濾波解法，分析住房公積金對(duì)上海市住房市場(chǎng)價(jià)格與成交量的影響，指出公積金已成為助推房?jī)r(jià)泡沫化的重要原因之一。楊黎明和余勁(2013)基于2002～2011年7個(gè)二線城市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用狀態(tài)空間模型實(shí)證分析住房公積金貸款對(duì)房?jī)r(jià)的短期動(dòng)態(tài)影響，發(fā)現(xiàn)公積金對(duì)房?jī)r(jià)的助推作用在房?jī)r(jià)高的城市更為明顯。顧澄龍等(2015)以2005～2011年我國(guó)55個(gè)大中城市為研究樣本，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)住房公積金顯著助推房?jī)r(jià)上漲；若取消這一制度，房?jī)r(jià)將會(huì)下降超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)。Tang和Coulson(2016)基于2011年中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)(CHFS)的微觀層面實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，住房公積金在一定程度上刺激了居民家庭的住房投資行為。在近十余年來(lái)我國(guó)多數(shù)城市住房?jī)r(jià)格出現(xiàn)持續(xù)大幅上漲的背景下，上述助推作用顯然已經(jīng)成為評(píng)價(jià)住房公積金制度綜合效果時(shí)不可忽略的因素。

(四)在公平性方面存在較為集中的批評(píng)

在公平性方面存在的潛在缺陷，是當(dāng)前住房公積金制度招致的最集中的批評(píng)。2006年世界銀行發(fā)布的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)季報(bào)》中，首次明確指出住房公積金制度存在受益群體集中于較高收入家庭的公平性問(wèn)題，此后相關(guān)研究和討論持續(xù)出現(xiàn)?？傮w而言，盡管也有少數(shù)研究對(duì)住房公積金制度的公平性狀況持肯定態(tài)度(陳峰和鄧保同，2015)，但大多數(shù)研究均指出現(xiàn)行住房公積金制度在公平性方面確實(shí)存在較大的改進(jìn)空間。

具體而言，圍繞住房公積金制度公平性問(wèn)題的研究著眼于制度設(shè)計(jì)和作用效果兩個(gè)層面。制度設(shè)計(jì)層面，研究指出現(xiàn)行住房公積金制度在繳存規(guī)則、覆蓋范圍、存貸關(guān)系(浩春杏，2010)以及增值受益分配(楊兵，2010)等環(huán)節(jié)的安排，客觀上都更有利于繳存人中的中高收入群體。作用效果層面的評(píng)價(jià)結(jié)果更為豐富。吳璟等(2011)基于三個(gè)典型城市繳存人微觀數(shù)據(jù)的實(shí)證測(cè)算發(fā)現(xiàn)，由于中高收入群體獲得的受益更大，住房公積金客觀上加大了繳存人間的收入不平等程度，使得基于繳存人群體測(cè)算的基尼系數(shù)提升了約1個(gè)百分點(diǎn)。王先柱和吳義東(2017b)利用微觀調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果表明當(dāng)前住房公積金制度存在“嫌貧愛(ài)富”和“嫌農(nóng)愛(ài)城”的嫌疑，即所謂的“劫貧濟(jì)富”現(xiàn)象。徐躍進(jìn)等(2017)基于某典型城市微觀數(shù)據(jù)的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行住房公積金制度確實(shí)存在公平性不足問(wèn)題，但其具體特征體現(xiàn)為“兩端補(bǔ)貼中間”。除上述圍繞收入維度的公平性研究外，李文靜(2013)還指出住房公積金支持效果在公共部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)繳存人之間也存在兩極分化的態(tài)勢(shì)；相比較公共部門(mén)，公積金對(duì)私營(yíng)企業(yè)職工的支持效果較弱。上述公平性問(wèn)題不僅制約了中低收入群體的參與積極性(殷俊和彭聰，2016)，更直接影響了住房公積金制度繼續(xù)存在的正當(dāng)性，成為后續(xù)改革中必須直面的關(guān)鍵問(wèn)題。

(五)系統(tǒng)運(yùn)行效率存在提升空間

如前所述，當(dāng)前住房公積金制度以需求導(dǎo)向型住房補(bǔ)貼工具為主，理論上能夠更好地服務(wù)于補(bǔ)貼對(duì)象在市場(chǎng)中的自主選擇，應(yīng)當(dāng)具有較高的補(bǔ)貼效率(O’Sullivan，2002)。但從整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行效率角度看，若干研究指出其中仍然存在因?yàn)榕渲脙?yōu)化程度不高而導(dǎo)致的效率損失。例如，在資金使用方面，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)住房公積金系統(tǒng)存在資金使用難和使用不充分問(wèn)題，尤其是各城市住房公積金系統(tǒng)分割運(yùn)轉(zhuǎn)的管理模式嚴(yán)重制約了資金跨域流動(dòng)，進(jìn)一步降低了資金使用效率(劉洪玉，2011)。又如，在業(yè)務(wù)操作方面，目前住房公積金系統(tǒng)主要委托商業(yè)銀行辦理貸款等業(yè)務(wù)，但商業(yè)銀行由于手續(xù)費(fèi)用低、業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)等原因往往缺乏積極推進(jìn)住房公積金貸款業(yè)務(wù)的積極性，制約了業(yè)務(wù)操作效率(關(guān)永宏和段淳林，2007)。此外，夏衛(wèi)兵和李昕(2014)基于全國(guó)14個(gè)城市2010年住房公積金數(shù)據(jù)，運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)定量測(cè)算和對(duì)比了不同城市的住房公積金系統(tǒng)運(yùn)行效率，發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定、外部監(jiān)管、統(tǒng)籌機(jī)制、業(yè)務(wù)模式、工資標(biāo)準(zhǔn)等方面因素也對(duì)運(yùn)行效率存在顯著影響。

值得肯定的是，針對(duì)上述問(wèn)題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行于2015年9月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)提高住房公積金使用效率的通知》，重點(diǎn)解決住房公積金使用條件偏緊、辦理手續(xù)復(fù)雜、結(jié)余資金偏多等問(wèn)題，此后異地貸款等服務(wù)也逐漸放開(kāi)。陳峰和鄧保同(2016)的研究指出，上述改革顯著提升了住房公積金系統(tǒng)的運(yùn)行效率。

(六)各類(lèi)潛在風(fēng)險(xiǎn)日益引起關(guān)注

在宏觀經(jīng)濟(jì)和住房市場(chǎng)的“新常態(tài)”背景下，住房公積金制度伴生的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)也日益引起關(guān)注，其中既包括住房公積金貸款相關(guān)的信用風(fēng)險(xiǎn)，也包括系統(tǒng)整體層面的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。

首先，住房公積金雖然屬于政策性住房金融的范疇，但也具有明顯的金融屬性(劉麗巍和季曉旭，2014)。盡管目前住房公積金貸款整體上保持了很高的資產(chǎn)質(zhì)量，但潛在的信用風(fēng)險(xiǎn)仍然不容忽視(奚賓，2013)。部分學(xué)者已經(jīng)對(duì)影響住房公積金貸款信用風(fēng)險(xiǎn)的主要因素進(jìn)行了分析。黃燕芬和李怡達(dá)(2017)認(rèn)為，住房公積金貸款的安全性對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況依賴程度較高，房?jī)r(jià)波動(dòng)和利率變化對(duì)貸款違約風(fēng)險(xiǎn)的影響較大。王先柱和吳義東(2017b)則指出，當(dāng)前住房公積金貸款信用風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)差異較大，主要源于中低收入家庭占比等因素的影響。徐玉勇等(2017)基于2005～2013年某城市住房公積金貸款微觀數(shù)據(jù)，運(yùn)用生存模型實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)借款人支付能力不足是引發(fā)公積金貸款違約的核心因素，而且房屋凈權(quán)益水平所反映的違約代價(jià)也會(huì)顯著影響公積金貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。

其次，近年來(lái)住房公積金系統(tǒng)面臨的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)正在快速提升。早期盡管也有學(xué)者提示，住房公積金系統(tǒng)作為典型的封閉型住房金融體系，可能面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)(陳杰，2010a；劉洪玉，2011)，但當(dāng)時(shí)多數(shù)城市面臨的仍是前述的資金使用率過(guò)低問(wèn)題，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)并不突出。隨著資金使用率的逐漸提升，2015年后多個(gè)城市陸續(xù)出現(xiàn)住房公積金收支倒掛、流動(dòng)性緊張等問(wèn)題。此外，住房公積金系統(tǒng)融資渠道狹窄、資本充足率和準(zhǔn)備金制度缺乏等也進(jìn)一步加劇了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)(王先柱等，2018)。

最后，部分城市住房公積金系統(tǒng)面臨的操作風(fēng)險(xiǎn)較為突出。整體而言，住房公積金系統(tǒng)在監(jiān)管層面尚未形成有效的約束機(jī)制(劉洪玉，2011)，住房公積金騙存騙貸案件屢見(jiàn)不鮮，其中的關(guān)鍵問(wèn)題就在于相當(dāng)部分城市住房公積金系統(tǒng)管理水平不高，特別是存在監(jiān)管漏洞(佟廣軍，2014)。陳余芳和黃燕芬(2017)甚至認(rèn)為，管理水平的滯后已經(jīng)成為當(dāng)前住房公積金制度進(jìn)一步發(fā)展的主要障礙。

三、住房公積金制度改革方向與措施的相關(guān)研究

基于上述評(píng)價(jià)結(jié)果，尤其是針對(duì)其中界定的主要問(wèn)題，現(xiàn)有研究進(jìn)一步從制度存廢、定位調(diào)整、環(huán)節(jié)優(yōu)化、機(jī)構(gòu)改革四個(gè)層面，圍繞住房公積金制度的后續(xù)改革展開(kāi)熱烈討論。

(一)圍繞住房公積金制度存廢問(wèn)題的討論

學(xué)者們首先著眼的一個(gè)根本性問(wèn)題，是住房公積金制度是否有必要繼續(xù)保留。一部分學(xué)者認(rèn)為，在完成其階段性任務(wù)后，住房公積金制度已經(jīng)沒(méi)有繼續(xù)存在的必要。佟廣軍(2014)將其原因總結(jié)為三個(gè)方面：一是當(dāng)前我國(guó)住房政策應(yīng)著眼于抑制過(guò)熱的購(gòu)房需求，而非繼續(xù)刺激住房需求；二是住房公積金制度的法律根基不牢，如強(qiáng)制性繳納的合法性存在爭(zhēng)議；三是住房公積金制度的目標(biāo)已經(jīng)過(guò)時(shí)，且實(shí)踐中往往表現(xiàn)出“負(fù)效率”等特征。革昕等(2017)則通過(guò)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)照，認(rèn)為一方面因經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和規(guī)模迥異，我國(guó)的住房公積金制度很難復(fù)制新加坡模式；另一方面由于我國(guó)政府或有債務(wù)較高，住房公積金轉(zhuǎn)型也很難照搬美國(guó)模式。基于上述論述，陳友華(2014)、革昕等(2017)都建議應(yīng)當(dāng)盡快取消住房公積金制度，居民家庭可直接向商業(yè)銀行申請(qǐng)住房抵押貸款，政府可利用財(cái)政資金為中低收入購(gòu)房群體購(gòu)房貸款或居民家庭首套住房貸款提供利息補(bǔ)貼。

相比之下，更多學(xué)者仍傾向于認(rèn)為，住房公積金制度盡管存在若干問(wèn)題，但現(xiàn)階段仍有存在的必要，不可因噎廢食。陳杰(2010b)認(rèn)為,通過(guò)對(duì)制度定位和組織體制的再調(diào)整，住房公積金在解決社會(huì)“夾心層”住房問(wèn)題上仍大有可為。耿杰中(2014)則基于當(dāng)前我國(guó)收入分配“二元化”的視角，認(rèn)為較大收入差異下，部分人群終究難以依靠市場(chǎng)獲得住房；政府雖有義務(wù)解決這部分人的住房問(wèn)題，但是力量有限，客觀上需要互助性的住房公積金制度作支撐。因此，收入分配“二元化”是住房公積金制度存廢的關(guān)鍵決定性因素，只要這種“二元化”存在，住房公積金制度就有繼續(xù)發(fā)揮作用的空間。王開(kāi)泉(2015)通過(guò)與新加坡中央公積金制度、德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度以及商業(yè)住房抵押貸款制度的比較，認(rèn)為住房公積金制度在制度屬性上更具互助性；在現(xiàn)行住房制度和住房金融的格局下，對(duì)住房公積金制度加以改革，能發(fā)揮更大作用。吳賓和徐萌(2018)還從建立房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的角度，認(rèn)為可以通過(guò)住房公積金制度提高住房的商品化、社會(huì)化與專(zhuān)業(yè)化程度，從而促進(jìn)住房資金投入產(chǎn)出良性循環(huán)，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

(二)圍繞住房公積金制度定位的討論

許多學(xué)者在評(píng)價(jià)住房公積金制度績(jī)效的過(guò)程中都認(rèn)識(shí)到，定位不清晰是導(dǎo)致前述公平性等問(wèn)題的重要原因，黃燕芬和李怡達(dá)(2017)甚至將其概括為住房公積金制度的“定位之謎”。1999年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，住房公積金制度作為一項(xiàng)由城鎮(zhèn)單位及其職工共同繳納的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，著眼于促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)和提高城鎮(zhèn)居民居住水平。這雖然從參與群體、制度性質(zhì)和政策目標(biāo)三個(gè)維度概括了住房公積金制度的基本定位，但仍略顯籠統(tǒng)。相應(yīng)地，學(xué)者們開(kāi)展政策研究時(shí)高度關(guān)注住房公積金制度定位的明晰與調(diào)整，并從功能定位和對(duì)象定位兩個(gè)維度提出若干政策建議。

功能定位維度，學(xué)者們提出的建議集中在兩個(gè)方面。一是強(qiáng)化住房公積金在供給端的作用。劉麗巍和季曉旭(2014)基于建立宏觀審慎管理體制的視角，認(rèn)為可以改革當(dāng)前住房公積金的運(yùn)營(yíng)模式，將其引入保障性住房建設(shè)與消費(fèi)，進(jìn)而支持中低收入群體獲得住房。周威和葉劍平(2009)認(rèn)為應(yīng)將住房公積金的強(qiáng)制性繳納與限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的申購(gòu)資格掛鉤，只有公積金繳納金額和期限達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，才具有申購(gòu)上述保障房的資格。二是以住房公積金為樞紐，整合各類(lèi)政策性住房金融工具。徐曉明和葛揚(yáng)(2015)建議住房公積金可進(jìn)入資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)，整合金融同業(yè)資源，提升住宅政策性金融服務(wù)能力，還可以拓展住宅相關(guān)的金融業(yè)務(wù)，如針對(duì)老年人的住宅“倒按揭”產(chǎn)品。李若愚(2015)則強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過(guò)政策性擔(dān)保和證券化等方式，實(shí)現(xiàn)住房公積金與商業(yè)住房金融的有機(jī)結(jié)合，合力解決居民住房問(wèn)題。

對(duì)象定位維度，討論的焦點(diǎn)在于“普惠性”和“特惠性”之間的選擇，這也是解決住房公積金制度公平性問(wèn)題的關(guān)鍵。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，作為一項(xiàng)社會(huì)公共資源，住房公積金應(yīng)繼續(xù)凸顯制度的“普惠性”(彭建剛等，2016；劉金祥和邢遠(yuǎn)閣，2018)；但也有學(xué)者指出，應(yīng)該讓住房公積金制度具備“特惠性”(李燕和劉傳哲，2016)。隨著討論的深入，學(xué)者們也逐漸認(rèn)識(shí)到這兩種取向?qū)嶋H上存在有機(jī)結(jié)合的可能。劉洪玉(2011)指出，住房公積金制度既肩負(fù)著提高住房消費(fèi)整體水平和質(zhì)量的任務(wù)，同時(shí)作為一項(xiàng)重要的公共住房政策工具，還在一定程度上承擔(dān)著收入再分配的職能；相應(yīng)地，住房公積金制度一方面要堅(jiān)持面向所有繳存群體的“普惠性”，另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中低收入群體的“特惠性”。這一觀點(diǎn)也得到了周京奎(2011，2012)、王先柱和張志鵬(2015)、陳峰和鄧保同(2016)、黃燕芬和李怡達(dá)(2017)、毛豐付等(2017)學(xué)者的支持，即不僅需要進(jìn)一步明確住房公積金支持和促進(jìn)職工住房消費(fèi)的制度定位，還要通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型家庭實(shí)施差異化政策，適當(dāng)向中低收入家庭傾斜。

值得一提的是，近年來(lái)以進(jìn)城務(wù)工人員為主體的新市民的住房問(wèn)題日益受到關(guān)注。合理解決新市民住房問(wèn)題被認(rèn)為是推進(jìn)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平的重要舉措(左楠，2013；張泓銘，2016；彭加亮和羅祎，2016)。相應(yīng)地，是否以及如何將新市民納入住房公積金制度支持范圍，成為政策實(shí)踐中需要解決的重要問(wèn)題。但這方面政策研究總體上仍處于起步階段。朱晶和左楠(2015)、祝仲坤(2016)、趙利梅和陳紅霞(2016)指出，制度設(shè)計(jì)不完善、農(nóng)民工繳存意愿不強(qiáng)、維權(quán)意識(shí)不夠是當(dāng)前制約新市民納入住房公積金制度的主要障礙，并為此提出了擴(kuò)大農(nóng)民工公積金使用范圍、提升企業(yè)存繳積極性、加大法律法規(guī)保障力度、增加農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)等改革建議。

(三)具體政策環(huán)節(jié)的優(yōu)化建議

1.資金來(lái)源。

住房公積金資金歸集方面的研究重點(diǎn)仍集中在繳存環(huán)節(jié)。學(xué)者們首先聚焦于是否繼續(xù)延續(xù)當(dāng)前的強(qiáng)制性繳存模式。雖然也有學(xué)者質(zhì)疑其合理性和合法性(黃燕芬和張超，2017；李珍，2017)，但多數(shù)觀點(diǎn)仍傾向于認(rèn)為，為了確保住房公積金資金來(lái)源的穩(wěn)定性，以及出于互助性基金可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，短期內(nèi)仍有必要延續(xù)強(qiáng)制性繳存(張東，2002；劉洪玉，2011)。王先柱等(2018)提出在強(qiáng)制性繳存的基礎(chǔ)上，可以探索“強(qiáng)制+自愿”的公積金歸集新模式，尤其對(duì)于農(nóng)民工等新市民群體可鼓勵(lì)其自愿繳存。胡晶晶和王祖祥(2018)同樣認(rèn)為，住房公積金針對(duì)企業(yè)職工仍然可以延續(xù)強(qiáng)制性繳存，而針對(duì)靈活就業(yè)人員可以嘗試進(jìn)行個(gè)人自愿繳存，并構(gòu)建了住房公積金個(gè)人自愿繳存制度資金盈虧平衡的測(cè)算模型。此外，學(xué)者們也對(duì)繳存比例問(wèn)題進(jìn)行了討論。尤其是近年來(lái)住房公積金繳存開(kāi)始逐漸采取“限高保低”標(biāo)準(zhǔn)，這一做法得到了較多研究的支持(李運(yùn)華和殷玉如，2015；祝仲坤和冷晨昕，2017；李迎生和呂朝華，2018)。

住房公積金貸款證券化問(wèn)題近年來(lái)也引發(fā)了較多關(guān)注。劉洪玉(2011)、王先柱等(2018)指出住房公積金貸款證券化有利于加速資金流轉(zhuǎn)，緩解住房公積金系統(tǒng)流動(dòng)性不足問(wèn)題，同時(shí)證券化過(guò)程還能夠?qū)崿F(xiàn)“信用增級(jí)”，降低融資成本。更重要的是，證券化有助于打通與公開(kāi)資本市場(chǎng)的連接渠道，促進(jìn)住房政策性金融與住房商業(yè)性金融的有效結(jié)合(李若愚，2015)，同時(shí)分散金融風(fēng)險(xiǎn)(汪利娜，2016)。但是，當(dāng)前我國(guó)住房公積金系統(tǒng)仍處于各城市分別運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致證券化發(fā)起人過(guò)于分散，成為證券化推廣過(guò)程中面臨的主要“瓶頸”(鄒曉梅和張明，2016)。此外，住房公積金貸款服務(wù)機(jī)構(gòu)選擇、貸款擔(dān)保方式、稅收安排等，也都是證券化進(jìn)程中亟須解決的具體問(wèn)題(劉洪玉，2011)。

2.對(duì)繳存人的支持方式。

在對(duì)繳存人的支持方式方面，學(xué)者們提出的建議集中在以下兩個(gè)方面。

一是針對(duì)不同類(lèi)型繳存人群體的特點(diǎn)，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)差別化、梯度化的住房公積金支持工具，以期在提升支持效果的同時(shí)改進(jìn)制度公平性(賈康和劉軍民，2007；楊巧，2014；馮長(zhǎng)春等，2017；郭克莎，2017)。較典型的，如吳璟等(2011)提出可以根據(jù)繳存人收入水平和購(gòu)房總價(jià)等的不同，制定住房公積金差異化貸款條件，同時(shí)可對(duì)中低收入家庭發(fā)放租房補(bǔ)貼，或在廉租房等公共住房的分配過(guò)程中提高公積金繳存人的輪候位次；王永鳳(2015)認(rèn)為可以根據(jù)住房公積金繳存狀況、居住水平、購(gòu)房歷史、貸款情況和信用記錄等確定不同繳存人的合理授信額度，提高公積金貸款科學(xué)性；針對(duì)住房市場(chǎng)的地區(qū)差異性，王先柱等(2018)以農(nóng)民工住房公積金為例，提出要進(jìn)一步“因城施策”，一、二線城市重點(diǎn)利用住房公積金支持農(nóng)民工繳納房租，三、四線城市則重點(diǎn)利用住房公積金支持農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)住房。

二是繼續(xù)豐富和拓展住房公積金對(duì)繳存人的支持渠道，尤其是通過(guò)放寬資金的取、貸政策，擴(kuò)大資金使用范圍(胡金星和陳杰，2011)。黃修民(2010)、朱晶和左楠(2015)、李燕和劉傳哲(2016)、汪潤(rùn)泉和劉一偉(2017)等都建議住房公積金除了支持繳存人購(gòu)房外，還可幫助繳存人支付房租、物業(yè)費(fèi)、供暖費(fèi)、裝修費(fèi)等。除此之外，住房公積金的支持范疇還可以拓展到大病支出和養(yǎng)老金支出等，這甚至有可能在一定程度上推進(jìn)公共服務(wù)均衡化(劉金祥和邢遠(yuǎn)閣，2018)。

(四)政策機(jī)構(gòu)的改革與完善

除上述圍繞政策定位和政策工具的討論外，學(xué)界關(guān)于改革和完善住房公積金機(jī)構(gòu)的呼聲也日益提高，研究側(cè)重點(diǎn)主要包括管理層級(jí)調(diào)整、管理機(jī)構(gòu)改革和管理團(tuán)隊(duì)優(yōu)化三個(gè)方面。

管理層級(jí)方面。劉洪玉(2011)基于調(diào)劑資金余缺和便利異地貸款等方面考量，建議構(gòu)建全國(guó)層面的統(tǒng)一組織和管理機(jī)制，將融資決策權(quán)、投資決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、資本運(yùn)營(yíng)權(quán)、資金管理權(quán)、成本費(fèi)用管理權(quán)、收益分配權(quán)等一系列關(guān)系到財(cái)務(wù)管理的權(quán)限更大程度上集中于中央管理機(jī)構(gòu)。類(lèi)似地，徐曉明和葛揚(yáng)(2015)認(rèn)為住房公積金管理組織架構(gòu)可以實(shí)行國(guó)家、省級(jí)和市級(jí)的“總分行制”。具體可以分成兩步實(shí)施，即首先建立住房公積金省級(jí)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌省級(jí)資金、管理和業(yè)務(wù)，再在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上組建國(guó)家級(jí)住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。王先柱等(2018)也支持這一觀點(diǎn)，并更為具體地指出可以先從建立住房公積金省級(jí)調(diào)度平臺(tái)入手，逐漸將住房公積金管理層級(jí)重心上移到省級(jí)層面，再將省級(jí)平臺(tái)整合到國(guó)家級(jí)層面，設(shè)立全國(guó)住房公積金管理中心。

管理機(jī)構(gòu)方面。曾筱清和翟彥杰(2006)最早提出分離住房公積金管理中心“行使政府授權(quán)”和“企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”兩方面職能的建議，延續(xù)這一思路，若干研究建議通過(guò)去行政化致力于建設(shè)專(zhuān)業(yè)化住房金融管理機(jī)構(gòu)(楊巧，2014；董登新和樂(lè)海燕，2015)。部分學(xué)者還提出了更為具體的住房公積金管理機(jī)構(gòu)改革方案建議。劉麗巍和季曉旭(2014)建議在住房公積金管理中心的基礎(chǔ)上成立政策性住房銀行，從而建立公開(kāi)、規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)和資本金制度。王開(kāi)泉(2015)進(jìn)一步將這一政策性住房銀行定義為住房合作銀行，并將其和商業(yè)銀行進(jìn)行區(qū)分，認(rèn)為住房合作銀行屬于非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)。汪利娜(2016)也同樣認(rèn)為要將住房公積金行政化管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝越鹑谄髽I(yè)，且除國(guó)家住房銀行外，還可以考慮采取住房互助儲(chǔ)蓄銀行、住房基金等其他形式。李若愚(2015)、倪鵬飛(2017)認(rèn)為不僅要將住房公積金改制為國(guó)家住房政策性融資機(jī)構(gòu)，同時(shí)還要配套性建立住房抵押貸款政策性擔(dān)保和證券化機(jī)構(gòu)。

管理團(tuán)隊(duì)方面。當(dāng)前我國(guó)住房公積金實(shí)行管委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶存儲(chǔ)及財(cái)政監(jiān)督的管理體制，管理委員會(huì)成員實(shí)行“三三制”構(gòu)成辦法，即有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和有關(guān)專(zhuān)家、工會(huì)和職工代表、單位代表各占1/3。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近85%的受訪群體對(duì)住房公積金管理機(jī)構(gòu)及人員構(gòu)成并不了解(王先柱等，2016)。與此同時(shí)，萬(wàn)卉(2015)指出住房公積金管理委員會(huì)還存在形式松散、權(quán)責(zé)不對(duì)稱等問(wèn)題，因此建議取消管委會(huì)這一決策機(jī)構(gòu)，構(gòu)建一套獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧、獨(dú)立決策、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，在橫向上加強(qiáng)與財(cái)政、紀(jì)檢等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，在縱向上組建國(guó)家、省級(jí)和市級(jí)立體監(jiān)管隊(duì)伍。

四、總結(jié)與啟示

總結(jié)現(xiàn)有研究，學(xué)界對(duì)于住房公積金制度在推動(dòng)城鎮(zhèn)住房改革、促進(jìn)城鎮(zhèn)職工住房消費(fèi)、完善我國(guó)住房金融體系等方面作出的歷史性貢獻(xiàn)給予了充分肯定，同時(shí)也指出當(dāng)前住房公積金制度仍存在對(duì)繳存人住房支付能力提升不足、推動(dòng)住房?jī)r(jià)格上漲、制度公平缺乏、系統(tǒng)運(yùn)行效率不高、各類(lèi)潛在風(fēng)險(xiǎn)日益突出等問(wèn)題，并據(jù)此圍繞住房公積金制度存廢、定位調(diào)整、政策優(yōu)化、機(jī)構(gòu)改革等關(guān)鍵問(wèn)題作了大量的理論準(zhǔn)備和思路摸索。這些研究為住房公積金制度的進(jìn)一步發(fā)展奠定了良好的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)，有助于我國(guó)政策性住房金融體系的完善和房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。

在此基礎(chǔ)上，建議圍繞住房公積金制度的后續(xù)研究可以重點(diǎn)從以下三個(gè)方面加以強(qiáng)化，以期為住房公積金制度改革、發(fā)展和完善提供更為直接和有效的政策支持。

第一，重視研究視角的系統(tǒng)性。絕大多數(shù)現(xiàn)有研究著眼于住房公積金制度自身，多數(shù)研究還聚焦于其中的某一維度。這種“庖丁解牛”的方法本身并無(wú)可厚非，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的常見(jiàn)范式。但更需注意的是，住房公積金作為一個(gè)政策系統(tǒng)，其中的不同維度、環(huán)節(jié)、主體之間存在復(fù)雜的互動(dòng)聯(lián)系，甚至可能存在內(nèi)在矛盾(如提升支持力度與緩解流動(dòng)性壓力之間、擴(kuò)大政策覆蓋面與堅(jiān)持互助性質(zhì)下的強(qiáng)制性繳存等)。因此，不能簡(jiǎn)單地僅就一個(gè)問(wèn)題片面追求所謂改進(jìn)，而應(yīng)從系統(tǒng)全局入手，綜合考慮整個(gè)制度體系的最優(yōu)化?；谶@一思路，應(yīng)緊扣建立住房市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的總要求，沿著構(gòu)建政策性住房金融體系的思路，從對(duì)象、機(jī)構(gòu)和工具多個(gè)維度全景式論證住房公積金制度改革的必要性、可行性及具體方案，并特別重視不同維度之間的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)層面的改進(jìn)。更進(jìn)一步地，住房公積金還是更宏大的經(jīng)濟(jì)和政策體系中的組成部分，這就意味著住房公積金制度改革不能脫離我國(guó)特定發(fā)展階段下的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，同時(shí)必須與收入分配、城鎮(zhèn)住房、金融監(jiān)管等相關(guān)制度的改革相協(xié)調(diào)。這也是后續(xù)研究的一個(gè)重要著力點(diǎn)。

第二，提升研究方法的科學(xué)性。不論是績(jī)效評(píng)價(jià)還是改革建議，現(xiàn)有研究多數(shù)都提出了非常鮮明的觀點(diǎn)，明確地回答了“是什么”的問(wèn)題。但同樣應(yīng)當(dāng)看到，部分研究并沒(méi)有對(duì)其觀點(diǎn)提供嚴(yán)謹(jǐn)、具有充分說(shuō)服力的論證，即沒(méi)有充分解決“為什么”的問(wèn)題，使其觀點(diǎn)難免帶有較強(qiáng)的主觀性。這也成為后續(xù)研究應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)之處?？?jī)效評(píng)價(jià)方面，建議充分發(fā)揮住房公積金系統(tǒng)內(nèi)部微觀數(shù)據(jù)豐富的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)多源異構(gòu)大數(shù)據(jù)的深度挖掘，開(kāi)展更多高質(zhì)量定量分析；同時(shí)，應(yīng)特別注意合理應(yīng)用適宜的識(shí)別策略，剝離其他因素的作用，準(zhǔn)確界定住房公積金制度所造成的影響。政策建議方面，除扎實(shí)的理論分析外，也可利用數(shù)值模擬、小規(guī)模政策實(shí)驗(yàn)等方法，嘗試開(kāi)展量化的政策模擬分析。

第三，注意研究結(jié)論的代表性。住房公積金研究中面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)困難，是受制于數(shù)據(jù)、案例等可得性的限制，通常僅能針對(duì)一時(shí)一地開(kāi)展研究；但從政策實(shí)踐的需求看，更有價(jià)值的是定位和解決具有共性、長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。部分研究中存在的缺陷，恰恰是沒(méi)有充分重視特定時(shí)空背景對(duì)研究結(jié)論可能造成的影響，沒(méi)有區(qū)分好某個(gè)問(wèn)題是區(qū)域性問(wèn)題還是全局性問(wèn)題、是暫時(shí)性問(wèn)題還是長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題，由此提出的政策建議也難免有失偏頗。這一方面要求在開(kāi)展案例分析時(shí)特別注意研究結(jié)論的可推廣性；另一方面，同時(shí)也是更重要的，應(yīng)更多探索在跨城市、長(zhǎng)時(shí)間的全局視角下開(kāi)展研究，以期更準(zhǔn)確定位關(guān)鍵癥結(jié)并提出解決方案。