完善未成年人監(jiān)護(hù)立法的思考

曹思婕

〔摘要〕 當(dāng)前，我國未成年人監(jiān)護(hù)面臨需要立法回應(yīng)的突出問題：未成年人遭受監(jiān)護(hù)人侵害問題需要通過完善立法提供保障，留守兒童面臨的監(jiān)護(hù)缺失需要通過完善立法填補(bǔ)，新型父母子女關(guān)系下的監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬需要通過完善立法加以明確。未成年人監(jiān)護(hù)的立法缺失主要包括：立法理念嚴(yán)重滯后，體系體例比較散亂，具體規(guī)定存在明顯缺陷。完善未成年人監(jiān)護(hù)立法，應(yīng)實(shí)現(xiàn)未成年人監(jiān)護(hù)立法理念的轉(zhuǎn)變，形成完整統(tǒng)一的未成年人監(jiān)護(hù)法律體系，充實(shí)豐富未成年人監(jiān)護(hù)立法的具體內(nèi)容。

〔關(guān)鍵詞〕 未成年人監(jiān)護(hù)，國家公權(quán)力，監(jiān)護(hù)人職責(zé)，監(jiān)護(hù)監(jiān)督

〔中圖分類號〕D923.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）04-0123-06

監(jiān)護(hù)起源于羅馬法，是一項(xiàng)古老的法律制度，但在我國，作為一項(xiàng)正式法律制度，只有一百余年的歷史。我國古代把父母將未成年子女托付給他人照顧的行為稱為托孤，不過，這僅僅是一種民間習(xí)俗，并沒有上升到國家法層面。1903年，汪榮寶、葉瀾編纂的辭書《新爾雅》，在“民法”類詞條中使用了“后見人”一詞，〔1 〕32其含義與對未成年人的監(jiān)護(hù)相近。直到1911年，監(jiān)護(hù)才第一次出現(xiàn)于《大清民律草案》，隨即《民國民律草案》和《中華民國民法》開始沿用這一稱謂，標(biāo)志著中國近代民法中正式確立起監(jiān)護(hù)制度。改革開放以來，1986年第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國民法通則》第二章第二節(jié)對監(jiān)護(hù)做了專門規(guī)定，〔2 〕65其中未成年人監(jiān)護(hù)制度，體現(xiàn)在第16條。從此，針對未成年人監(jiān)護(hù)的立法保持了30年不變。未成年人監(jiān)護(hù)制度的設(shè)立不僅關(guān)涉未成年人健康成長，而且蘊(yùn)含著國家尊重和保障人權(quán)的憲法要求。當(dāng)前，我國的家庭結(jié)構(gòu)，未成年人的生存發(fā)展環(huán)境，對未成年人保護(hù)的訴求，都發(fā)生了新變化，現(xiàn)行的未成年監(jiān)護(hù)立法與保護(hù)未成年人的理念和現(xiàn)實(shí)要求越來越不相適應(yīng)，在此背景下，完善未成年人監(jiān)護(hù)立法已成為一項(xiàng)迫切任務(wù)。

一、未成年人監(jiān)護(hù)面臨的主要現(xiàn)實(shí)問題

近年來，農(nóng)村留守兒童面臨的監(jiān)護(hù)缺位問題，未成年人不斷遭受侵害的案例，由代孕引發(fā)的新型父母子女關(guān)系下監(jiān)護(hù)權(quán)的歸屬問題，不但成為突出的社會問題，引起政府和社會各界的廣泛關(guān)注，而且急切需要通過完善立法加以回應(yīng)。

（一）未成年人遭受監(jiān)護(hù)人侵害問題需要通過完善立法提供保障?，F(xiàn)實(shí)生活中，我國相當(dāng)程度地存在著由于未成年人監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)致使未成年人的身心受到嚴(yán)重傷害的問題，這一問題近年來尤為突出。其中，最讓人痛心的莫過于“南京虐童案”，該案被公之于眾后立即引發(fā)社會的強(qiáng)烈關(guān)注。但該案絕非個例，近年來，未成年人遭受監(jiān)護(hù)人虐待、遺棄、侵害的案例不斷被媒體曝光：如10歲男孩被繼父關(guān)羊圈3年案、1歲女嬰被后媽虐待致死案、父母動用鐵鏈“管教”女兒等等。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，未成年人的監(jiān)護(hù)人作為承擔(dān)保護(hù)、照顧、教育和關(guān)愛未成年子女的義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)是子女利益最直接的維護(hù)者。但殘酷的現(xiàn)實(shí)是，未成年人的監(jiān)護(hù)人歧視、虐待、侵害、遺棄未成年人甚至剝奪未成年人生命的案例時有發(fā)生。有的未成年人的監(jiān)護(hù)人并沒有把未成年子女置于與自己平等的地位，沒有把未成年子女視為獨(dú)立的權(quán)利主體；有的未成年人的監(jiān)護(hù)人對未成年子女沒有履行應(yīng)有的尊重、照顧和保護(hù)義務(wù)，相反卻將未成年子女視為自己的私人物品，肆意打罵、侮辱、欺騙、遺棄，導(dǎo)致未成年子女身心遭受極大的摧殘。未成年人受到監(jiān)護(hù)人侵害逐漸增多的事實(shí)讓我們深思：未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)如何才能夠得到切實(shí)有效的落實(shí)，在監(jiān)護(hù)不力的情形出現(xiàn)時怎樣才能最大限度地保護(hù)未成年人的最佳利益等。事實(shí)證明，監(jiān)護(hù)不力對未成年人造成的傷害有時甚至比監(jiān)護(hù)缺位更為可怕、令人堪憂。造成未成年人遭受監(jiān)護(hù)人侵害的原因固然復(fù)雜，但現(xiàn)行立法的監(jiān)督機(jī)制不具體，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的制裁措施不明確，導(dǎo)致未成年人長期忍受監(jiān)護(hù)不力的侵害而得不到及時有效的救助，無疑是重要原因。為此，十分有必要通過立法，規(guī)范和約束未成年人的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為，加大對未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督保障力度。

（二）留守兒童面臨的監(jiān)護(hù)缺失需要通過完善立法填補(bǔ)。留守兒童是指父母雙方或一方外出打工或工作，由留在農(nóng)村的父母一方或祖輩或同輩或其他親屬、朋友作為未成年人的監(jiān)護(hù)人來保護(hù)和照顧未成年人。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力向大中型城市轉(zhuǎn)移。由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民工外出打工時，多數(shù)情況下會選擇把未成年子女留在農(nóng)村，致使未成年子女處于由他人監(jiān)護(hù)甚至無人監(jiān)護(hù)的狀態(tài)，這可以說是目前未成年人監(jiān)護(hù)面臨的最嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問題。全國婦聯(lián)2013年5月發(fā)布的《中國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》，根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%，占全國兒童總數(shù)的21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬。2014年5月，中國青少年研究中心組織實(shí)施了“全國農(nóng)村留守兒童狀況調(diào)查”，調(diào)查在河南省、安徽省、湖南省、江西省、重慶市、貴州省等6個勞務(wù)輸出大?。ㄖ陛犑校┑?2個縣（市、區(qū)）進(jìn)行，共調(diào)查四至九年級農(nóng)村留守兒童4533人（占61.7%）、非留守兒童2731人（占37.2%）。〔3 〕在此基礎(chǔ)上形成的《中國留守兒童心靈狀況白皮書（2015年）》顯示，我國17歲以下的留守兒童總數(shù)約為6100萬人，其中15.1%的孩子一年沒有見過父母，4.3%的孩子甚至和父母已有一年沒有聯(lián)系?！? 〕這一系列數(shù)據(jù)足以說明留守兒童的監(jiān)護(hù)問題是中國社會的獨(dú)特現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中，對留守兒童的監(jiān)護(hù)主要采取單親監(jiān)護(hù)、隔代監(jiān)護(hù)、上代監(jiān)護(hù)和同輩監(jiān)護(hù)四種方式，但無論哪種方式的監(jiān)護(hù)都存在著自身無法避免的弊端。這些監(jiān)護(hù)使得留守兒童缺乏父母應(yīng)有的關(guān)懷與愛護(hù)，進(jìn)而造成留守兒童心理和人格的缺陷。有效落實(shí)對留守兒童的監(jiān)護(hù)，不僅直接關(guān)系到農(nóng)村未成年人的身心發(fā)展，而且影響到中國的教育事業(yè)、人才成長和社會進(jìn)步。目前，學(xué)界對留守兒童監(jiān)護(hù)問題的研究還處于起步階段，相關(guān)政策的出臺剛剛開始，立法上還是空白。2016年2月4日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》是我國第一部系統(tǒng)保護(hù)農(nóng)村留守兒童的行政文件。該《意見》明確對留守兒童監(jiān)護(hù)以堅(jiān)持家庭盡責(zé)和政府主導(dǎo)作為基本原則，這是國家對留守兒童切身關(guān)懷邁出的關(guān)鍵一步，2016年全國“兩會”關(guān)于留守兒童監(jiān)護(hù)問題的提案也備受關(guān)注。留守兒童的成長理應(yīng)給予特殊關(guān)注，面臨的監(jiān)護(hù)缺失急切需要立法回應(yīng)。

（三）新型父母子女關(guān)系下的監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬需要通過完善立法加以明確?，F(xiàn)代社會生活豐富多彩，家庭關(guān)系復(fù)雜多樣，其中由代孕引發(fā)的未成年人監(jiān)護(hù)問題已成為活生生的現(xiàn)實(shí)。2015年10月23至24日央視一套的《今日說法》欄目連續(xù)播出“私人訂制龍鳳胎（上、下）”揭示，在上海市閔行區(qū)人民法院受理了一場曠日持久的未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)爭奪案。富商（男）突發(fā)疾病身亡，留下了一對龍鳳胎。富商剛剛過世，其父母與富商妻子便展開了爭奪龍鳳胎兒女撫養(yǎng)權(quán)的“持久戰(zhàn)”。這對龍鳳胎的身世之謎也在監(jiān)護(hù)權(quán)的爭奪中層層揭開：事實(shí)是富商的兩個年僅三歲的孩子竟然不是與其妻所生。孕育孩子的卵子和子宮是由富商的妻子分別購買其他兩位女性的卵子和子宮孕育而成，即該對龍鳳胎是代孕所生，富商妻子并非這對兒女的生母。與此同時，這對孩子的身上擁有著巨大的遺產(chǎn)份額。因此在富商病逝后，使得富商的妻子和富商的父母競相爭奪這對孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)。最終，在監(jiān)護(hù)人的選擇上，上海市閔行區(qū)法院經(jīng)過實(shí)地調(diào)查、多重考慮，依照現(xiàn)行民法規(guī)定，將這對龍鳳胎的監(jiān)護(hù)權(quán)判給了富商的父母。關(guān)于該案，學(xué)者們紛紛發(fā)表見解。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為該案之所以會引起糾纏不休的孩子監(jiān)護(hù)權(quán)的爭奪戰(zhàn)，主要根源于孩子享有巨額財富，即富商父親遺留給了兩個孩子價值不菲的遺產(chǎn)。如果孩子未享有遺產(chǎn)份額，可能根本無人愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。但筆者認(rèn)為，代孕孕育出的子女，無論是存在積極的監(jiān)護(hù)權(quán)爭奪還是消極的無人監(jiān)護(hù)狀況，其監(jiān)護(hù)權(quán)本身就是一種新的法律疑難。而代孕孕育的子女必然引發(fā)未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬問題。隨著時代的發(fā)展，代孕行為已悄然走入我們的現(xiàn)代生活中。2015年12月27日通過的《中華人民共和國人口與計劃生育法修正案》最終刪除了“禁止以任何形式實(shí)施代孕”，這使得我國目前對于代孕行為的態(tài)度處于不加禁止又不予否認(rèn)的模棱兩可的狀態(tài)。不禁止實(shí)施代孕是符合我國國情、現(xiàn)代科技發(fā)展和現(xiàn)代家庭生活的現(xiàn)實(shí)選擇。但代孕不僅僅是簡單的生育行為，而且是關(guān)涉家庭穩(wěn)定和人類延續(xù)的社會問題。正是由于代孕行為的存在和一定范圍內(nèi)的普及，由此產(chǎn)生的新型父母子女關(guān)系，勢必對我國現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度提出新的挑戰(zhàn)。包括其他新類型的父母子女關(guān)系也將隨著生活的發(fā)展和時代的變遷逐漸浮出水面。因此，面對新型父母子女關(guān)系，破解監(jiān)護(hù)權(quán)困擾，明確監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬，是立法應(yīng)承擔(dān)的使命。

二、目前未成年人監(jiān)護(hù)立法存在的明顯缺陷

回到立法本身，深刻反思我國未成年人監(jiān)護(hù)立法，在立法理念、立法體系和具體規(guī)定方面存在的缺失亦應(yīng)引起必要重視：

（一）立法理念嚴(yán)重滯后。從現(xiàn)行立法看，一方面，我國對未成年人的監(jiān)護(hù)規(guī)定僅停留在對未成年人的照顧層面，法律規(guī)定側(cè)重從血緣親子、親情人倫的視角規(guī)范父母對未成年子女的照顧義務(wù)，并沒有把實(shí)現(xiàn)未成年人利益最大化作為未成年人監(jiān)護(hù)立法的首要目標(biāo)，全面且適當(dāng)?shù)乇O(jiān)護(hù)未成年人。如對于沒有父母或父母監(jiān)護(hù)不能的情形，《民法通則》第16條只是籠統(tǒng)地對有監(jiān)護(hù)能力的人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人列出了順序。該條規(guī)定中，一是沒有規(guī)定究竟何謂監(jiān)護(hù)能力，而監(jiān)護(hù)能力不僅是成為未成年人的監(jiān)護(hù)人的關(guān)鍵條件，而且監(jiān)護(hù)能力的有無以及監(jiān)護(hù)能力的大小是決定監(jiān)護(hù)人優(yōu)先順位的關(guān)鍵因素。監(jiān)護(hù)能力規(guī)定的疏漏無疑給未成年人監(jiān)護(hù)人資格的認(rèn)定帶來諸多困難。二是排列的監(jiān)護(hù)順序過于僵化，不僅沒有將特殊情形的未成年人指定監(jiān)護(hù)人考慮其中，而且從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，該條規(guī)定是否能夠切實(shí)保障未成年子女的利益并未予以充分考量。因此，該條規(guī)定缺乏具體的適用情形和客觀的司法判定標(biāo)準(zhǔn)，有“紙上談兵”之嫌。又如《民法通則》第18條規(guī)定了“監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”，《未成年人保護(hù)法》第50條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門，應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，在司法活動中保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。”但這些條文都具有極強(qiáng)的概括性，沒有規(guī)定具體怎樣做才是有效地履行職責(zé)。監(jiān)護(hù)職責(zé)的細(xì)化應(yīng)當(dāng)是法律對監(jiān)護(hù)范圍的明確規(guī)定，也是對監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為的規(guī)范和約束。未成年人的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)規(guī)定的抽象、模糊，必然導(dǎo)致在未成年人監(jiān)護(hù)的司法實(shí)踐中很難對“依法履行職責(zé)”做出明確且適當(dāng)?shù)呐卸?。另一方面，我國對于未成年人的監(jiān)護(hù)仍然停留在私法領(lǐng)域，家庭觀念、自治意識主宰和貫穿著整個未成年人監(jiān)護(hù)的立法。無論是《民法通則》還是《婚姻法》都強(qiáng)調(diào)父母及家庭成員對未成年人的職責(zé)，忽視了國家和政府對未成年人監(jiān)護(hù)的應(yīng)有職責(zé)?，F(xiàn)行立法缺少關(guān)于國家監(jiān)護(hù)的規(guī)定。未成年人是國家發(fā)展、社會延續(xù)的不竭動力，國家監(jiān)護(hù)實(shí)則是他們健康成長的有力保障。國家有義務(wù)和責(zé)任成為未成年人監(jiān)護(hù)的隱形力量和最終救濟(jì)途徑。在父母監(jiān)護(hù)、家庭監(jiān)護(hù)缺位或監(jiān)護(hù)不力時，國家機(jī)關(guān)運(yùn)用國家公權(quán)力履行對未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)是必要且正當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）體系體例比較散亂。我國立法關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)、抽象、分散和簡單。到目前為止，從體系體例上看，我國并沒有一部統(tǒng)一的關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的法律，也沒有在某一部法律里單列一章專門規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)。關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的法律規(guī)定主要散見于《民法通則》第二章第二節(jié)監(jiān)護(hù)的第16條、第18條的規(guī)定和《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題意見（試行）》的相關(guān)規(guī)定；《中華人民共和國婚姻法》第三章家庭關(guān)系的第21、23、26、27、28、29條以及《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第二章家庭保護(hù)、第三章社會保護(hù)、第四章司法保護(hù)中的相關(guān)規(guī)定。從內(nèi)容上看，現(xiàn)行立法對未成年人監(jiān)護(hù)的規(guī)定并不全面、深入、具體、細(xì)致?！睹穹ㄍ▌t》的相關(guān)規(guī)定僅是原則性的法律條文，主要起倡導(dǎo)性、指引性作用，而《婚姻法》側(cè)重于以家庭關(guān)系規(guī)定夫妻關(guān)系、子女關(guān)系以及他們之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，對于未成年人監(jiān)護(hù)的具體情形沒有涉及?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》則是從家庭、學(xué)校、社會、司法四個方面對未成年人的保護(hù)作出規(guī)定，有關(guān)未成年人的監(jiān)護(hù)沒有明確列明。

（三）具體規(guī)定存在明顯缺陷。第一，監(jiān)護(hù)種類缺失。依據(jù)目前法律規(guī)定，未成年人監(jiān)護(hù)有法定監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)兩種。設(shè)立這兩種監(jiān)護(hù)的目的是為對未成年人進(jìn)行永久監(jiān)護(hù)。但司法實(shí)踐一再證明，現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)類型已不能滿足我國社會的現(xiàn)實(shí)需求。如當(dāng)未成年人暫時沒有監(jiān)護(hù)人或當(dāng)監(jiān)護(hù)人對未成年人造成侵害還未來得及指定適當(dāng)監(jiān)護(hù)人時，自然需要通過臨時監(jiān)護(hù)對未成年人加以保護(hù)。南京于2015年出臺了困境未成年人寄養(yǎng)家庭評估標(biāo)準(zhǔn)。〔5 〕這正是在我國立法沒有明確規(guī)定未成年人臨時監(jiān)護(hù)的情勢下，各地根據(jù)具體實(shí)踐做出的應(yīng)急措施。又如當(dāng)未成年人的父母臨終前可能因出于保護(hù)未成年子女利益的考慮，會做出與法定監(jiān)護(hù)順序不同的人擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人的意思表示，這種情形尚未被我國法律所承認(rèn)。但此種做法已經(jīng)存在于現(xiàn)實(shí)生活中，恰恰類似于我國古代的托孤這一監(jiān)護(hù)制度的雛形。第二，未成年人監(jiān)護(hù)缺乏國家公權(quán)力的介入。我國現(xiàn)行立法沒有國家監(jiān)護(hù)的規(guī)定。雖然《民法通則》第16條明確了未成年人住所地的居民委員會、村民委員會對擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭議時的職責(zé)，但根據(jù)憲法規(guī)定，居民委員會、村民委員會屬于基層群眾性自治性組織，并不行使國家權(quán)力。社會形態(tài)的更替發(fā)展、人民生活的日益豐富，未成年人的成長與發(fā)展已不局限于家庭的看護(hù)和照管。未成年人監(jiān)護(hù)也不僅僅是其父母或家族的責(zé)任。家庭是社會的基本組成單位，國家有責(zé)任為家庭營造和諧的生活氛圍，有義務(wù)為實(shí)現(xiàn)未成年子女的最大利益提供幫助。當(dāng)現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)立法仍囿于民法領(lǐng)域私法自治的空間時，必然突顯出針對未成年人監(jiān)護(hù)立法的滯后性。如在我國貧困地區(qū)，父母雙亡的未成年子女很多時候處于無人監(jiān)護(hù)的境地，即使父母的親屬自愿撫養(yǎng)未成年子女，也因經(jīng)濟(jì)困難等客觀條件使孩子長期處于監(jiān)護(hù)不力的狀態(tài)，此種情況勢必需要國家履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。國家公權(quán)力介入未成年人監(jiān)護(hù)，并不是要取代家庭或親屬對于未成年子女的保護(hù)和照顧，而是當(dāng)未成年人利益在家庭監(jiān)護(hù)中得不到保障時，國家有權(quán)力做出違背父母或家庭成員意愿的決定，給予未成年子女充分的保護(hù)以實(shí)現(xiàn)他們的最佳利益。第三，未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督和責(zé)任追究存在立法空白?，F(xiàn)行立法對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)并沒有采用列舉加概括的方式，同時也沒有系統(tǒng)的針對未成年人監(jiān)護(hù)人的責(zé)任追究機(jī)制。未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制對保障未成年人的監(jiān)護(hù)人認(rèn)真履行職責(zé)具有指引、預(yù)防、警示和懲罰的作用?！睹穹ㄍ▌t》第18條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)及民事責(zé)任，但僅是籠統(tǒng)的規(guī)定。該規(guī)定主要起法律的倡導(dǎo)性作用，不能有效規(guī)范和約束未成年人監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為。一是對于未成年人監(jiān)護(hù)的報告和撤銷機(jī)制現(xiàn)行立法局限于抽象的法律條文，如《民通意見》第14條、第20條。二是沒有規(guī)定未成年人的監(jiān)護(hù)人對監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的登記與公示制度，這無形中為未成年人的監(jiān)護(hù)人濫用監(jiān)護(hù)權(quán)提供了無人監(jiān)督的空間。并且，現(xiàn)實(shí)生活中監(jiān)護(hù)行為本身多種多樣、并非千篇一律，監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為是否有利于未成年人的利益需要個案分析，現(xiàn)行的法律規(guī)定對監(jiān)護(hù)人侵權(quán)行為的認(rèn)定缺乏一般的客觀標(biāo)準(zhǔn)，使得監(jiān)護(hù)職責(zé)是否適當(dāng)履行的司法案件更多地由法官通過行使自由裁量權(quán)予以衡量。缺少對監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督和監(jiān)護(hù)人的責(zé)任追究機(jī)制，給未成年人監(jiān)護(hù)不力、監(jiān)護(hù)中的侵權(quán)埋下了隱患，直至導(dǎo)致一些未成年人輟學(xué)出走、流浪乞討、違法犯罪。

三、完善未成年人監(jiān)護(hù)立法的基本思路

法律的發(fā)展應(yīng)該與社會的發(fā)展進(jìn)步相適應(yīng)。針對我國未成年人監(jiān)護(hù)面臨的突出現(xiàn)實(shí)問題和立法缺失，筆者提出如下完善立法建議：

（一）實(shí)現(xiàn)未成年人監(jiān)護(hù)立法理念的轉(zhuǎn)變。完善未成年人監(jiān)護(hù)立法的基本前提是要樹立尊重未成年被監(jiān)護(hù)人意愿和利益的立法理念，充分體現(xiàn)子女本位的思想。監(jiān)護(hù)人不僅要做到對未成年人的照顧和保護(hù)，而且要實(shí)現(xiàn)未成年人利益的最大化。無論監(jiān)護(hù)人的選任、監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為的適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)護(hù)事務(wù)執(zhí)行的范圍，還是監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)護(hù)監(jiān)督報告機(jī)制的建立等都應(yīng)以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)未成年人的最佳利益為核心?；诖?，在立法理念上，要實(shí)現(xiàn)從對未成年人的基本照顧到未成年人利益最大化的轉(zhuǎn)變；從全部依賴于家庭監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)向以家庭監(jiān)護(hù)為主、政府監(jiān)護(hù)為輔；從注重財產(chǎn)監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫳硇慕】蹬c財產(chǎn)管理；從側(cè)重基層組織的義務(wù)履行轉(zhuǎn)變?yōu)榇_立國家責(zé)任的政府職能；從依賴收養(yǎng)關(guān)系轉(zhuǎn)向全面健全監(jiān)護(hù)體系?？傊闯赡耆吮O(jiān)護(hù)只有突破私法領(lǐng)域的束縛，以實(shí)現(xiàn)未成年人的最佳利益為原則，建立人權(quán)保障的現(xiàn)代未成年人監(jiān)護(hù)立法理念，才能從根本上全面構(gòu)建我國的未成年人監(jiān)護(hù)制度體系，系統(tǒng)有效地回應(yīng)未成年人監(jiān)護(hù)面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

（二）形成完整統(tǒng)一的未成年人監(jiān)護(hù)法律體系。目前，我國民法學(xué)界對未成年人監(jiān)護(hù)立法的體例編排見仁見智，大致分為兩種意見：一種意見是：將未成年人監(jiān)護(hù)全部納入民法典中的總則編中。堅(jiān)持此種意見的理由是：沿襲原有《民法通則》的立法體系，易于認(rèn)同和理解。現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度主要體現(xiàn)在《民法通則》第二章里，而未成年人監(jiān)護(hù)作為監(jiān)護(hù)的一種形式，由民法典統(tǒng)一調(diào)整，保持了監(jiān)護(hù)制度的系統(tǒng)化，若將未成年人監(jiān)護(hù)納入婚姻法中則太過龐大。另一種意見是：通過民法典的總則編規(guī)定監(jiān)護(hù)的共性內(nèi)容，其中包括未成年人監(jiān)護(hù)的原則性規(guī)定，而未成年人監(jiān)護(hù)立法的具體內(nèi)容則由婚姻法詳細(xì)規(guī)定。未成年人監(jiān)護(hù)立法要形成民法典總則編和婚姻法科學(xué)分工、有機(jī)互補(bǔ)、有序結(jié)合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的架構(gòu)。筆者贊同此觀點(diǎn)。具體來說，民法典總則編中的監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定最基本的內(nèi)容：即監(jiān)護(hù)的概念、原則、監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的法律關(guān)系；監(jiān)護(hù)人的權(quán)利；監(jiān)護(hù)人的義務(wù)；監(jiān)護(hù)的分類設(shè)立（包括監(jiān)護(hù)能力）；監(jiān)護(hù)人的變更與撤銷；監(jiān)護(hù)終止；監(jiān)護(hù)人職責(zé)以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督。而有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)的具體規(guī)定應(yīng)全部納入婚姻法。民法典總則編和婚姻法共同規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)制度有諸多優(yōu)勢：一是在婚姻家庭法回歸民法典的大趨勢下，監(jiān)護(hù)制度必然在民法典的民法總則中有所體現(xiàn)。但目前我國的婚姻家庭法律制度并不完善，許多內(nèi)容有待制定和充實(shí)，未成年人監(jiān)護(hù)作為特殊身份權(quán)制度的具體體現(xiàn)和家庭人倫理念的縮影，是其中之一。二是突顯婚姻法的親子關(guān)系特質(zhì)。民法雖博大精深但并不能包羅萬象、事無巨細(xì)。未成年人監(jiān)護(hù)是我國監(jiān)護(hù)制度的重要組成部分，它既蘊(yùn)含著監(jiān)護(hù)制度的共性又有其自身的獨(dú)特性，將其完全納入民法典總則編，與總則篇的基本定位不相協(xié)調(diào)。相反，由婚姻法規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)制度可以具體體現(xiàn)出婚姻家庭關(guān)系中親子關(guān)系的特質(zhì)，是恰如其分的明智選擇。三是強(qiáng)調(diào)未成年人監(jiān)護(hù)制度的重要地位。在婚姻法中具體規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)制度，不但有利于我國未來未成年人監(jiān)護(hù)制度的完善和發(fā)展，而且使得我國監(jiān)護(hù)制度的整體編排井然有序、詳略得當(dāng)。

（三）充實(shí)豐富未成年人監(jiān)護(hù)立法的具體內(nèi)容。其一，構(gòu)建全面系統(tǒng)的未成年人監(jiān)護(hù)類型。應(yīng)在保留原有的未成年人監(jiān)護(hù)類型的基礎(chǔ)上，增設(shè)臨時監(jiān)護(hù)和遺囑監(jiān)護(hù)，增設(shè)這兩種監(jiān)護(hù)類型既是適應(yīng)當(dāng)今世界未成年人監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的必然要求，也是對目前我國社會特別是農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失的填補(bǔ)和對監(jiān)護(hù)不力的糾正。臨時監(jiān)護(hù)是指當(dāng)未成年人的監(jiān)護(hù)出現(xiàn)監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不力時及時指定、選任監(jiān)護(hù)人或在法律規(guī)定的情形下由相關(guān)機(jī)構(gòu)如學(xué)校等擔(dān)任未成年人的臨時監(jiān)護(hù)人。遺囑監(jiān)護(hù)是指未成年人的監(jiān)護(hù)人以設(shè)立遺囑的方式為未成年人指定監(jiān)護(hù)人，通常是父母為其子女以合法有效的遺囑指定監(jiān)護(hù)人。臨時監(jiān)護(hù)的設(shè)立，要充分發(fā)揮民政部門的職責(zé)，賦予民政部門在全國各地統(tǒng)一設(shè)立承擔(dān)未成年人臨時監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童臨時監(jiān)護(hù)所等，給流離失所的兒童或暫時失去監(jiān)護(hù)人的孩子設(shè)置一個安全、信賴的場所，把他們遭受的侵害減少到最小程度，讓他們真切感受到社會的關(guān)懷，這也是國家責(zé)任在未成年人監(jiān)護(hù)中的具體體現(xiàn)。遺囑監(jiān)護(hù)的設(shè)立，可以在汲取我國古代托孤這一民間習(xí)俗的優(yōu)點(diǎn)和借鑒國外如法國、德國、日本、美國遺囑監(jiān)護(hù)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定適合我國實(shí)際的遺囑監(jiān)護(hù)制度。未成年人監(jiān)護(hù)類型中，遺囑監(jiān)護(hù)多數(shù)是父母對自己未成年子女善意履行最后的人身財產(chǎn)照顧義務(wù)的方式，也是親子關(guān)系的一種表現(xiàn)形式，它會日益成為我國家庭關(guān)系中對未成年人保護(hù)和照顧的重要形式。其二，盡快完善代孕關(guān)系的監(jiān)護(hù)立法，建立健全制約、監(jiān)管機(jī)制。代孕關(guān)系下的未成年人監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)在明確代孕合法形式和合法程序的前提下，以保護(hù)未成年子女最佳利益為指導(dǎo)原則來權(quán)衡監(jiān)護(hù)權(quán)的歸屬。在監(jiān)護(hù)權(quán)難以確定的情形下應(yīng)發(fā)揮國家公權(quán)力的介入作用，以充分保護(hù)未成年子女的權(quán)益。在法律明確禁止以非法獲利為目的的代孕行為的同時，對代孕行為加以規(guī)范化、合法化，不僅是確保不能生育的父母依法實(shí)現(xiàn)自己的生育權(quán)，行使自己的監(jiān)護(hù)權(quán)的有效途徑，更是法律維護(hù)安定的社會秩序和實(shí)現(xiàn)人類繁衍的重要之舉。其三，適當(dāng)引入國家監(jiān)護(hù)。毫無疑問，家庭監(jiān)護(hù)始終是人類社會保護(hù)和照顧未成年人的普遍形態(tài)，但適應(yīng)未成年人監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的世界潮流，我國應(yīng)當(dāng)在充分尊重家庭自治的前提下，適當(dāng)引入國家監(jiān)護(hù)，發(fā)揮政府對未成年人的保護(hù)功能?，F(xiàn)代未成年人監(jiān)護(hù)制度是實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)家庭本位向家庭本位為主、兼顧國家責(zé)任轉(zhuǎn)變的制度，也是從私法自治向公法適度介入轉(zhuǎn)變的制度。在英國，英國衡平法就有關(guān)于“國家是少年兒童最高監(jiān)護(hù)人”的理念和相關(guān)判例。在法國，自20世紀(jì)60年代以后，逐步確立起國家監(jiān)護(hù)制度以解決親屬監(jiān)護(hù)的不足。在德國，已經(jīng)開辟了社會化、公法化的未成年人監(jiān)護(hù)道路。在美國，未成年人更是處于國家監(jiān)護(hù)的嚴(yán)格保護(hù)之下?！? 〕根據(jù)《紐約家事法院法》（FCA）第10條規(guī)定：兒童保護(hù)程序的目的是要建立幫助兒童免除傷害或虐待，并幫助保護(hù)兒童身體、心理和情感健康的程序。其目的是為了提供適當(dāng)?shù)姆沙绦颍源_定在何種情況下，國家可以通過其家事法院代表兒童利益進(jìn)行違背父母意志的干預(yù)，以適當(dāng)滿足兒童利益的需要?！? 〕美國對未成年人的國家監(jiān)護(hù)規(guī)定的詳略得當(dāng)，對國家介入家庭監(jiān)護(hù)的時間、情形和目標(biāo)予以全面考慮，力求在法律層面嚴(yán)格約束未成年人的監(jiān)護(hù)人的行為，以最大程度地保護(hù)未成年人利益。鑒于世界各國對未成年人國家監(jiān)護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對現(xiàn)實(shí)生活中未成年人監(jiān)護(hù)面臨的種種問題，我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公權(quán)力對未成年人監(jiān)護(hù)的滲透與介入，確保在家庭監(jiān)護(hù)不能維護(hù)未成年人最佳利益時及時彌補(bǔ)監(jiān)護(hù)缺位或監(jiān)護(hù)不力。為此，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定國家介入家庭監(jiān)護(hù)的情形，采用列舉加概括的方式明確國家介入的方式，明確規(guī)定只有在法律允許的情況下，國家才能介入家庭監(jiān)護(hù)。要明確家庭監(jiān)護(hù)的首位責(zé)任和國家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充責(zé)任，讓國家監(jiān)護(hù)切實(shí)在家庭監(jiān)護(hù)缺位時能夠及時給予補(bǔ)充和幫助。其四，加快建立未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制?？v觀世界各國，如法國的親屬會議，德國的監(jiān)護(hù)法院，日本的家庭法院，澳大利亞家庭法院設(shè)立的兒童法庭等，都設(shè)有對未成年人監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)，對保護(hù)未成年人起到了明顯的督促監(jiān)管作用。由于我國現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度缺少監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，不可避免地造成監(jiān)護(hù)人因怠于行使監(jiān)護(hù)權(quán)或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán)給未成年人造成損害。設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)督促未成年人的監(jiān)護(hù)人忠實(shí)、審慎地履行監(jiān)護(hù)義務(wù)的具體法律措施，包括未成年人的監(jiān)護(hù)人向監(jiān)督機(jī)構(gòu)做定期和不定期的報告義務(wù)，對監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的登記與公示制度，對監(jiān)護(hù)不力的責(zé)任懲罰機(jī)制等，這樣，監(jiān)護(hù)人對被監(jiān)護(hù)人的財產(chǎn)管理就能達(dá)到同管理自己財產(chǎn)相同的注意義務(wù)，對被監(jiān)護(hù)人的人身保護(hù)達(dá)到足以使其免受侵害的監(jiān)護(hù)義務(wù)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)成為我國未成年人監(jiān)護(hù)法律制度不可缺少的一部分。為此應(yīng)考慮：一方面設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如在全國人大權(quán)益部內(nèi)部設(shè)置未成年人權(quán)益保護(hù)處，其職責(zé)之一就是監(jiān)督和保障未成年人的監(jiān)護(hù)人認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。另一方面應(yīng)明確規(guī)定現(xiàn)有國家機(jī)構(gòu)承擔(dān)起監(jiān)督未成年人的監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，如代表國家權(quán)威性的司法機(jī)關(guān)檢察院作為未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，婦聯(lián)部門和民政部門作為輔助監(jiān)督機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)建起全國性的未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)制。

總體觀之，未成年人監(jiān)護(hù)立法的完善不僅涉及家庭責(zé)任，更是國家責(zé)任的法律體現(xiàn)，是當(dāng)前我國法治建設(shè)必然面對的現(xiàn)實(shí)問題。在國家立法弊端不斷暴露的情況下，與時俱進(jìn)地構(gòu)建未成年人監(jiān)護(hù)立法，制定和完善科學(xué)的未成年人監(jiān)護(hù)立法，已成為一項(xiàng)包含在民法典和婚姻法中的重要的立法任務(wù)。未成年人監(jiān)護(hù)的立法完善，必將有利于我國人權(quán)保障的實(shí)現(xiàn)，有利于家庭的和睦、人際關(guān)系的和諧、社會的團(tuán)結(jié)友愛。因此，我們急切期盼加快完善未成年人監(jiān)護(hù)立法的步伐，切實(shí)建立起以保護(hù)未成年人最佳利益為基礎(chǔ)的，以現(xiàn)代監(jiān)護(hù)理念為導(dǎo)向的科學(xué)的未成年人監(jiān)護(hù)制度。

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