城市社區(qū)建設(shè)：發(fā)展態(tài)勢與轉(zhuǎn)變方向

尹浩

[摘 要]在社區(qū)研究領(lǐng)域中，以國家和社會為中心，以統(tǒng)和主義為分析范式，難以解讀社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實與理想張力，也難以回答作為利益共同體的社會與作為權(quán)力系統(tǒng)的國家在同一分析框架下的張力。在目前“強國家-弱社會”的格局下，中國城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)逐漸由國家主導政府行動向以國家主導社會行動階段轉(zhuǎn)變，由行政化單向推動向以行政化與社會化雙向推動方向轉(zhuǎn)變，而實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變既需要推進政府社會職能的協(xié)作化改革進程，克服政府部門功能分散的弊端，重建政府在城市基層社區(qū)的權(quán)威，也需要加強社區(qū)社會要素的培育和引導。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)建設(shè)；治理；社區(qū)碎片化；政府行動；社會行動

[中圖分類號] C912.83

[文獻標識碼] A

[文章編號]1007-8487（2016）07-0055-11

社區(qū)是城市的細胞，是社會得以發(fā)展運行的基礎(chǔ)。迄今，中國城市社區(qū)建設(shè)在人員隊伍、規(guī)章制度、基礎(chǔ)設(shè)施等方面已取得了巨大成績，而與此不對稱的是中國城市社區(qū)建設(shè)的理論研究卻呈現(xiàn)出較大的分歧：一種是從國家中心主義分析范式出發(fā)，主張基層政權(quán)建設(shè)，推進政黨基層滲透、政府職能社區(qū)化等；另一種則從社會中心主義分析范式出發(fā)，強調(diào)社會自組織在公共事務(wù)中的自主治理。前者立足現(xiàn)實，更加關(guān)注國家權(quán)力在社會、社區(qū)秩序的積極效應(yīng)，強調(diào)政府管理與公共服務(wù)要縱向到底；后者立足未來，考慮到行政滲透“內(nèi)卷化”態(tài)勢下的消極影響，強調(diào)社區(qū)自我管理與服務(wù)要橫向到邊，其爭論背后彰顯著現(xiàn)代化國家建設(shè)中“主權(quán)國家”與“國民國家”的張力 [1]（P227）?；诖?，國內(nèi)學者引用統(tǒng)和主義，試圖調(diào)和二者對立狀態(tài)。然而，社會建設(shè)的兩難癥結(jié)與要害，“在于社會一直沒有形成獨立的、自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”[2]（P3），統(tǒng)和主義所預(yù)設(shè)的國家與社會的平等地位在本土不復存在。因此，國內(nèi)學界在嘗試使用該分析范式時，依然延續(xù)國家與社會二分法分析邏輯，要么注重國家主導下的社會統(tǒng)和，要么主張社會主導下的國家統(tǒng)和理念。即便如此，統(tǒng)和主義所倡導的國家與社會互動與合作的理念，卻為我們把握我國城市社區(qū)建設(shè)的規(guī)律，彌補中國城市建設(shè)的“學術(shù)斷裂帶”提供了有益啟示，即在目前“強國家-弱社會”的格局下，中國城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)逐漸由國家主導政府行動向以國家主導社會行動階段轉(zhuǎn)變，由行政化單向推動向以行政化與社會化雙向推動方向轉(zhuǎn)變。

一、單向推動：國家主導政府行動下社區(qū)建設(shè)的歷程分析

社區(qū)概念最早由德國學者滕尼斯提出，20世紀30年代由學者費孝通先生翻譯進入中國視野，而真正進入政策體系卻在20世紀50年代。與西方國家社區(qū)建設(shè)注重社會組織運行、社區(qū)組織化過程不同，中國城市社區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)是基層政權(quán)建設(shè)與社會穩(wěn)定，其次分別為社區(qū)服務(wù)體系與居民自治和發(fā)展民主建設(shè)[3]。西方社區(qū)以公共交往和情感共同體等為紐帶聯(lián)接而成，自我治理能力強；而我國社區(qū)更多關(guān)注的是管理空間的區(qū)隔，國家主導推動行政介入痕跡明顯。

（一）中國城市社區(qū)建設(shè)的背景

新中國建立初期，面對千瘡百孔的城市社會，為了維護新生政權(quán)，保衛(wèi)革命果實，中國共產(chǎn)黨借鑒蘇聯(lián)社會發(fā)展模式，在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)嵤┝擞媱澖?jīng)濟體制，計劃經(jīng)濟體制客觀上造成權(quán)力集中的行政管理體制和社會管理體制。在這個結(jié)構(gòu)體系中，國家壟斷社會經(jīng)濟發(fā)展所需的權(quán)力和各類資源，在城市借助各類工廠、行政機構(gòu)等單位制度，在鄉(xiāng)村借助人民公社制度，通過部門垂直關(guān)系控制生產(chǎn)管理組織，統(tǒng)一管理生產(chǎn)過程、生活方式與行為規(guī)范，全面吸納社會成員于這一結(jié)構(gòu)中，形成了國家吸納市場、國家吞噬社會的局面。在這種社會格局下，社會領(lǐng)域逐步建立了以“單位制”為主、以“街居制”為補充的管理體制，形成了國家對社會、經(jīng)濟領(lǐng)域的全面控制，單位包攬了絕大部分城市居民的社會福利。改革開放后，單位社會職能逐漸剝離，社會福利改由社會承擔。20世紀80年代，為彌補單位消解下社會保障服務(wù)的缺失，民政部開始部署社會福利工作改革，提出政府主導下依靠社會多種力量興辦社會福利的新思路，并在1984年漳州會議上正式提出社區(qū)服務(wù)概念。1986年民政部聯(lián)合14個部委出臺了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的決定》，明確了以殘疾人、孤兒、失業(yè)群體等社會救助為主要特征的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，隨后其內(nèi)容擴展到社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安等領(lǐng)域。1989年，全國人大常委會審議并通過了《城市居民委員會組織法》，對居委會在社區(qū)服務(wù)上的職能給予了詳細定位，即社區(qū)居民委員會是開展社區(qū)服務(wù)的實體自治機構(gòu)，這成為這個時期居委會工作的主要內(nèi)容之一。隨著20世紀90年代初市場經(jīng)濟地位的最終確立，以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的單位制不復存在，原有國家全面吸納社會、控制社會的局面逐步消解，但因缺乏中間承接體，社會管理和服務(wù)職能開始以“漏斗形式”沉淀于街區(qū)層面，并最終由社區(qū)兜底，導致社會問題社區(qū)化等現(xiàn)象，形成了所謂的“矛盾在基層、根源在體制” [4]（P9）的社會發(fā)展困境。

（二）國家主導政府行動的必要性

國家主導政府行動是指在黨和政府的領(lǐng)導下，主要憑借行政手段，依靠行政資源，自上而下推動社區(qū)建設(shè)的思路和過程。從中國城市社區(qū)發(fā)展歷程來看，尤其是在社區(qū)自身發(fā)育不足的背景下，行政推動而非社會推動是有一定的必要性的。

因受經(jīng)濟急需發(fā)展戰(zhàn)略驅(qū)動影響，用于投入社會建設(shè)的財政滯后，社區(qū)服務(wù)處于附屬補充地位，其功能主要是為深化經(jīng)濟改革掃清道路。在經(jīng)濟剛起步和未起步的地區(qū)，地方政府并不重視社區(qū)服務(wù)，城市居民委員會的地位雖在法律上、制度上得到了合法性認可，然而，因資源投入有限，社區(qū)建設(shè)初期很多地方社區(qū)居民委員會還沒有辦公場所，社區(qū)工作者人員年齡偏大、報酬偏低，主要是由那些熱心為居民服務(wù)的居民構(gòu)成，工作方式也都是依靠傳統(tǒng)家長制權(quán)威的說教式，所提供的社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容、形式與居民實際需求嚴重脫節(jié)，基層社會問題日益嚴重?！盎鶎由鐣l來管理、公共服務(wù)誰來承接”是社區(qū)建設(shè)首要解決的現(xiàn)實困境。從國家-市場-社會三分法的角度理解，社區(qū)建設(shè)資源的主要來源不外乎政府、市場企業(yè)與社會組織。然而，社區(qū)公共服務(wù)的公益性質(zhì)直接決定著市場供給渠道的失靈。社會組織體系發(fā)育的遲緩也注定其難以持續(xù)支撐和滿足社區(qū)建設(shè)對各類資源的需求，單純依靠社會化資源供給也不現(xiàn)實。在社會組織網(wǎng)絡(luò)發(fā)育不足與市場主體不愿進入的前提下，社區(qū)建設(shè)所需資源（基礎(chǔ)設(shè)施、組織運行資源等）只能走國家主導政府行動的方向。因此，我國社區(qū)建設(shè)之初無論是從制度建設(shè)還是從資源供給來說更多的要依靠政府的行政推動而非自身的發(fā)展。