新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略與內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)改革發(fā)展

包慶豐

一、新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略的新理念

2003年，黨中央、國(guó)務(wù)院作出實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的重大決策，這是東北振興打基礎(chǔ)的階段。今年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了東北振興戰(zhàn)略的2.0版，即關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)，這充分說(shuō)明黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視東北地區(qū)的發(fā)展。新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略，是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，全面落實(shí)“五位一體”總體布局，貫徹五大發(fā)展理念，實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略等背景下提出的。體現(xiàn)了大理念、大格局、大生態(tài)、大發(fā)展的重大的發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變。

（一）大理念：以科學(xué)的發(fā)展理念為先導(dǎo)，促進(jìn)綠色發(fā)展

黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享”五大發(fā)展理念，這是包括東北地區(qū)等老工業(yè)基地在內(nèi)的全局性的發(fā)展策略。新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略是以科學(xué)的五大發(fā)展理念為先導(dǎo)，以全新的視角來(lái)審視東北振興問(wèn)題，這本身就是融入了科學(xué)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展大理念，是從發(fā)展戰(zhàn)略上解決了指導(dǎo)思想這一根本性的問(wèn)題。

東北地區(qū)等老工業(yè)基地，擁有資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)，還是全國(guó)的重點(diǎn)糧食主產(chǎn)區(qū)，擁有全國(guó)四大重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)中的三個(gè)等等。所以，要站在五大發(fā)展理念的高度來(lái)研究新一輪的東北振興戰(zhàn)略。綠色發(fā)展是順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，是著重解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高全要素生產(chǎn)率，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境消耗之間的矛盾。所以，新一輪的東北振興戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了這個(gè)大理念。

（二）大格局：把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展

如果說(shuō)大理念是思想層面上的概念，那么大格局是一個(gè)時(shí)空范疇的概念。新一輪的東北振興戰(zhàn)略是全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局的重要實(shí)踐.振興戰(zhàn)略提出要形成“一個(gè)支撐帶，五大基地”，即要成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐帶，具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)裝備基地、重大技術(shù)裝備戰(zhàn)略基地、國(guó)家新型原材料基地、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和重大技術(shù)裝備的研發(fā)基地。

生態(tài)文明是人類(lèi)文明發(fā)展的必然趨勢(shì)，習(xí)近平同志深刻認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，指出：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。只有大格局，才能做到全面振興，把新一輪的東北振興放在大格局中考量，這本身就是發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，是從根本上促進(jìn)東北地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)，把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，不斷開(kāi)拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

（三）大生態(tài)：生態(tài)就是資源，生態(tài)就是生產(chǎn)力

新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是大生態(tài)的思想，這是一個(gè)怎么提都不過(guò)分但以前卻沒(méi)有強(qiáng)調(diào)的概念。因?yàn)榘l(fā)展生產(chǎn)力不可能離開(kāi)外部自然環(huán)境系統(tǒng)。只有在大生態(tài)的資源約束下談經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才是可持續(xù)的協(xié)調(diào)的發(fā)展。

在正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上，習(xí)近平同志指出，牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。上述論斷對(duì)于內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)的改革和發(fā)展融入到新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略具有重要的指導(dǎo)意義。依據(jù)這些思想理論進(jìn)行的生態(tài)功能區(qū)劃分、林業(yè)生態(tài)工程的實(shí)施、生態(tài)紅線的劃定、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)等是大生態(tài)背景下的綜合發(fā)力。

（四）大發(fā)展：落實(shí)新理念探索新路徑

在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，習(xí)近平同志提出兩個(gè)底線，一是發(fā)展的底線，二是生態(tài)的底線。良好的生態(tài)環(huán)境本身就是生產(chǎn)力，就是發(fā)展后勁，也是一個(gè)地區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)本身就是發(fā)展的一部分。習(xí)近平同志將二者關(guān)系形象地比喻為“金山銀山”與“綠水青山”的關(guān)系，指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山；而且綠水青山，就是金山銀山”?！皟缮秸摗鄙街杏猩剑街刑咨?，富有哲理，寓意深刻。

所以，落實(shí)新理念，探索新路徑，就要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提質(zhì)增效，提升老工業(yè)基地的發(fā)展活力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，真正實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市轉(zhuǎn)型和生態(tài)轉(zhuǎn)型。

二、內(nèi)蒙古大興安嶺國(guó)有林區(qū)生態(tài)的現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)集中于內(nèi)蒙古東北部，包括森工重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)和自治區(qū)地方政府管轄的嶺南次生林區(qū)，是全國(guó)最大的天然林集中連片區(qū)域，森林面積、森林蓄積居四大林區(qū)之首。內(nèi)蒙古大興安嶺國(guó)有林區(qū)內(nèi)有森林、草原、濕地三大生態(tài)系統(tǒng)，在涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保護(hù)生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用，是亞歐大陸森林帶的重要組成部分，是我國(guó)北方重要的生態(tài)屏障，對(duì)維護(hù)東北松嫩平原地區(qū)和內(nèi)蒙古東部呼倫貝爾草原的生態(tài)平衡和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展起著巨大的作用。這個(gè)區(qū)域地處祖國(guó)北疆與俄羅斯、蒙古國(guó)接壤，是我國(guó)重要的木材儲(chǔ)備戰(zhàn)略基地和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)區(qū)位十分重要。新中國(guó)成立以來(lái)，累計(jì)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了2億立方米木材。無(wú)論是在過(guò)去為國(guó)家提供木材生產(chǎn)上用于生產(chǎn)建設(shè)上，還是現(xiàn)在以生態(tài)建設(shè)為主要任務(wù)的生態(tài)服務(wù)提供上，內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)都占有重要地位。

2000年，國(guó)家正式實(shí)施天保工程，內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)各林業(yè)局全部納入實(shí)施單位范圍，逐年減少區(qū)域內(nèi)的商品材采伐量，同時(shí)對(duì)因采伐量減少而造成的富余人員進(jìn)行分流、轉(zhuǎn)崗或一次性安置。2008年，國(guó)家出臺(tái)《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，規(guī)定內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)屬限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，部分區(qū)域?qū)俳归_(kāi)發(fā)區(qū)域，這就在一定程度上規(guī)定了，內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)的主要任務(wù)是生態(tài)建設(shè)，為國(guó)家提供生態(tài)服務(wù)，盡管境內(nèi)有豐富的礦藏資源，但無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)，工業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。2011年，天保工程第二期實(shí)施，在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)減木材產(chǎn)量，內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)阿爾山、畢拉河等地區(qū)相繼停伐。2015年3月31日，內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)在根河林業(yè)局舉行停伐儀式，4月1日起，正式實(shí)施停伐。隨后實(shí)施的棚戶區(qū)改造、新林區(qū)建設(shè)、國(guó)有林區(qū)改革等對(duì)于提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等起到了一定的積極作用。

在上世紀(jì)七、八十年代，因長(zhǎng)期以來(lái)重采輕育和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，造成大興安嶺國(guó)有林區(qū)采伐過(guò)量，接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，再加上長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有林區(qū)政企不分，政事不分，事企不分，企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，國(guó)有林區(qū)出現(xiàn)了可采森林資源枯竭、經(jīng)濟(jì)危困的“兩危”困境，林區(qū)面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、森工企業(yè)面臨企業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的困難，職工面臨生活的困難和個(gè)人發(fā)展的困境。

三、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)改革要融入新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略

（一）打破傳統(tǒng)的路徑依賴，充分發(fā)揮國(guó)有林區(qū)生態(tài)功能

我國(guó)國(guó)有林區(qū)曾經(jīng)被認(rèn)為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘，國(guó)有林區(qū)改革的提出也由來(lái)已久，但是，改革的成效卻不盡如人意。很大的原因是，以往的林業(yè)改革是封閉式的，是在林業(yè)這個(gè)單一范圍內(nèi)進(jìn)行的，沒(méi)有把它放在國(guó)家改革的大格局中去思考。2000年國(guó)有林區(qū)實(shí)施天保工程，大多數(shù)林業(yè)工人由“砍樹(shù)人”變成種樹(shù)人或護(hù)林人。但是，僅僅這一個(gè)變化，就會(huì)牽動(dòng)社會(huì)方方面面的事情。

2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)有林場(chǎng)改革方案》和《國(guó)有林區(qū)改革指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]6號(hào)），提出堅(jiān)持以發(fā)揮國(guó)有林區(qū)生態(tài)功能和建設(shè)國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地為導(dǎo)向。堅(jiān)持生態(tài)為本、保護(hù)優(yōu)先。尊重自然規(guī)律，實(shí)行山水林田湖統(tǒng)籌治理，重點(diǎn)保護(hù)好森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量持續(xù)增加、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)提升、生態(tài)功能持續(xù)增強(qiáng)。內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)林業(yè)發(fā)展模式也將由以木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主。

所以，在實(shí)施新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略中，要以改革創(chuàng)新的思路重新審視林區(qū)的綜合改革問(wèn)題。要落實(shí)生態(tài)建設(shè)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)森林面積和木材蓄積“雙增長(zhǎng)”，持續(xù)提高國(guó)有林區(qū)對(duì)生態(tài)安全的貢獻(xiàn)率。過(guò)去針對(duì)國(guó)有林區(qū)辦社會(huì)，包袱沉重，嚴(yán)重制約的林區(qū)的發(fā)展問(wèn)題，國(guó)家也采取了剝離其社會(huì)職能等措施，但是國(guó)有林區(qū)仍然承擔(dān)著相當(dāng)一部分社會(huì)職能，負(fù)擔(dān)很重，原因之一是，這是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，依靠國(guó)有林區(qū)本身是很難徹底解決的。如果仍舊把林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，剝離社會(huì)職能，安置富余職工等工作也交給國(guó)有林區(qū)，同樣會(huì)回到以往的循環(huán)當(dāng)中，改革不徹底，措施不到位，這就叫路徑依賴。所以，一定要統(tǒng)籌規(guī)劃，制度創(chuàng)新，分清楚哪些是國(guó)有林區(qū)要做的，哪些是地方政府要做的，目標(biāo)是一定要讓國(guó)有林區(qū)輕裝上陣，以充滿活力的發(fā)展機(jī)制去完成生態(tài)建設(shè)和森林資源培育的任務(wù)。

（二）深化國(guó)有林區(qū)改革

1.剝離—破除制約國(guó)有林區(qū)發(fā)展的體制機(jī)制性障礙。國(guó)有林區(qū)改革的關(guān)鍵在于有效的、徹底的剝離。國(guó)有林區(qū)改革要逐步推進(jìn)國(guó)有林區(qū)政企、政事、事企、管辦分開(kāi)，要從國(guó)有林區(qū)剝離社會(huì)管理職能、劃轉(zhuǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)職能和轉(zhuǎn)變管理職能。創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制和監(jiān)管體制，形成精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)。撤銷(xiāo)內(nèi)蒙古森工集團(tuán)，將社會(huì)管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)職能移交當(dāng)?shù)卣?/p>

2.轉(zhuǎn)型—實(shí)現(xiàn)林區(qū)轉(zhuǎn)型。林區(qū)轉(zhuǎn)型是不同于林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的大概念，包括國(guó)有林區(qū)發(fā)展定位、發(fā)展理念、發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)等轉(zhuǎn)型。林業(yè)是全社會(huì)的林業(yè)，沒(méi)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，單憑林業(yè)一家之力，要說(shuō)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，只能是紙上談兵；沒(méi)有規(guī)劃，推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快林業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展也是不可能。因此，必須將轉(zhuǎn)型發(fā)展與林業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、扶貧開(kāi)發(fā)和新農(nóng)村建設(shè)等內(nèi)容融合在一起。

國(guó)有林區(qū)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以發(fā)揮生態(tài)功能為主要任務(wù)，可以撤并林場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)所，生態(tài)移民出山，結(jié)合棚戶區(qū)改造和“十個(gè)全覆蓋工程”，進(jìn)行新型林區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，努力增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品和林產(chǎn)品供給能力，努力實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、職工增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

3.民生—要大力發(fā)展民生林業(yè)。強(qiáng)化地方政府保護(hù)森林、改善民生的責(zé)任，民生林業(yè)是一個(gè)廣義的概念，僅僅從國(guó)有林區(qū)自身來(lái)看民生林業(yè)是不夠的，應(yīng)該上升到國(guó)家生態(tài)安全的高度，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然生態(tài)之間的關(guān)系。自治區(qū)黨委政府十分重視國(guó)有林區(qū)發(fā)展，非常關(guān)注林區(qū)的民生問(wèn)題，所以，在加大林區(qū)改革力度的同時(shí)實(shí)施了林區(qū)棚戶區(qū)改造，并積極推進(jìn)林區(qū)職工社會(huì)保障工作。在在國(guó)有林區(qū)進(jìn)行了街巷硬化等大量工作，進(jìn)一步增強(qiáng)了國(guó)有林區(qū)的生態(tài)功能和發(fā)展活力。

4.紅線—?jiǎng)澏ú?yán)守生態(tài)，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任制。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)中提出了自然資產(chǎn)資產(chǎn)負(fù)債表的編制，提出了自然資源資產(chǎn)審計(jì)的三條標(biāo)準(zhǔn)與要求，即“資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”。如果官員在任期內(nèi)，當(dāng)?shù)谿DP能耗突破上限、生態(tài)質(zhì)量突破底線、踏越紅線，顯然就屬審計(jì)不合格，如果屬于損害或破壞環(huán)境，更要被問(wèn)責(zé)。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)。對(duì)官員實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，這表明黨中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。給官員念環(huán)境“緊箍咒”，將有效終結(jié)少數(shù)地方唯GDP的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，強(qiáng)力敦促官員奉行生態(tài)環(huán)境至上的發(fā)展觀，既要金山銀山，更要綠水青山，碧水藍(lán)天。

5.資源—成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐帶。國(guó)有林區(qū)放下包袱，充分行使森林資源的管理監(jiān)督職能，加強(qiáng)森林資源培育、提升森林質(zhì)量，進(jìn)一步加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)森林面積、森林蓄積、森林質(zhì)量的“三增長(zhǎng)”。使內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)成為東北振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要生態(tài)屏障和支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持久木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地。

6.補(bǔ)償—完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。由于森林的多功能性，它融生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益于一體，提供公共品和生產(chǎn)的正外部性特征明顯。所以，要實(shí)現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，必須完善森林的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。改革的指導(dǎo)意見(jiàn)里也明確提出，國(guó)有林區(qū)是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，國(guó)家在確立國(guó)有林區(qū)以維護(hù)森林生態(tài)安全為主攻方向，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的同時(shí)要完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。

（作者系內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：楊再梅