黨政機關(guān)“標配”法律顧問

袁國禮　劉劍飛

推行法律顧問、公職律師制度，將從決策的內(nèi)部提供法律指導(dǎo)、從決策的外部提供法治監(jiān)督，有利于將行政權(quán)力鎖在法律的“籠子”里，防止權(quán)力“任性妄為”，防范出現(xiàn)行政權(quán)力與法律相沖突的情形。

6月16日，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）正式公布?！兑庖姟芬?，2017年底前，中央和國家機關(guān)各部委，縣級以上地方各級黨政機關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師等。

黨政機關(guān)法律顧問需履行6項職責(zé)

根據(jù)《意見》要求，2017年底前，中央和國家機關(guān)各部委，縣級以上地方各級黨政機關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。

黨政機關(guān)法律顧問需履行6項職責(zé)：為重大決策、重大行政行為提供法律意見；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)，以及參與法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以黨政機關(guān)為一方當事人的重大合同等。

公職律師須既有公職又具備律師資格

根據(jù)《意見》要求，黨政機關(guān)的法律顧問，以黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)、政府法制機構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參加。目前已經(jīng)在黨政機關(guān)擔(dān)任法律顧問但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問職責(zé)。但在國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實施后，此類人員應(yīng)具有法律職業(yè)資格或者律師資格。

外聘的法律顧問需具有良好職業(yè)道德和社會責(zé)任感，在所從事的領(lǐng)域是具有一定影響和經(jīng)驗的法學(xué)專家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)能力較強的律師，而且要未受過刑事處罰，未被司法行政部門處罰過，也不能被律協(xié)行業(yè)處分過。

《意見》要求外聘法律顧問應(yīng)通過公開、公平、公正的方式遴選，工作期間不得泄露國家秘密等，也不得利用其在工作期間獲得的非公開信息或便利條件牟利，不得以法律顧問的身份從事商業(yè)活動以及與法律顧問職責(zé)無關(guān)的活動。黨政機關(guān)可以設(shè)立公職律師，其本身不但要求是公職人員，而且要獲得公職律師資格。

不聽顧問意見造成損失追責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)

《意見》還對法律顧問和公職律師的作用作出明確規(guī)定。黨政機關(guān)在討論、決定重大事項前，應(yīng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見，起草、論證有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當請法律顧問、公職律師參加，或者聽取其法律意見。

如果依照規(guī)定應(yīng)聽取法律意見而未聽取的事項，或者法律顧問、公職律師認為不合法不合規(guī)的事項，不得提交討論、作出決定。如果因為未聽取法律顧問、公職律師的法律意見，應(yīng)當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應(yīng)當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，要依法依規(guī)追究黨政機關(guān)主要負責(zé)人、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

專家解讀：

政府法律顧問制度利于防止權(quán)力濫用

在現(xiàn)實中，很多機關(guān)單位缺少法律人才，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)中法律意識不強，不懂法、不守法，隨心所欲，就連制定和出臺的一些制度也存在著違法之處，不僅貽笑大方，也嚴重傷害法律權(quán)威、損害公眾權(quán)益。如今，法律顧問制度的推行，無疑可以彌補這些不足，不僅可以對公權(quán)力進行監(jiān)督和約束，也可以促進依法行政。

法律顧問、公職律師介入黨政決策有利于抑制權(quán)力“任性”。權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。政府機關(guān)的決策、管理、執(zhí)法，都應(yīng)嚴格限制在法律許可的范圍之內(nèi)。推行法律顧問、公職律師制度，將從決策的內(nèi)部提供法律指導(dǎo)、從決策的外部提供法治監(jiān)督，有利于將行政權(quán)力鎖在法律的“籠子”里，防止權(quán)力“任性妄為”，防范出現(xiàn)行政權(quán)力與法律相沖突的情形。法律顧問、公職律師站在中立者角度，參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等的原因分析與整改，既能當好“法律把關(guān)人”，及時發(fā)現(xiàn)政府在規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法規(guī)范性存在的程序、實體問題，又可以及時建言獻策，強化內(nèi)部監(jiān)督與制約，真正發(fā)揮好法律顧問、公職律師服務(wù)政府依法行政的參謀助手作用。

國務(wù)院法制辦政府法制研究中心主任李明征認為，推行法律顧問制度，有利于不斷革除體制機制弊端，更好地把各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理和社會治理的效能，提高制度執(zhí)行的能力和水平。

劉輔華目前是中國證監(jiān)會法律部副主任，也是一名公職律師。據(jù)他介紹，作為中央國家機關(guān)公職律師首批試點單位之一，自2004年起，證監(jiān)會有3批、合計500多名監(jiān)管干部通過司法部的審核成為公職律師，總?cè)藬?shù)位列中央試點單位之首。他表示，公職律師廣泛地參與到制度文件起草審查、涉外法律文件簽署、行政決策咨詢、日常監(jiān)管、稽查執(zhí)法、行政處罰、復(fù)議應(yīng)訴等工作中，在監(jiān)管執(zhí)法實踐中發(fā)揮了積極作用。

“全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)?！崩蠲髡鞅硎荆菩蟹深檰栔贫群凸毬蓭煿韭蓭熤贫?，是領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法辦事的重要依托。領(lǐng)導(dǎo)干部既要做尊法、學(xué)法、守法、用法的模范，也要善于發(fā)揮法律顧問、公職律師、公司律師的參謀助手作用，提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策的水平以及運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，監(jiān)督和制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用，預(yù)防和杜絕各類違法違規(guī)行為的發(fā)生。

不過制度雖好，還應(yīng)該防止作用跑偏，如何確保法律顧問執(zhí)業(yè)權(quán)；如何加強法律顧問職業(yè)素養(yǎng)，在工作中既能頂住壓力又能抵制誘惑，牢記職業(yè)操守，堅定立場，依法履職；如何做到公平執(zhí)法，在政府利益和民眾利益沖突時做到不偏不倚，找準平衡，這些都考驗著法律顧問的履職能力和行政素養(yǎng)。因此，還需要建立一套法律顧問執(zhí)業(yè)約束和監(jiān)督機制，比如對法律顧問的執(zhí)業(yè)細則進行明確，確保執(zhí)業(yè)成效，比如對法律顧問履職情況進行考核問效，建立約束淘汰和追責(zé)懲罰制度等。有鼓勵、有約束、有懲戒，這樣才能確保法律顧問在合法軌道上發(fā)揮作用。