我國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式改進(jìn)建議

柏藝瑩

（天津社會(huì)科學(xué)院圖書館，天津　300191）

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我國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式改進(jìn)建議

柏藝瑩

（天津社會(huì)科學(xué)院圖書館，天津300191）

［摘要］財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入在公共圖書館事業(yè)發(fā)展中具有著無(wú)可取代的地位。我國(guó)相關(guān)政府部門對(duì)其所管轄的公共圖書館的財(cái)政投入，奠定了公共圖書館持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。如何提高我國(guó)公共圖書財(cái)政資金的利用率，改進(jìn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式是當(dāng)前我國(guó)公共圖書館當(dāng)前的首要問(wèn)題。

［關(guān)鍵詞］公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式改進(jìn)建議

1　我國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入影響因素

1.1我國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入受各地區(qū)GDP水平影響

改革開放給經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)了活力，也給我國(guó)公共圖書館事業(yè)帶來(lái)生機(jī)，這是社會(huì)各界有目共睹的，但在取得成績(jī)的同時(shí)，也不能忽略我國(guó)公共圖書館界長(zhǎng)久以來(lái)所面臨的問(wèn)題。即公共圖書館事業(yè)的發(fā)展水平與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度長(zhǎng)期處于不平衡的狀態(tài)。由此導(dǎo)致圖書館事業(yè)一方面進(jìn)入了最好的發(fā)展時(shí)期，另方面卻又面臨著萎縮的矛盾狀態(tài)。公共圖書館開展工作的根本是財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的有效支撐，當(dāng)前財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入仍是我國(guó)公共圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，國(guó)家和地區(qū)對(duì)公共圖書館的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入很大程度上受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況和財(cái)政預(yù)算的影響。最近幾年，受國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革和財(cái)政重點(diǎn)的傾斜等大環(huán)境下經(jīng)濟(jì)條件的變化，使公共圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)時(shí)有變化，并直接影響其工作狀況。

公共圖書館是一個(gè)非營(yíng)利性組織，在我國(guó)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款，一個(gè)重要的衡量國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)則是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。圖書館的產(chǎn)出由于是隱性的原因，因此很難量化。但是可以通過(guò)測(cè)量財(cái)政上對(duì)公共圖書館投入的增加和其對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)來(lái)分析得出兩者之間存在密切的關(guān)系。見(jiàn)表1。

表1　公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)總收入與國(guó)民生產(chǎn)總值情況統(tǒng)計(jì)

由表1可以看出，我國(guó)公共圖書館的財(cái)政經(jīng)費(fèi)總收入與國(guó)民生產(chǎn)總值均呈上升趨勢(shì)。必須承認(rèn)，自改革開放以來(lái)，雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，公共圖書館事業(yè)也在不斷地進(jìn)步，相比較于發(fā)達(dá)國(guó)家，公共圖書館事業(yè)在當(dāng)前的中國(guó)建設(shè)情況明顯不占優(yōu)勢(shì)，社會(huì)的認(rèn)可程度和投入都需要加強(qiáng)。

表2　2012地區(qū)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)總收入與地區(qū)GDP排名

由表2可以看出，公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入受地區(qū)GDP影響程度很大。2012年公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款總金額達(dá)到了100.206百萬(wàn)元，而廣東、浙江、上海、江蘇、內(nèi)蒙古5個(gè)地區(qū)分分列2012年的公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的1到5名，總額達(dá)到了35.457百萬(wàn)元，占全國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入總額的35.38%，此5個(gè)地區(qū)的GDP分別排在國(guó)家地區(qū)GDP的1、2、4、11、15位；而貴州、海南、寧夏、青海、西藏5省分別為當(dāng)年的公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款31個(gè)地區(qū)的后五名，此5個(gè)地區(qū)財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款共計(jì)3853萬(wàn)元，僅占全國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款總額的3.85%。進(jìn)一步驗(yàn)證了由表1得出的公共圖書館的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。豐富的文化資源，發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境有助于公共圖書館經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)；反之，匱乏的文化資源、不良的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，相應(yīng)的公共圖書館發(fā)展經(jīng)費(fèi)也會(huì)受其影響而不足。

1.2我國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入受各地文化事業(yè)投入影響

公共圖書館由于自身隸屬于公共用品，因此簡(jiǎn)單的憑借市場(chǎng)的供給無(wú)法實(shí)現(xiàn)其本身應(yīng)提供的公共文化服務(wù)職能，換句話說(shuō)，從理論上來(lái)講其所提供的產(chǎn)品難以有效或充足供應(yīng)，但從文化素養(yǎng)和意識(shí)形態(tài)的兩方面來(lái)講，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)其本身的對(duì)公眾服務(wù)的職能，滿足廣大人民群眾對(duì)公共用品的需求。

在我國(guó)信息化戰(zhàn)略、公共文化服務(wù)體系發(fā)展戰(zhàn)略方面，公共圖書館的作用不可或缺。其自身在公共文化事業(yè)中扮演著重要角色，中國(guó)公共圖書館事業(yè)是全民族“中國(guó)夢(mèng)”實(shí)現(xiàn)的重要途徑，是全社會(huì)知識(shí)環(huán)境建設(shè)的重要組成部分。改革開放政策始于20世紀(jì)70年代末，首先起始于東南沿海地區(qū)，然后逐漸推進(jìn)到中部和西部地區(qū)。在最初的“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略”“城鄉(xiāng)分離制度”的基礎(chǔ)上形成了城市和農(nóng)村地區(qū)之間的差距，并進(jìn)一步導(dǎo)致東部，中部和西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展參差不齊。

1.3我國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入受各地區(qū)政府決策影響

“私人化的需求”和“公共化的需求”從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看是人類生存和發(fā)展過(guò)程中必不可少的兩類需求。社會(huì)中的每一個(gè)人在生產(chǎn)、生活以及工作中的需要統(tǒng)稱為公共化需求，簡(jiǎn)稱公共需求。從整個(gè)社會(huì)的角度出發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)履行自身的公共職能和規(guī)范化行為，用以保證全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠正常、有效、健康發(fā)展。政府部門在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中提供公共產(chǎn)品用以滿足公共化需求；私人化的需求則通過(guò)私人化產(chǎn)品在市場(chǎng)上的供給方式來(lái)滿足。由此可見(jiàn)，我們可以將社會(huì)化的產(chǎn)品分為私人品和公共品。用來(lái)達(dá)到滿足私人需求的私人品因其本身具有競(jìng)爭(zhēng)性屬性，在大部分情況下通過(guò)“貨幣投票，價(jià)高者得”的方式獲得；具有公益性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特點(diǎn)的公共品，依據(jù)薩繆爾森對(duì)其的定義來(lái)看，個(gè)體消費(fèi)這種公共品的同時(shí)，不會(huì)影響他人對(duì)該公共品的消費(fèi)。公共品一般通過(guò)財(cái)政撥款依靠民眾“用手投票”的方式來(lái)獲得資金。顯而易見(jiàn)，公共圖書館提供的公共服務(wù)符合公共品的基本屬性以及公共化需求所對(duì)應(yīng)的供給。公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主要責(zé)任由政府來(lái)承擔(dān)是無(wú)可爭(zhēng)議的。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，越來(lái)越多的人渴望精神生活的滿足。人民接受教育的權(quán)利是知識(shí)權(quán)利，是被整個(gè)社會(huì)認(rèn)可的，獲取知識(shí)權(quán)利是任何民主政府的義務(wù)，而確保這一權(quán)利的重要途徑即為公共圖書館服務(wù)。由于我國(guó)目前尚無(wú)明確的立法或相關(guān)條例來(lái)保證公共圖書館自身發(fā)展所需的資金。因此很大程度上導(dǎo)致了各地區(qū)政府將財(cái)政資金投入到那些“時(shí)間短、見(jiàn)效快”的建設(shè)項(xiàng)目上，圖書館事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期得不到滿足。

2　我國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式改進(jìn)建議

公共圖書館在我國(guó)當(dāng)前全社會(huì)的精神文明體系建設(shè)中有著不容忽視的地位，在其發(fā)展過(guò)程中中央政府與地方政府應(yīng)相輔相成、互相扶持、互相促進(jìn)。央政府在宏觀層面應(yīng)制定和實(shí)施有關(guān)財(cái)政政策，避免各地公共圖書館兩極分化；地方政府則要認(rèn)真落實(shí)、全面貫徹中央的政策，并立足地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的顯示，公共圖書館事業(yè)才能實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃，制定地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，不斷加大對(duì)圖書館事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的投入，保證圖書館事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，最大限度滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化生活需求。

2.1地方政府加強(qiáng)對(duì)稱性補(bǔ)助——“零降低模式”

公共圖書館的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入大部分是由地方政府承擔(dān)，兩者稱對(duì)稱性補(bǔ)助受益的關(guān)系。目前每年地方政府針對(duì)公共圖書館的投入沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此導(dǎo)致了公共圖書館每年的經(jīng)費(fèi)所得并不固定，“饑一頓，飽一頓”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入總體上單純依靠管理的者的個(gè)人判斷，并不十分客觀和準(zhǔn)確。

公共圖書館是一項(xiàng)重要的公共事業(yè)，地方政府承擔(dān)著建設(shè)和管理的責(zé)任。近年來(lái)，在各級(jí)政府的努力下，我國(guó)公共圖書館事業(yè)取得了巨大進(jìn)步，新館建設(shè)如雨后春筍，數(shù)字圖書館突飛猛進(jìn)，讀者人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)圖書館網(wǎng)絡(luò)基本形成。但政府重視程度不夠、事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題依然存在，并已成為我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的主要障礙。

2.1.1“零降低模式”概述

“零降低模式”顧名思義意味著地方政府每年對(duì)于其所管轄地區(qū)的公共圖書館進(jìn)行財(cái)政經(jīng)費(fèi)方面的對(duì)稱性補(bǔ)助，其數(shù)額上占GDP總額的比率均不能有所降低。從根本上滿足公共圖書館作為公益性事業(yè)機(jī)構(gòu)生存和運(yùn)營(yíng)所需的經(jīng)費(fèi)，同時(shí)有效避免地方政府對(duì)其所管轄地區(qū)的公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入過(guò)程中存在的政策不完全落實(shí)、 財(cái)政投入不足、缺乏剛性制度保障等問(wèn)題，最終推動(dòng)我國(guó)公共圖書館事業(yè)長(zhǎng)久、高效、持續(xù)、健康發(fā)展。

2.1.2“零降低模式”標(biāo)準(zhǔn)

在2009年、2010年、2011年、2012年地方政府給予公共圖書館的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入分別占公共圖書館總收入的87.83%，90.63%，92.59%，93.49%。由此可知，目前我國(guó)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源情況也同國(guó)外的情況相差無(wú)幾，因此地方政府提供的這部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入可以說(shuō)是公共圖書館日常經(jīng)費(fèi)的重中之重。

目前地方政府對(duì)公共圖書館的財(cái)政投入面臨兩個(gè)困境：一是地方政府對(duì)公共圖書館的財(cái)政投入占GDP的比重過(guò)低。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）報(bào)告指出，我國(guó)教育、醫(yī)療、圖書館等公共事業(yè)支出占GDP比重低于多數(shù)發(fā)展中國(guó)家。二是地方政府對(duì)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入隨意性比較大，投入額度沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)。

表3　東部地區(qū)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入與本地區(qū)GDP情況表（億元）

表4　西部地區(qū)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入與本地區(qū)GDP情況表（億元）

表5　中部地區(qū)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入與本地區(qū)GDP情況表（億元）

圖1　近五年三地區(qū)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)占本地區(qū)生產(chǎn)總值比例

通過(guò)圖1可以看出，東西中部三地區(qū)公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入占各個(gè)地區(qū)的GDP比率的百分比并不穩(wěn)定，這是由于各級(jí)政府缺少足夠的外部強(qiáng)制力，自身對(duì)公共圖書館建設(shè)投入的隨意性較大。某些地方政府對(duì)相關(guān)的公共政策重視程度不足，使國(guó)家相關(guān)政策落實(shí)度不足，實(shí)際進(jìn)行財(cái)政撥款時(shí)總以種種借口不予以執(zhí)行，或間接轉(zhuǎn)移至工業(yè)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入總體不足，上下波動(dòng)幅度較大。

2.1.3“零降低模式”評(píng)析

“零降低模式”在很大程度上能夠避免由于某些地方政府負(fù)責(zé)人任期較短或目光較為短淺，沒(méi)有用發(fā)展的眼光看問(wèn)題，使國(guó)家相關(guān)政策落實(shí)度不足，實(shí)際進(jìn)行財(cái)政撥款時(shí)總以種種借口不予以執(zhí)行，或間接轉(zhuǎn)移至其他短期內(nèi)產(chǎn)生明顯效益的政績(jī)工程項(xiàng)目上，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入總體不足，上下波動(dòng)幅度較大。但是由于部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，單一依靠政府投資無(wú)法完全滿足當(dāng)?shù)毓矆D書館事業(yè)發(fā)展所需，這就需要中央政府從一定程度上給予必要扶持和補(bǔ)助，以保證我國(guó)公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展。

2.2有限梯級(jí)增長(zhǎng)模式

當(dāng)前，我國(guó)公共圖書館大致分為東部、西部、中部3個(gè)區(qū)域。東部地區(qū)由于靠近江南沿海地區(qū)，身處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，因此公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平是三者之中最快最好的地區(qū)；西部地區(qū)由于地處偏遠(yuǎn)、交通不便、信息閉塞、觀念落后等諸多因素的影響，導(dǎo)致公共圖書館事業(yè)發(fā)展比中部地區(qū)和東部地區(qū)有一定的滯后。

有限梯級(jí)增長(zhǎng)模式意味著中央政與對(duì)于東部、西部、中部3個(gè)地區(qū)給予不同比例的財(cái)政經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)投入。以每5年為期，中央政府對(duì)于公共圖書館專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支持按照撥款數(shù)額與GDP的比率分別以不同的百分比進(jìn)行增長(zhǎng)，以期達(dá)到縮小當(dāng)前我國(guó)公共圖書館事業(yè)的“橄欖球”型發(fā)展趨勢(shì)。

從本質(zhì)上講，政府設(shè)立公共圖書館的目的是為了提高廣大人民的文化素養(yǎng)，公共圖書館的重要功能即開展社會(huì)教育。公共圖書館系統(tǒng)是一個(gè)社會(huì)中公立學(xué)校教育體系的第二課堂。因此適用于學(xué)校的法律體系在公共圖書館資金投入方面有很大的參考價(jià)值。依照《中華人民共和國(guó)教育法》中明確規(guī)定：國(guó)家財(cái)政性教育支出應(yīng)達(dá)到我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)值（GDP）的4%。［1］

2.2.1“有限梯級(jí)增長(zhǎng)”標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合以上圖2、表1可知，我國(guó)東部和中地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展比較穩(wěn)定，尤其東部省市由于地處沿海地帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展商圈，公共圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)較為充裕；西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)水平比較落后，雖然近些年國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行扶持，但力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。因此有必要參照我國(guó)教育事業(yè)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式來(lái)推行有限梯級(jí)增長(zhǎng)模式，給予各地區(qū)圖書館以不同比例的中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助，即公共圖書館事業(yè)中央政府專項(xiàng)投入依照每5年為期，東部、西部、中部三地區(qū)分別按照0.5%，2%，1%的比例增加投入，直至公共圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的4%為益。

圖2　近五年三地區(qū)公共圖書館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入同比增長(zhǎng)率

表6　東西中部三地區(qū)中央補(bǔ)助收入情況

2.2.2“有限梯級(jí)增長(zhǎng)”評(píng)析

“有限梯級(jí)增長(zhǎng)”一方面有助于中央政府發(fā)揮其調(diào)控功能，在地方政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)不能滿足公共圖書館當(dāng)前所需之時(shí)，給予必要的財(cái)政扶持。另一方面，由于目前我國(guó)實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。［2］所以，各地區(qū)文化財(cái)政撥款能力的高低與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系，這就必然導(dǎo)致東、西、中部地區(qū)間經(jīng)費(fèi)分配的巨大差異。國(guó)家有必要逐步加強(qiáng)對(duì)中、西部地區(qū)的財(cái)政扶植力度，從而使東、中、西部地區(qū)之間的差距逐漸拉近，以協(xié)調(diào)輔助我國(guó)不同地區(qū)公共圖書館事業(yè)的良性建設(shè)與發(fā)展。

公共圖書館是社會(huì)公眾精神文化生活重要基地，是社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)的重要組織部分之一，是現(xiàn)代社會(huì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，表面上政府對(duì)公共圖書館的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入數(shù)額有所增加，但實(shí)際上參考當(dāng)前我國(guó)GDP水平、國(guó)家財(cái)政收入、政府文化事業(yè)總投入金額等許多因素，公共圖書館所得財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前其發(fā)揮應(yīng)有職能之所需，其所得財(cái)政收入?yún)⒄掌渌聵I(yè)收入比重更顯不足。為了避免發(fā)達(dá)地區(qū)越富，落后地區(qū)越窮的馬太效應(yīng)。中央政府應(yīng)當(dāng)從宏觀層面上總攬大局，設(shè)立一個(gè)長(zhǎng)效的公共圖書館發(fā)展保障機(jī)制。對(duì)于不同地區(qū)的基層公共圖書館要立足實(shí)際，深入調(diào)研，統(tǒng)籌考慮，不能單靠“一刀切”的方式來(lái)解決問(wèn)題。相關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式和評(píng)價(jià)機(jī)制要互相配合，明確政府管理目標(biāo)，促進(jìn)不同地區(qū)的各級(jí)政府改進(jìn)對(duì)公共圖書館的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入模式，多渠道保證公共圖書館事業(yè)健康發(fā)展，降低不同地區(qū)公共圖書館發(fā)展的不平衡性，減少城市和農(nóng)村地區(qū)之間的公共圖書館發(fā)展的差異化。明確中央及地方政府權(quán)責(zé)到位，做到管理、引導(dǎo)、幫助三位一體。

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柏藝瑩女，1988年生。碩士，助理館員。

［分類號(hào)］G251

收稿日期：（2016-02-22；責(zé)編：徐向東。）