長三角城市群規(guī)劃出爐：能否突破“諸侯經濟”、“同門競爭”？

勞佳迪

“長三角城市群”的提法最早要追溯到1982年。盡管早已自然生長成東部沿海地區(qū)的“老大哥”，但直到今年6月初中央正式發(fā)布《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》（下稱“《規(guī)劃》”），這才第一次從國家戰(zhàn)略布局的高度清晰定調：“到2030年，全面建成具有全球影響力的世界級城市群?！?/p>

相比國內的成渝城市群和長江中游城市群，這個承載著最大經濟量能的城市群反而成了長江經濟帶上最后一個落地的區(qū)域規(guī)劃。

這當然可以被視作壓軸大戲，但也有觀點認為，姍姍來遲隱隱折射出長三角城市間歷來復雜敏感的利益格局。

告別“諸侯經濟”：

上海要確立“心臟”作用

對這份《規(guī)劃》，上海的反應是很迅速的。6月20日，上海市政府常務會議審議通過的《上海虹橋商務區(qū)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，就提出“要抓住長三角城市群發(fā)展機遇，加快國際性綜合交通樞紐建設”。

盡管國家戰(zhàn)略層面并沒有直接把“大虹橋”寫入《規(guī)劃》，但無論是區(qū)位特征還是上海此前公布的功能定位，這個聚集了長三角密集交通網的樞紐都被視作驅動整個地區(qū)資源配置的“超級大腦”。

根據《中國經濟周刊》的了解，輻射整片長三角腹地的“大虹橋”早已被上海市政府寫入最高級別的戰(zhàn)略安排，近30年唯一可堪媲美的還是25年前的陸家嘴開發(fā)。而當浦江對岸的陸家嘴已經成為覆蓋全國乃至整個遠東的金融中心，上海的下一個超級CBD毫無爭議地被設定為“大虹橋”。

從時間節(jié)點上觀察，上海的“焦急”程度還要超過中央?！按蠛鐦颉北灰笤?020年前就“打造成為服務長三角、面向全國和全球的一流商務區(qū)”，而這和中央整盤長三角大棋中對上海的期許關系密切。

《中國經濟周刊》記者注意到，從當前發(fā)達國家世界級城市群的城市體系看，大多呈現出“金字塔”形，也就是“一個世界級核心城市——若干區(qū)域性中心城市——一定數量的一般城市——數量較多的小城鎮(zhèn)”這樣的驅動模型。

和這些世界級城市群一樣，中央也在《規(guī)劃》中明確賦予了上海絕對的中心地位，確立上海要成為世界級城市群的核心城市，提升其作為“全球城市”的功能，上海承擔著帶領和輻射長三角參與世界城市競爭的未來使命。長三角城市群想要真正躋身世界六大城市群，上海至關重要。

“告別‘諸侯經濟肯定是中央的戰(zhàn)略指導，因為不論哪一個世界級城市群，都有一個絕對中心地位的大都會起到‘心臟作用，當年浦東開發(fā)的時候，浙江一些城市如嘉興曾因為擔心上海強大的聚集效應影響本地經濟發(fā)展而采取回避策略，蘇州、無錫主動采取錯位分工與上海經濟對接，現在，嘉興雖然區(qū)位優(yōu)勢與蘇州不相上下，但經濟地位早就不能相提并論了?！鄙虾１镜馗咝Ｒ晃婚L期研究都市圈的人士對《中國經濟周刊》分析。

然而，上海在區(qū)域內的現實情況并非如此理想，它與周邊城市的競爭優(yōu)勢差距并沒有像其他全球城市那樣大。“蘇州、杭州作為上海兩翼最大經濟體量的城市，一直提出和上海錯位競爭，但實際上，這么多年來，無論是先進制造業(yè)還是現代服務業(yè)的招商方面和上海暗戰(zhàn)不斷，常常上海一個項目剛談到一半，就被隔壁城市以稅收和政策的靈活性以及較低的成本挖走?！鄙鲜鋈耸窟@樣坦言。

上海統(tǒng)計局5月剛剛更新的數據則顯示，上海工業(yè)領域正繼續(xù)面臨較大下行壓力，總產值同比下降5.1%，其中老牌的汽車制造業(yè)下降了9.7%，而杭州、蘇州這項數值都是正值。不止一家評論認為，發(fā)展“大虹橋”不僅是輻射長三角需要，更是上海未來數年自身經濟驅動的引擎。

資料來源：國家發(fā)改委《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》編輯制圖：《中國經濟周刊》采制中心

慘烈的同門競爭：

長三角產業(yè)結構相似度連年上升

除了“龍頭”上海還需要開足馬力提高自身的經濟活力外，目前長三角城市群其他城市間也存在著布局分工上的不明晰，導致了慘烈的同門競爭。記者了解到，由于整個區(qū)域仍然處于工業(yè)化的過程，每個城市幾乎無一例外地把加快工業(yè)發(fā)展當作本地經濟發(fā)展和提升城市地位的主要路徑，各個城市為了做大GDP總量，都把主導產業(yè)放在電子信息、石油化工、汽車及汽車零件、醫(yī)藥等大容量的制造業(yè)上，造成了產業(yè)結構上的高度相同。

而“千城一面”背后隱藏的政府發(fā)展邏輯，更體現在商業(yè)地產的爆棚上?！吨袊洕芸酚浾咴伍L三角，最大的感受是各地新城叢立，同一梯隊里的每座城市面貌都驚人相似。前幾年的一項數據顯示，為了快速彌補土地財政的虧空，在城市綜合體的建設上，長三角各城市管理層都競踩油門，比如南京在售及正建的城市綜合體超過了50處，杭州就提出將建成100個城市綜合體。

中國社科院財經研究院課題組曾有一組數據發(fā)現，2004年之后，長三角整體的產業(yè)結構相似度系數均值連續(xù)7年上升，2010年達到0.795，而上海與江蘇、江蘇與浙江的產業(yè)結構相似度更高，近年來分別保持在0.9和0.85左右。安徽與江蘇、浙江的相似度系數也在這幾年快速上升，目前已經達到0.8以上。

《規(guī)劃》也將這一點作為長三角城市群現存突出矛盾之一，稱“城市間分工協(xié)作不夠，低水平同質化競爭嚴重，城市群一體化發(fā)展的體制機制有待進一步完善”。雖然產業(yè)同質化在一定程度上有利于發(fā)揮協(xié)同效應，但從世界級別的城市群案例看，內部大多具有高度分工和合作的生態(tài)。

長期的分工模糊使得長三角城市群這個中國傳統(tǒng)意義上的“富人俱樂部”，發(fā)展質量并不算高。記者對比發(fā)現，其人均生產總值、地均生產總值等反映效率和效益的指標與其他世界級城市群相比還存在差距，長三角城市群面積僅次于北美五大湖城市群，GDP卻排名倒數第二，略高于英國中南部城市群，人均GDP與五大湖城市群相差近5倍，地均GDP更是與世界最高的日本太平洋沿岸城市群相差近10倍。

協(xié)調機制是“老大難”

同門競爭的本質還反映出長期以來困擾著這片經濟沃土的難題。早在多年前，珠三角經濟圈從經濟總量上還超過長三角的時代開始，長三角就因為地跨多省市而產生了利益協(xié)調方面的頑疾，這一點是同屬一省之內的珠三角所不必面對的。

記者聽到的一種觀點認為，正因為長三角“圓桌”上坐著的負責人彼此行政級別不同，和珠三角比，長三角城市群的規(guī)劃設置一直是落后的，其實城市群規(guī)劃是僅次于法律的第二法則， 是協(xié)調區(qū)內城市共同發(fā)展的行為準則，但在長三角落地并不容易，過去長三角城市群長期沒有一個完整的區(qū)域規(guī)劃，現在《規(guī)劃》出臺才有望對長三角城市群政府協(xié)調政策產生普遍約束力。

事實上，長三角城市群政府間的協(xié)調機制并不是新生事物，但常年來的實際功效時有爭議。據悉，在《規(guī)劃》落地以前，長三角城市群政府協(xié)調機制主要依靠三個層面：第一個層面為副?。ㄊ校╅L級別的“滬蘇浙經濟合作與發(fā)展座談會”，每年舉行一次，確定三省市合作的大政方針，但是不止一位經濟學家認為這避免不了“臺上握手”的聯誼之嫌，沒有確立正式的具有一定行政權力的組織。

相對比較務實的是第二個層面，市長級別的“長江三角洲城市經濟協(xié)調會”?！吨袊洕芸吩H身參與過這個已有20年歷史的協(xié)調會，去年包容的城市已有30城，課題主要貫徹落實滬蘇浙經濟合作與發(fā)展座談會的精神。

第三個層面則是長三角各城市政府部門之間的協(xié)調會，該層面包括交通、科技、旅游、 金融等30多個專業(yè)部門建立對口聯系協(xié)調機制。

一個細節(jié)或許可以說明長三角城市之間微妙的關系。長三角城市經濟協(xié)調會從2003年吸納臺州以后，就一直保持在“15+1”的模式，盡管期間擴容呼聲不斷，年年有城市列席，但7年間再未改變過長三角俱樂部16城市的格局，直到2010年才開始加速，這個市長內部會議增長了6座覆蓋城市，彼時區(qū)域一體化發(fā)展才有一些積極進展。

此后，這個數字還在不斷攀升，到2015年已經達到了30城，盡管存在長期以來的競爭弊端，但一體化仍是大勢所趨。該協(xié)調會辦公室主任胡雅龍就曾對記者表示，長三角城市群要在國內、國際競爭中保持領先地位和優(yōu)勢，僅靠一兩個城市的強大是不夠的，需要的是區(qū)域內城市的共同推進和均衡發(fā)展。

不過，即使如此，這個協(xié)調會的實際意義被認為還有待觀察。以行政區(qū)劃為溝壑的城市間、地區(qū)間是否存在惡性競爭？各級政府各自為政是不是造成重復建設？整體上的發(fā)展有沒有無序和短視的問題？一些專題合作呼聲很高，但一涉及地方利益就剎車的困境也亟待破解。

《規(guī)劃》也高度重視這個“老大難”問題，提出了諸如研究設立長三角城市群一體化發(fā)展投資基金、建立地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制、建立合理的稅收利益共享和征管協(xié)調機制等干貨，究竟能不能奏效，尚待時間檢驗。

長江三角洲城市群

長三角城市群在上海市、江蘇省、浙江省、安徽省范圍內，由以上海為核心、聯系緊密的多個城市組成，主要分布于國家“兩橫三縱”城市化格局的優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域。規(guī)劃范圍包括：上海市，江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮(zhèn)江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城等 26 市，國土面積 21.17 萬平方公里，2014 年地區(qū)生產總值12.67 萬億元，總人口 1.5 億人，分別約占全國的 2.2%、18.5%、11.0%。

資料來源：國家發(fā)改委《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》

編輯制圖：《中國經濟周刊》采制中心