奔康路上的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要策

高林照

縣域經(jīng)濟(jì)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)基本單元，在全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中具有舉足輕重的作用和地位。可以說，沒有縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就不可能全面實現(xiàn)小康。目前，縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)邁入了規(guī)模擴(kuò)張、質(zhì)量提升并重的新階段，面臨著發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)層次低、城鎮(zhèn)化推進(jìn)難、基礎(chǔ)設(shè)施差、要素保障弱、體制機(jī)制不靈活等諸多問題，必須解放思想、提升認(rèn)識、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、完善設(shè)施、突出特色、發(fā)揮優(yōu)勢、深化開放、加大投入、創(chuàng)新機(jī)制，加快新一輪縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會奠定堅實基礎(chǔ)。本文以全國人口第一大省、農(nóng)業(yè)大省——河南省為例，研究加快我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干問題。

當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題

——整體發(fā)展不平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展難度大。不同區(qū)域之間縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不僅沒有縮小，反而強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱，差距進(jìn)一步拉大。以河南省為例，“十二五”時期，河南縣域經(jīng)濟(jì)占全省經(jīng)濟(jì)總量的比重由70%下降到69.1%；2015年全省106個縣市中，生產(chǎn)總值最高的新鄭市達(dá)到876.9億元，是最低縣盧氏縣78.2億元的11.2倍。全省現(xiàn)有的112個縣（市）中，生產(chǎn)總值低于100億元的縣（市）有獲嘉縣、衛(wèi)輝市、臺前縣、寧陵縣、盧氏縣，國家級貧困縣38個，省級貧困縣15個。

——產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端化，轉(zhuǎn)型升級任務(wù)重。大多數(shù)縣域產(chǎn)業(yè)層次偏低、結(jié)構(gòu)不優(yōu)。從三次產(chǎn)業(yè)的比重來看，一產(chǎn)比重整體較高，服務(wù)業(yè)比重偏低。而工業(yè)相對集中的縣市如河南省鞏義、林州的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)多為資源型、重化工產(chǎn)業(yè)，受外部需求和結(jié)構(gòu)性矛盾影響較大，經(jīng)濟(jì)增長下降，可持續(xù)發(fā)展能力不足。

——城鎮(zhèn)化率提高慢，城鄉(xiāng)建設(shè)欠賬多?？h城規(guī)劃建設(shè)管理水平亟待提高，規(guī)劃體系不健全，供排水、供暖、道路、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施不健全，管理方式粗放，城市品質(zhì)普遍不高。農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”“進(jìn)廠不進(jìn)城”現(xiàn)象普遍存在，縣城吸納人口和轉(zhuǎn)移就業(yè)的功能沒有得到充分發(fā)揮。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，投入不足，比如，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有垃圾和污水處理設(shè)施，垃圾收集清運(yùn)處理成本高，僅河南省蘭考縣一年農(nóng)村垃圾收集運(yùn)輸成本就達(dá)到5000萬元，而污水幾乎沒有處理手段，隨意傾倒現(xiàn)象嚴(yán)重。

——集聚資源水平低，要素保障能力弱。資金方面，縣市普遍反映縣域資金短缺，擔(dān)保難、貸款難?？h域存貸比遠(yuǎn)低于50%。土地方面，縣域建設(shè)用地指標(biāo)受省轄市調(diào)控，自主權(quán)差，且受城鄉(xiāng)增減掛鉤拆舊難和補(bǔ)充耕地后備資源短缺的影響，后續(xù)土地保障潛力不足；部分縣市土地利用粗放，土地利用率低。人才方面，由于縣域在居住環(huán)境、醫(yī)療教育和文化娛樂等方面不能保障和滿足高端人才需要，難以吸引和留住人才。

——思想觀念不解放，體制機(jī)制有障礙。行政體制方面，“市管縣”體制行政層次多，對縣域發(fā)展支持不夠；省直管縣體制改革還未完全到位；省直部門一些政策設(shè)置門檻過高，導(dǎo)致縣域享受不到應(yīng)有的政策紅利。財政體制方面，縣級財權(quán)事權(quán)不對等。

加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策建議

——做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)。一是大力發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)。區(qū)別情況、分類指導(dǎo)，推動基礎(chǔ)較好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升吸引力競爭力帶動力；推動基礎(chǔ)較差的產(chǎn)業(yè)園區(qū)通過加大招商引資力度，引進(jìn)龍頭企業(yè)、吸引產(chǎn)業(yè)集聚，培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。著力實現(xiàn)“三個靠近”，即推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向種養(yǎng)業(yè)基地靠近、勞動密集型產(chǎn)業(yè)向剩余勞動力富集地方靠近、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向具備優(yōu)勢資源和相應(yīng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地方靠近。二是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)民增收致富的重要手段。如河南省西峽縣積極培育“果、菌、藥”三大特色產(chǎn)業(yè)，建成一批獼猴桃專業(yè)村、食用菌專業(yè)村和中藥材專業(yè)村，三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的70%以上。三是推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。要緊緊抓住“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展機(jī)遇，積極推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，大力推廣“公司+基地+農(nóng)戶”和“現(xiàn)代農(nóng)莊”模式，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，深度挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合，培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

——著力加快新型城鎮(zhèn)化。一是提升縣城規(guī)劃建設(shè)管理水平。縣城是城市與農(nóng)村的重要結(jié)合部，“十三五”時期，要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在縣城，盡快補(bǔ)齊農(nóng)村這塊短板。高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理，統(tǒng)籌推進(jìn)新老城區(qū)建設(shè)，加大棚戶區(qū)、“城中村”改造力度，完善城市功能。二是培育特色小城鎮(zhèn)。加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向小城鎮(zhèn)配置。對具有特色資源、區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，深入挖掘內(nèi)涵，彰顯特色，打造一批工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、商貿(mào)特色鎮(zhèn)和旅游名鎮(zhèn)。三是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。必須堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的原則，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長效機(jī)制，推動水電路氣信等基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、統(tǒng)一布局建設(shè)。

——大力推進(jìn)開放招商。發(fā)揮三個優(yōu)勢：一是發(fā)揮資源優(yōu)勢。如河南省濮陽縣和范縣的石油化工產(chǎn)業(yè)、葉縣的鹽化工產(chǎn)業(yè)、西峽縣和欒川縣的旅游業(yè)，都是依托當(dāng)?shù)鬲?dú)特的資源優(yōu)勢逐漸發(fā)展起來的。二是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢。如河南省臨潁縣的食品加工業(yè)、長垣縣的起重機(jī)械產(chǎn)業(yè)等，依托當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)開展招商引資，形成了良好的集群集聚效應(yīng)。三是發(fā)揮人才優(yōu)勢。如河南省長垣縣培育了幾十萬懂市場、專業(yè)化的銷售大軍，范縣集聚了一大批市場信息靈通的化工專業(yè)人才，這些都成為了當(dāng)?shù)卣猩桃Y的重要名片。抓好三個方面工作：一是注重引技引智。要加強(qiáng)同國內(nèi)知名高校和科研院所的合作，加大高層次人才和團(tuán)隊引進(jìn)力度。二是狠抓項目落地。要健全簽約項目推進(jìn)機(jī)制，建立工作臺賬，倒排工作任務(wù)，落實具體責(zé)任人，加大督查力度，及時協(xié)調(diào)解決實際問題，推動項目早落地、早開工、早達(dá)產(chǎn)。三推進(jìn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要加大支持力度，吸引外出成功人士特別是企業(yè)家返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

——持續(xù)深化改革創(chuàng)新。一是推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣。要繼續(xù)理順省直管縣（市）管理體制，適時擴(kuò)大省直管縣范圍，財政省直管縣改革后，鼓勵市級財政通過省級財政繼續(xù)對所轄縣給予轉(zhuǎn)移支付。二是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。加快土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保融資和農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等試點(diǎn)工作。三是深化行政審批制度改革。進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)，多下放含金量高的“干貨”“硬貨”，簡化審批手續(xù)，提高辦事效率，開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)，真正方便群眾辦事、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

——強(qiáng)力推進(jìn)脫貧攻堅。一是強(qiáng)化精準(zhǔn)識別。要充分發(fā)揮扶貧部門牽頭作用，將難以衡量的農(nóng)戶收入指標(biāo)轉(zhuǎn)化成看得見摸得著的住房、農(nóng)機(jī)等可衡量指標(biāo)，入村到戶，逐戶核查核準(zhǔn)信息，摸清貧困戶真實情況，確保建檔立卡信息的精準(zhǔn)度。二是創(chuàng)新工作機(jī)制。加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合利用，盡快明確省級財政安排的涉農(nóng)資金中貧困縣可統(tǒng)籌整合使用的范圍，將資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣。擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資金使用管理權(quán)限，提高資金使用效率。創(chuàng)新金融扶貧機(jī)制，撬動金融資本支持扶貧企業(yè)發(fā)展。

——切實加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。一是加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。在生態(tài)文明體制機(jī)制方面先行先試，謀劃推進(jìn)一批生態(tài)文明建設(shè)工程項目。在解決農(nóng)村垃圾和污水處理問題上，河南省蘭考縣實施了“一分錢”工程，也就是每戶每天象征性地交納一分錢的垃圾處理費(fèi)，以增強(qiáng)其垃圾處理意識，不足部分則由縣鄉(xiāng)財政補(bǔ)貼，每村雇用兩個由本村農(nóng)民兼職的環(huán)衛(wèi)工，每天兩次打掃衛(wèi)生，并實施農(nóng)村垃圾“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾處理機(jī)制，取得了較好效果，建議在全省推開。二是節(jié)約和高效利用資源。堅持節(jié)約優(yōu)先，樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市、示范園區(qū)、示范企業(yè)建設(shè)，大力開展高耗能企業(yè)節(jié)能降耗工作，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級改造。

——加大政策支持力度。一是加強(qiáng)財稅支持。省級設(shè)立縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項資金，對發(fā)展較快、質(zhì)量較高的縣（市）進(jìn)行獎勵，引導(dǎo)和促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。調(diào)整財稅體制，提高縣、鄉(xiāng)兩級稅收分成比例，給予更優(yōu)惠的稅收返還等。二是加強(qiáng)用地支持。新增建設(shè)用地指標(biāo)要向縣域傾斜，優(yōu)先保證縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)園區(qū)建設(shè)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群和招商引資項目用地。三是加強(qiáng)金融支持。支持大型金融機(jī)構(gòu)向縣域增設(shè)分支機(jī)構(gòu)、延伸服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，將金融機(jī)構(gòu)支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入金融機(jī)構(gòu)獎勵考核體系。支持保險機(jī)構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展需要的基層服務(wù)體系。四是加強(qiáng)人才支持。要加強(qiáng)省市機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨政干部、科技人員、教師、醫(yī)生等與縣鄉(xiāng)有關(guān)單位人員的雙向交流；抓住當(dāng)前外出打工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)機(jī)遇，鼓勵支持這部分人在家門口創(chuàng)業(yè)就業(yè)；推行“訂單式”培訓(xùn)，引進(jìn)培養(yǎng)一批縣域發(fā)展急需的專業(yè)人才和技術(shù)工人、職業(yè)農(nóng)民；注重發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)一批當(dāng)?shù)亍澳苋恕?，使之成為縣域發(fā)展的領(lǐng)頭人。五是加強(qiáng)分類指導(dǎo)。按照資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿Α⒅黧w功能區(qū)規(guī)劃，將縣域劃分成直管縣、縣級市、貧困縣、一般縣四類，不同類別的縣域制訂不同的發(fā)展目標(biāo)和考核辦法。