農業(yè)政策變化的發(fā)生機理：基于多重制度邏輯視角
——以農村稅費改革為例

彭小輝，史清華

(1.南京師范大學　商學院，江蘇　南京　210023； 2.上海交通大學安泰經濟與管理學院，上?！?00052)

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農業(yè)政策變化的發(fā)生機理：基于多重制度邏輯視角
——以農村稅費改革為例

彭小輝1，史清華2

(1.南京師范大學商學院，江蘇南京210023； 2.上海交通大學安泰經濟與管理學院，上海200052)

摘要：基于制度變遷理論，從多重邏輯視角構建農業(yè)政策變化發(fā)生機理的分析框架，并運用該框架檢驗農村稅費改革的發(fā)生過程，研究發(fā)現：國家行為的邏輯是政權合法性和穩(wěn)定性，基層政府行為的邏輯是競爭晉升的科層制，農戶行為的邏輯是理性，農業(yè)政策變化過程是國家、基層政府和農戶在特定的制度環(huán)境約束和意識形態(tài)變化下長期互動的結果。引申的政策含義是政府在制定農業(yè)政策時需要關注微觀農戶和基層政府的行為邏輯，因為他們的行為邏輯在很大程度上縮小甚至改變宏觀農業(yè)政策的選擇空間，進而影響政策效果。

關鍵詞：農業(yè)政策；制度邏輯；稅費改革

一、引言

社會轉型是當今中國的一大特征，社會結構和經濟政治體制等基礎性的制度領域都處在深刻的變革中[1]，以致于在這樣一個改革本身作為正當性和合理性的時代里，“變”成了一種社會意義上的常態(tài)，而一項具體的制度變遷在這樣的社會中常常會涉及多重邏輯的相互作用[2]。新世紀以來，中央政府出臺了一系列強農惠農富農政策，包括農村稅費改革、農業(yè)補貼以及農村綜合改革等，其中尤以農村稅費改革引人關注，是繼家庭承包責任制實施以來中國農村進行的又一項重大改革[3]。梳理現有關于稅費改革的研究文獻，可謂汗牛充棟。從研究內容看，多集中于探討農村稅費改革的減負和增收效應以及對農業(yè)生產的影響[4-8]，而對于農村稅費改革發(fā)生機理的研究還很鮮有。學術界對于中央政府農村稅費改革的動機、改革時機，中央政府、基層政府、農戶在這一制度變革中的作用如何等問題，還需要深入研究。

二、相關文獻回顧

自1978年以來，中國市場經濟體制改革所取得的成就令世界矚目，但學術界對于推動這場改革的動力、機制和原因的解釋還存在爭議?？偨Y現有文獻，主要有以下4種主流觀點：一是強制性和誘致性制度變遷理論[9]；二是“分權論”的解釋[10]；三是“增量改革論”的解釋[11]或體制外改革論[12]；四是演化論觀點[13-14]。上述4種觀點雖然從不同視角和不同層面解釋了中國市場經濟體制改革的動力與原因，但每一種解釋似乎都缺乏足夠的說服力，如強制性和誘致性制度變遷的分析框架無法完全揭示制度變遷的全貌，前者忽略了社會成員的自發(fā)創(chuàng)新行為，后者忽視了政府的作用[13]；“分權論”、“增量改革論”或“體制外改革論”無力解釋對于同時出現的以民間創(chuàng)新“制度”為主的“溫州模式”和以社區(qū)政府提供規(guī)則為主的“蘇南模式”的制度“演化分岔”[14]；其實，強制性和誘致性制度變遷、分權論和增量改革論的解釋在一定程度上都沒有擺脫新古典交易費用理論的分析框架，而周業(yè)安的雙重秩序演化路徑和鄧宏圖的轉軌時期演進論的解釋似乎也不能超脫制度變遷的路徑依賴之嫌。

針對農村稅費改革這一具體的制度變遷過程，學術界主要從社會學、財政學、經濟學和公共政策選擇等視角去分析其發(fā)生機理。社會學的主流觀點認為這是一場由社會治理性危機引發(fā)的變革[15-16]；而從財政學視角看，此輪改革為財政壓力引起的制度變遷[17-18]。1994年實行的中央與地方財政分灶吃飯直接導致了縣鄉(xiāng)財政收支困難，進而引起“費大于稅”的“三亂”局面[19]，個別地方甚至釀成激烈的干群矛盾抑或惡性沖突[20]，這些事件已經嚴重影響了農村的社會秩序和國家的穩(wěn)定[21]，為根治農民負擔造成的基層治理矛盾，中央政府實施了農村稅費改革?！爸袊r村稅費改革與鄉(xiāng)村財政問題學術研討會”專家也認為，農村稅費改革的直接原因是農民負擔過重，基層干群關系緊張[22]。溫鐵軍(2006)[23]總結這場改革的成效時直言，過去那些因稅費負擔過重引發(fā)的農村社會沖突的“重災區(qū)”，現在因改革上訪告狀下降了80%以上，農村干群關系得到明顯改善，改革的政治意義大于經濟作用?？梢?，這場改革確有因基層社會治理問題而生之嫌。從經濟學視角看，博弈論分析工具和制度變遷理論是分析這場改革的主要工具。于靜波(2003)[24]通過構建基層政府與農戶的博弈模型，從均衡角度考察了稅費改革的路徑依賴以及不同利益主體的行為選擇。丁煌、柏必成(2007)[25]以制度變遷理論為指導，認為稅費改革過程既經歷誘致性制度變遷階段，又經歷了強制性制度變遷階段，稅費改革是農民與政府之間、不同層級政府之間相互博弈的結果。林萬龍(2003)[21]構建了一個包含中央政府和農村基層政府的委托代理理論模型，認為政府推行農村稅費制度改革基本原因是農民負擔問題的尖銳化，使政府利益受到損害，進而觸動了變革。

綜上，上述相關文獻雖然對理解中國農村制度變遷過程提供了不同的學科視角，但更多的只是關注某一機制或方式的作用，并在具體研究過程中趨于將其“孤立化”以供解析。而實際上，制度變遷是一個復雜的系統(tǒng)工程，包括制度變遷主體、客體和制度環(huán)境等因素，它們之間相互作用達到制度均衡。從中國農村制度變遷看，制度變遷是多重邏輯相互作用的結果，如果將研究視角局限于從某一機制去解釋中國農村制度變遷過程，很難形成對中國農村制度變遷機理的充分解釋，甚至也難以恰如其分地分析某一制度變遷的作用。因此，運用多重制度邏輯分析中國農村制度的變遷過程，無疑更接近事物的本質，但它仍有不足，即只關注多重行動主體的具體行為產生的宏觀背景，而缺乏對這些行動群體為何會有這樣或那樣的行為方式的微觀解釋。本文試圖彌補這一缺陷，基于多重邏輯視角，融合對微觀行動主體的認知、信念以及反應行為在制度變遷過程中的作用，提出中國農村制度變遷的一個分析框架，并用該框架分析農村稅費改革的發(fā)生機理。

三、理論框架：制度變遷的多重邏輯*多重不僅指參與行動者主體多重，而且指行動者所受制約和形塑的多重。

在組織分析中，制度邏輯指某一領域中穩(wěn)定存在的制度安排和行動機制，這些制度邏輯引導了這一領域中相應的行為方式[26]?！爸贫冗壿嫛睂忉屩贫茸冞w尤其是制度沖突或制度失敗較為適用[2]，因為制度邏輯在宏觀制度安排與微觀上人們可觀察行為之間建立了聯(lián)系，從而為制度變遷的微觀基礎提供了一個分析視角。制度邏輯為人們提供動機組合、行動和自我認知，而制度邏輯間的沖突可能引發(fā)制度變遷。中國農村制度變遷的經驗表明，國家的權威和基層的自發(fā)努力的結合是推動中國制度變遷中的重要力量[27]，而產權不過只是農民、社區(qū)、地方政府和中央政府之間按各自的行為邏輯在制度環(huán)境約束下相互作用的產物。當下中國正處于大規(guī)模制度變遷時代，對于這樣一個規(guī)模宏大、內容深刻的人與人之間關系和社會規(guī)范的變化，只有從各行為者這一微觀層次上去感受，才能把握總體上的輪廓。因此，接下來筆者將從國家、基層政府、農戶各行動者的微觀邏輯以及制度環(huán)境約束和意識形態(tài)方面探討其對中國宏觀層面的農村稅費制度改革的影響。

(一)國家行為的邏輯：政權合法性和穩(wěn)定性

在中國，中央政府是國家的代理人，要評價其邏輯或作用，國家的起源問題就是一個繞不過去的坎。傳統(tǒng)的政治學、社會學等學科從不同的角度分析了國家起源問題，而最有影響力的主要有三種觀點：一是“契約理論”，二是“掠奪理論”，三是“暴力潛能理論”。契約論認為國家是選民達成契約的結果，因此，國家必須為選民服務；掠奪論認為國家是階級或特定集團的代理人，國家的作用是代表特定階級對社會其他成員的掠奪，國家通過界定一套產權制度使得權利集團收益最大化。但契約論忽視了不同利益群體在達成契約后如何調整自己的行動以獲取利益最大化，而掠奪論沒有考慮產權的最初分配。鑒于此，North(1994)[28]在上述兩種觀點的基礎上進一步提出了“暴力潛能”理論，并在一個統(tǒng)一的框架下解釋國家的產生。諾斯認為，當國家的“暴力潛能”在社會成員之間平等分配時，國家的產生就可以看作是人與人之間訂立契約的過程，當部分成員的“暴力潛能”超過社會其他成員的時候，國家就成了一部分成員控制另一部分成員的工具，產生了統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級*這與馬克思關于國家理論的經典論述吻合，馬克思認為國家是階級斗爭的產物，是統(tǒng)治階級統(tǒng)治其他階級的工具。。進一步的推論是，國家必然是維護統(tǒng)治者利益的工具。因此，統(tǒng)治階級在任何時候維護其政權的合法性和穩(wěn)定性都是首要的，而這也必然成為其代理人(中央政府)治理國家的邏輯。從諾斯的國家起源“暴力潛能”理論看，國家就像一個壟斷者，一方面要代表統(tǒng)治者或特定集團的利益，并在治理國家的過程中實現租金收入的最大化，而另一方面則要為其選民服務，提供一套有利于經濟增長的產權制度，以實現社會產出的最大化。由于社會產出最大化的產權制度并不一定帶來統(tǒng)治者租金收入的最大化，這即是著名的“諾斯悖論”。相比經濟增長，治國者更關心其政權的長治久安。如果政權合法性和穩(wěn)定性保持不變，中央政府也就沒有動力推動制度變遷以維持科層制的穩(wěn)定。換一句話，在政權的合法性和穩(wěn)定性受到威脅時，中央政府(國家)更有可能為社會設定和保護產權同社會交換[28]，或者以提供一組服務——保護和公正做交換[29]?？梢?，“國家通常不會自動設計有利于經濟增長的制度安排”[27]，經濟制度的變遷往往具有政治上的意義，而政治目標又通常優(yōu)于經濟發(fā)展目標[17]。

(二)基層政府行為的邏輯：競爭晉升的科層制*地方政府主要涉及省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，但由于在中國農村稅費改革過程中，涉及的主要是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，因此，本部分所指的基層政府主要是指縣鄉(xiāng)兩級基層政府；然而不管是省、市級，還是縣鄉(xiāng)級，它們所處的制度環(huán)境是類似的，具有同樣的競爭晉升的科層制行為邏輯。

諾斯在其國家理論中，集中探討了制度變遷過程中國家(中央政府)與產權之間的互動關系，而抽象掉了地方政府的行為，但這一理論假說很難真實地描述中國現實的制度變遷過程[10]。在中國，經濟長期受計劃體制的影響，中央政府曾以高度集權、調度自如、令行禁止而著稱于世。市場經濟體制改革以來，中央集權雖有所弱化，但格局并未根本改變，中國的政治體制決定了中央政府與基層政府間的關系是典型的科層制領導與被領導的關系[30]。在科層制的中國政治權利結構中，中央意圖或國家政策的貫徹落實主要依賴于各級科層制組織體系。因此，不能僅從中央政府的政策變化本身去理解制度變遷的過程。事實上，基層政府在中國社會經濟轉型中的重要作用早有大量文獻進行了研究[31-33]。因此，從微觀層次上觀察基層政府的行動邏輯，以及在其與中央政策和農戶兩個行動群體的相互作用中去理解制度變遷過程就顯得十分必要。

在中國，基層地方官員不僅是上級政府在基層的代言人，而且也是國家政策在基層的主要執(zhí)行者。因此，基層政府官員的行為實際上代表了基層政府的行為。如何理解基層政府官員的行為這不得不提及中國特殊的政治體制和地方官員激勵機制，因為組織內部的激勵機制誘導著相應的組織行為[34]。從政治體制和激勵機制解釋中國基層官員的行為，最具有影響力的理論主要有錢穎一等人提出的中國特色的聯(lián)邦主義假說[35-37]和周黎安等人提出的晉升激勵機制假說[38-41]。中國特色的聯(lián)邦主義假說認為中國地方政府推動地方經濟發(fā)展的激勵原因主要有兩個：一是1980年代以來的行政分權，二是財政分權改革。行政分權改革使得地方擁有相對自主的事權決策權，而財政分權改革則使得地方有積極性去界定一套適應的產權制度以促進地方經濟發(fā)展，從而實現地方政府租金收入最大化。財政分權改革明確了中央與地方之間的財政收入分配與留存比例，也使得地方政府獲得了“剩余占有者”的地位。1994年分稅制改革以來，進一步強化了地方基層政權的財政自主性。晉升激勵假說認為地方政府官員晉升與地方經濟發(fā)展存在顯著關系[42]，并認為地方官員晉升錦標賽激勵機制視為中國經濟增長奇跡的制度根源[31]。在中國的科層制政權組織中，上級政府會設定一些指標用于考核下級政府的業(yè)績，這些指標通常包括地區(qū)GDP增長、財政收入、招商引資以及諸如計劃生育、社會穩(wěn)定、升學率等社會目標。對按照科層制構建與運作的各級政府組織而言，這種激勵機制主要是指基層官員對職業(yè)前景的考慮[43]，成功完成或超額完成上級政府設定的目標將有助于基層官員職位的晉升[42]。分權改革和財政包干后，基層官員常把稅收用于從事盈利性經營活動和“政績工程”*在中國的科層制政權組織中，上級政府會設定一些指標用于考核下級政府的業(yè)績，這些指標通常包括地區(qū)GDP增長、財政收入、招商引資以及諸如計劃生育、社會穩(wěn)定、升學率等社會目標。[44]，以顯示自己在地方治理過程中的成績，并獲得上級賞識和晉升機會。在中國，基層政府官員并非民主選舉產生，而是由上級政府直接任命，于是基層官員為了確保自己的烏紗帽不掉并晉升，便以上級要求或自我利益集團而非群眾的利益為準繩[30,45]?？梢?，競爭晉升的科層制邏輯是理解中國基層(官員)政府行為的內在邏輯。

(三)農戶行為的邏輯：理性

農戶是社會最基本的集生產消費于一體的經濟組織。自家庭承包責任制實施以來，農戶實際上已成為中國農業(yè)生產的主體，也是國家糧食安全的保障者。以農戶的眼光和立場，關注和思考農民集體行動的邏輯，有助于進一步理解農戶在中國農業(yè)政策變革中的作用。農戶行為是否理性是探討農戶行為邏輯的起點。但農戶是否理性的爭論由來已久，至今已持續(xù)了數百年，概括起來主要有三大流派：以舒爾茨和波普金為代表的理性小農學派，以恰亞諾夫和斯科特為代表的生存小農學派和以黃宗智為代表的拐杖小農學派。

理性小農學派認為農民同資本家一樣，是理性的，以追求利潤最大化為目標[46]。農戶完全可以視作資本主義的企業(yè)，無論是在市場領域還是政治活動中，小農都傾向于按理性的投資者行事[47]。恰亞諾夫以“生存”為核心，強調小農的生存理性。與理性小農學派恰恰相反，他認為農民與資本主義時代的經濟人毫無共同之處，農戶經濟有其自身活動規(guī)律，建立在理性經濟人基礎上的經濟學，對農戶經濟行為的分析不適用。斯科特認為主導小農經濟行為動機的是“避免風險”和“安全第一”，小農經濟堅守的是“安全第一”的原則，具有強烈生存取向的農戶寧可選擇避免經濟災難，而不會冒險追求平均收益的最大化[48]。由此，防衛(wèi)性和復原性是小農集體行動的特征，他們常用于對抗威脅生計的外來壓力、資本主義市場關系以及資本主義國家政權的入侵。歷史學派的黃宗智(2000)[49]對以雇傭為主和以家庭勞動為主的農場進行了深入細致的比較分析，得出中國小農經濟不會從小家庭農場中分離出“無產—雇傭”階層，因為即使小農十分貧困，甚至掙扎在生死線上，但仍無法割舍幾畝農地成為真正的無產者，即“半無產化”。對于在農業(yè)生產邊際報酬很低的情況下仍然投入勞動生產，他認為主要是因為農戶家庭受耕地規(guī)模的限制，即使家庭勞動力過剩，但仍然不能自我解雇多余勞動力；在缺乏很好的非農就業(yè)機會的條件下，勞動的機會成本幾乎為零，即“過密化”。由于“半無產化”和“過密化”，當農業(yè)收入不足以彌補小農家庭開支，非農業(yè)收入就成為彌補家庭開支的“拐杖”，即便非農收入已經大大超過了農業(yè)收入，也依然改變不了它的補充角色[50]。

然而，無論是回避風險、追求生存安全，還是收入最大化或利潤最大化，農戶的行為目標都是追求一定條件下的效用最大化。只是在不同的經濟發(fā)展階段和制度環(huán)境約束下會有不同的農戶行為邏輯表現，但本質上都是理性的。許多被用來證明小農行為不理性的典型事例，往往都是具有城市傾向的人，在對小農所處的外部經濟環(huán)境缺乏全面了解的情況下作出的論斷[51]。在筆者看來，在自然經濟發(fā)展階段，農戶效用最大化的行動邏輯體現為對基本生活需求上的滿足，因此可以用生存理性[52]來概括這一發(fā)展階段上的農戶行為邏輯；在轉型經濟中(市場經濟不完善)，農戶效用最大化體現為收入最大化，因此，農戶行為更多體現的是拐杖小農的行為邏輯；在發(fā)達的市場經濟階段，農戶效用最大化可體現為追求利潤最大化，因此，農戶行為更多地體現為理性小農的行為邏輯。事實上，生存小農、理性小農和拐杖小農的確也是恰亞諾夫、舒爾茨、黃宗智等學者通過調查不同農業(yè)經濟發(fā)展水平的農村而得到的看似不同的結論，而實質上是統(tǒng)一的，即都是理性行為在不同環(huán)境約束下的不同表現。因此，理性可以作為我們分析農村制度變遷過程中農戶行為邏輯的基礎*盡管農民理性與新古典經濟學把人抽象為精于“算計”的經濟人理性有所不同，但這并不影響我們對農民理性的假定與判斷。事實上，在關于“農民理性”問題的爭論中，關鍵不是農民有沒有理性的問題，而是理性形式的差異，農民的理性形式總是特定社會經濟環(huán)境和制度約束下的產物。在不同的環(huán)境下，農民會產生不同的行為動機，形成不同的行為理性。關于這一點可以從馬斯洛的需要層次理論中得到進一步說明。隨著生存環(huán)境的改善，人的需要是發(fā)展的。在生存問題尚未充分解決的情況下，農民的一切行為無不受到生存需要的制約，其行為表現為生存理性，而當農民的生存需要得到充分滿足，伴隨著市場化進程，農民理性也將由生存理性向經濟人理性演進。。

(四)制度環(huán)境和意識形態(tài)

盡管國家、基層政府和農戶的行為邏輯是穩(wěn)定的，但它們所誘導的具體行為方式卻依賴于特定的歷史背景、初始條件和制度環(huán)境。無論是諾斯的國家悖論，科層制的基層政府，還是處于社會底層的農戶理性行為邏輯，他們各自的微觀行動邏輯受到制度環(huán)境或場域的約束。因此，在不同的制度環(huán)境約束中去理解同一行動主體在不同時期的行動邏輯就“自然”了，而一旦離開了具體的制度環(huán)境約束，我們就無法理解行動者的行為方式和改革進程。因為從來都不存在一種超制度環(huán)境和意識形態(tài)的普適的行為邏輯可以用于解釋現實行動主體的行為。

在制度變遷過程中，意識形態(tài)是重要的，它不僅決定了人們用以解釋周圍世界以及作出行為選擇的主觀精神構想[28]，而且改變著制度環(huán)境和場域的約束。在早期，諾斯認為相對價格變化是制度變遷的源泉，但到了晚年諾斯的思想似乎發(fā)生了一個較明顯的漸進性轉變，他越來越重視民眾的信念、認知、心智構念和意向性在制度變遷中的作用[53]。諾斯(2008)[54]認為理解經濟變遷過程的關鍵在于促動制度變遷的參與者的意向性以及他們對問題的理解，人們所持有的信念決定他們的選擇，而這些選擇又反過來構造了人類處境的變化。作為制度變遷的路徑不僅取決于路徑依賴，還取決于行動者對機會集合變化的感知和反應所組成的回饋過程(feed back process)，而行動者對機會集合的變化感知和反應的深淺取決于他們獲取信息的多寡和如何處理這些信息，也就是制度環(huán)境和意識形態(tài)限制了人們的選擇集合。

四、多重制度邏輯下的農村稅費改革分析

我們今天賴以達到的制度同過去的制度是相關的，并限制著未來的選擇，即制度變遷存在著路徑依賴[28]。政府選擇某種政策是有目的的，選擇某種政策并放棄另一種政策與“歷史之因”(即“歷史邏輯起點”)和“現實之因”(即現實約束)有關。新制度經濟學認為制度變遷依賴于意識形態(tài)和資源稀缺性程度的改變，特別是受到此前制度環(huán)境的影響[55]。因此，制度變遷是有跡可循的，并且人們能通過對制度變遷歷史和現實制度環(huán)境約束的分析，了解未來制度變遷的方向。換一句話說，人們也可以通過改變行動者的現實約束、認知和反應以及與其他相關制度邏輯的相互關系，改變制度變遷的路徑。因此，對制度變遷歷史軌跡的把握，有助于增強對制度現實和未來制度發(fā)展的理解。農村稅費改革需要在對過去的制度約束中分析多重制度邏輯的相互關系，以及認識不同行動者的角色、信念、認知等意識形態(tài)和行動邏輯，并在行動者群體之間的互動中解讀制度邏輯的作用。

(一)改革的歷史邏輯起點

我們的觀察始于1994年的中央和地方分稅制改革(圖1)。分稅制改革基本遵循了財政分權的基本原理，按照事權和財權相結合的原則，重新按稅種劃分中央和地方的財政收入，以及制定了過渡期財政轉移支付機制，從而初步構建了比較規(guī)范的中國分權財政管理體制。分稅制改革始于中央政府要扭轉“弱政府、強社會”的社會治理理念的變化，在把更多的事權下放給地方政府的同時，還要將容易征收的稅種留給中央政府，不容易征收的稅種分配給地方政府。分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重明顯提高，從1993年的22.02%上升到1994年的55.70%，此后雖有波動但一直穩(wěn)定在50%左右，2012年這一比例為47.91%*數據來源歷年中國統(tǒng)計年鑒，經作者整理。。在財政收入增長緩慢、支出不斷增加的情況下，地方政府普遍面臨著強烈的財政壓力，縣鄉(xiāng)財政尤其如此，基本淪為“吃飯財政”[56]，某些縣鄉(xiāng)基層政府甚至連工資也無法正常發(fā)放。于是，在財政壓力下縣鄉(xiāng)基層政府被迫尋求預算外收入[57]。這正是我們研究農村稅費改革的歷史邏輯起點和制度環(huán)境約束。

(二)改革過程中多種制度邏輯的相互作用過程

首先，對于基層政府而言，一方面是上級政府在農村的代理人，與上級政府的關系為領導與被領導的科層關系，另一方面也是擁有獨立目標的基層政權組織，追求租金收入最大化。1978年家庭承包責任制的實施以及隨后國家在農業(yè)領域的市場化改革，不僅提高了農業(yè)生產效率，而且重塑了國家、集體與農民的收入分配關系，家庭承包責任制的引入實質上剝奪了縣鄉(xiāng)政府和集體組織在農村的收入分配權利[4]。經過1987年財政分灶、財政包干改革，進一步強化了各級政府的利益本位意識，競相展開各種形式的財政創(chuàng)收競爭[19]。1994年的分稅制改革，中央進一步上收了財權，下移了事權，上級政府的財政集權加劇了下級政府的財政支出壓力[58]。為了完成許多上級政府的指令性任務(義務教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路等)，基層政府必須尋求預算外收入。對于中西部糧食主產區(qū)的基層政府而言，情況更為糟糕*隨著財權的逐漸上移，事權的逐漸下移，沿海發(fā)達地區(qū)財政收入經歷了快速的轉型，從主要依賴農業(yè)農民和土地轉向征收成本更低的工商業(yè)，而中西部糧食主產區(qū)則只能通過提高農業(yè)稅費來完成上級政府的指令性任務。這也就是我們對1990年代末以來出現農民負擔達到改革以來的巔峰的根源的一個共同認識，農民負擔過重的根源不是與生俱來的，而是由中央政府強制性制度變遷(財稅分權改革)所引發(fā)的。。根據分稅制原則，基層政府預算外收入可以全部留存，這相當于給了基層官員巨大的激勵去“創(chuàng)收”。盡管理論上上級政府可以通過財政轉移支付來幫助基層政府完成指令性任務，但由于信息不對稱，上級政府實際上很難具體掌握基層政府的財務情況和政策實施成本。因此，在實踐中可操作性不高。為了確?；鶎诱瓿扇蝿?，上級政府通常賦予基層政府一定的非稅收自治權(如“三提五統(tǒng)”、攤派、集資、行政性罰款等)來實現指令性任務。然而，在信息不對稱和競爭晉升激勵機制的科層制邏輯下，對于處于政權最底層的基層地方官員，追求短期租金最大化以及獲取晉升機會的傾向尤為明顯[21]，這賦予他們對預算外籌資甚至從事尋租活動以巨大的沖動；而一旦上級政府默許基層政府的非稅收自治權，就相當于打開了“苛政之虎”的制度約束之門。然而，為何1980年代就存在的農民稅費負擔問題在1990年代才開始成為一個顯問題*Justin Yifu Lin，Mingxing Liu(2007)計算了1983、1986和1999年發(fā)達和不發(fā)達的10個省區(qū)農業(yè)稅占農戶純收入的比例，平均而言沒有顯著的增加，這一比例在1985-1999年間大約維持在1%-4%，而在廣東和浙江沿海發(fā)達地區(qū)，這一比例還呈逐年下降趨勢。農民稅費負擔過重問題并非只是財政分權改革的結果。1990年代初，中國在農業(yè)領域進行了一系列的市場化改革，如廢除糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、合同定購、雙軌制以及解除限制農產品、生產要素的市場交易措施等，這些改革進一步削弱了基層政府以“價格剪刀差”作為一種“隱性”稅收工具吸取農業(yè)剩余的能力，為了完成上級指派的任務，基層政府不得不提高和強化對農戶“顯性”農業(yè)費的征收能力*據Lin & Liu(2007)調查，在此期間有的基層政府為了得到收入，開出了從幾十項到一百多項不等的收費項目以及各種行政性罰款科目，僅領取結婚證就要600元，在許多地方還要求村民訂閱報紙和期刊。。于是，合法或不合法的手段均被廣泛地使用[59]。鄭有貴(2000)[60]的研究發(fā)現，1980年代中期之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員變化較少，而之后開始迅速增加，而Lin & Liu(2007)[4]的研究則進一步證實了，在1980-1990年代大量的基層干部將大部分時間用于從事并不受歡迎的農業(yè)稅費收繳上，而非公共物品和服務的供給上。一般來講，越是貧窮的糧食主產區(qū)，基層政府的稅費征收成本越高，為了獲取更多的預算外收入，不得不雇傭更多的鄉(xiāng)村干部從事稅費征收活動，導致機構人員膨脹，財政開支增加，進而陷入財政壓力越大，機構和人員越多，開支越多，農民負擔越重的“惡性循環(huán)”?？梢?，在財稅分權改革后，預算外收入是基層政府維持日常運作和完成上級任務的重要收入來源和保障。而實際上，上級政府對基層政府的不合理攤派、籌資和罰款等預算外收入也是“睜一只眼閉一只眼”，上下級地方政府間的“共謀現象”普遍存在[32]。2006年全面取消農業(yè)稅后，基層政策的財政收入銳減，不得不減少基層公共服務的支出，這實際上倒逼了2006年農村綜合改革的誕生*從這個角度看，農村綜合改革其實只不過是解決農村稅費改革的“后遺癥”，接下來改革將涉及更廣泛領域的城鄉(xiāng)公共服務均等化問題。當然，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的中央政府意識形態(tài)變化是農村綜合改革發(fā)生的制度約束變化。。

圖1　多種制度邏輯相互制約下的農村稅費改革

其次，相對于基層官員的行為，農戶行為是理性的。面對沉重的農村稅費負擔，特別是很多不合理的攤派和罰款，必然遭到農戶的抵制。然而，由于農民受到集體行動邏輯的約束[61]，始終處于弱勢地位，他們通常不會以“公開的文本”抵抗基層權威，而是采用“弱者的武器”和“隱藏的文本”[62-63]同農村基層政府的不合理攤派行為進行“歇斯底里”的抗爭*在斯科特(1985，1990)看來，公開的、有組織的政治行動對于農民而言是過于奢侈的，因為那即使不是自取滅亡，也是過于危險的，不到萬不得已農民是不會用“公開的文本”去同權威對抗的，可見，“弱者的武器”其實也是農民在眾多選擇下的理性行為。斯科特認為更重要的是去理解農民反抗的日常形式(everyday forms of peasant resistance)，即持續(xù)不斷的農民與那些索取超量的勞動、食物、稅費、租金和利益的那些人之間的爭斗，這些日常形式的反抗通常包括：偷懶，裝糊涂，開小差，假裝順從，偷盜，裝傻賣呆，誹謗，縱火，怠工等等(轉引自郭于華，2002)。人民公社時期農民用偷懶和怠工等“弱者的武器”回應不合理的公社制，1980年中后期農民用拋荒、外出務工、集體抗稅、圍堵基層政府等“弱者的武器”回應稅費負擔過重，有力地佐證了斯科特的“弱者的武器”和“隱藏的文本”。。宏觀數據顯示，1990年糧食作物播種面積為113465.87千公頃，到2003年下降到99410.37千公頃，下降了14.14%，糧食總產量從1999年的5.08億噸連續(xù)5年大幅下降到2003年的4.31億噸，降幅高達15.16%，重回1990年代初的水平。微觀實證調查顯示，在1990年代末期，農業(yè)負擔高達農戶收入的20%-30%，而且大量稅費負擔以費的形式征收[4]，這導致了農民對農村基層政府的失望和抱怨，特別是糧食主產區(qū)農戶稅費負擔普遍較沿海發(fā)達省區(qū)重*中國的農業(yè)稅費征收實際上是依據土地承包面積計算的，1980年代以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和外出務工機會的增多，農戶收入來源呈多元化，非農收入成為農戶家庭收入的重要來源，但農業(yè)稅費的征收卻是按土地承包面積計算的，于是中西部糧食主產區(qū)以農業(yè)為主要收入來源的農戶面臨的稅費負擔最重，而沿海地區(qū)的農戶則相對要輕很多，加劇了農戶收入分化和不公平。，更為嚴重的是1990年代初，隨著糧食的豐收，普遍存在“打白條”現象，嚴重挫傷了糧食主產區(qū)農戶生產積極性。而與此同時，農民非農就業(yè)環(huán)境也發(fā)生了巨大變化。1990年代初期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大，農民在“拐杖小農”的理性原則支配下，雖然稅費負擔較重，但“離土不離鄉(xiāng)”仍然可以進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)，增加家庭收入。但到1990年代中期之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增速明顯放緩，1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始改制，其吸收農民就業(yè)的能力下降；在農民負擔加重的情況，農民只能“離土又離鄉(xiāng)”，拋荒土地、外出務工便成了大量農民的理性選擇[15]。對于一些不能外出就業(yè)的農民，用“弱者的武器”和“隱藏的文本”無法同基層權威相抵制時，就演變?yōu)椤肮_的文本”與基層權威對抗，如1990年代以來農民圍堵地方政府的群體性事件就不斷增加，直接導致基層維穩(wěn)費用大幅上升，基層社會出現治理性危機，嚴重危及基層社會和政權的穩(wěn)定。隨著農民外出務工機會的增加，農民的意識形態(tài)也在悄然發(fā)生變化。城鄉(xiāng)之間巨大的福利反差，刺激了他們平等、公平的意識神經，他們開始關注自己的地位和社會公平。在農村稅費沉重的1990年代末期出現大量的上訪，集體討薪以及暴力案件和司法訴訟等無不與此有關，這進一步加劇了基層社會的治理危機。

第三，國家的邏輯是維護科層制政權的合法性和穩(wěn)定性。面對糧食總產量的連年下滑，以及因農民不滿引起的農村基層社會治理問題，中央政府越來越意識到農民稅費負擔過重問題的日益嚴重性。這可以從中央對農村稅費負擔問題的文件數量和定性描述中窺見一斑。在數量上，1980年代中后期以來，中央共出臺了25個之多的關于農民稅費負擔的專項文件或通知，參與的部委也越來越多，從國務院各部委到中央黨內部；在定性判斷上，定性的嚴重程度越來越高，從一般的經濟問題上升到基本國策和重大政治任務。中央對農民稅費負擔過重問題從1985年的損害黨群關系、工農關系的“消極因素”，到1990年嚴重挫傷農民發(fā)展生產的積極性、必將影響農村經濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定，到1993年不僅是經濟問題，而且是關乎農村乃至全國的政治問題，再到1996年進一步將減輕農民負擔問題上升為農村大局穩(wěn)定的重大政治問題，最后到1999年國務院內部情況通報稱減負是黨在農村的一項基本國策和農村工作的重大政治任務*1985年《中共中央、國務院關于制止向農民亂派款、亂收費的通知》中將農戶稅費負擔過重定性為損害黨群關系、工農關系和影響黨的農村經濟政策進一步落實的“消極因素”；1990年《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》認為農民負擔問題會嚴重挫傷農民發(fā)展生產的積極性，必將影響農村經濟的發(fā)展和社會安定；1993年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》更是將農民稅費負擔問題描述為不僅是經濟問題，而且是關乎國民經濟發(fā)展和農村乃至全國的政治問題；1996年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發(fā)了農業(yè)部、監(jiān)察部、財政部、國家計委、國務院法制局關于當前減輕農民負擔的情況和今后工作的意見的通知》進一步將問題上升為關系農村大局穩(wěn)定的重大政治問題；1999年《國務院辦公廳內部情況通報》稱減輕農民負擔，是黨在農村的一項基本政策，是農村工作的重大政治任務。。與此同時，從1990年代末期開始，持續(xù)日積月累的“弱者的武器”以及“公開文本”的抵制也開始出現實質性的變化。一方面，1990年代以來各地因稅費負擔過重而出現的農村暴亂，嚴重危及基層政府的權威和社會穩(wěn)定，曾一度引起了決策層作為一個重要的政治問題來考慮[15]；另一方面，糧食總產量(1999-2003年)連續(xù)5年大幅減產引發(fā)的人們對國家糧食危機的恐慌，曾一度引起中央政府的高度緊張。在國家的行為邏輯中，科層制政權的合法性和穩(wěn)定性是其執(zhí)政的首要目標，農民稅費負擔過重一旦從1980年代的一個經濟問題逐漸演變?yōu)?990年代決策層的一個重大政治任務時，也即意味著國家有動力改革現有農村稅費制度，為社會提供一套有利于農業(yè)經濟增長和農村發(fā)展的產權保護制度。事實上，1999年中央選擇了糧食主產區(qū)的安徽兩個縣進行農村稅費改革試點，按照“三取消、兩調整、一改革”*“三取消、兩調整、一改革”是指取消過去長期執(zhí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工。兩調整指調整農業(yè)稅和農業(yè)特產稅。一改革指改革村提留征收使用辦法。的改革內容重新探索界定國家、基層政府、集體與農戶的收益分配邊界。2001年加入WTO，也使得中央政府或國家在意識形態(tài)上發(fā)生了微妙的變化。中央政府的意識形態(tài)不再以強勢壓倒一切社會輿論的方式呈現，取而代之的是“博弈”，尋求雙方利益綜合考量的平衡點。隨著中國的農產品市場不斷開放，國外農業(yè)的規(guī)?；洜I以及大量農業(yè)補貼支持手段必然對中國的小農經營產生強烈沖擊*為了保護本國農業(yè)，美國、日本和歐盟等發(fā)達國家對農業(yè)生產實施了大量補貼，美國農民家庭收入中60%來自于政府農業(yè)補貼；相反，中國農民在2006年全面取消農業(yè)稅之前，還需要繳納一定比例的農業(yè)稅，而且這一比例在1990年代末期和新世紀初呈增加趨勢，這必然惡化中國農產品的市場競爭力；中國入市承諾2004年底前將農產品關稅由19.9%降至約15.5%無疑加速了此次農村稅費改革的步伐。，這要求中國農業(yè)政策轉型，一方面需要確保國家糧食安全和重要農產品的有效供給；另一方面需要不斷增加農戶收入，提高農戶生產積極性。于是，在農民拋荒棄耕、糧食總產量連續(xù)5年大幅減產的背景下，國家糧食安全危機與基層治理性危機的雙重壓力為農業(yè)政策從傳統(tǒng)的“汲取型”向“支持型”轉型提供了契機。

最后，從意識形態(tài)上看，社會公共領域的意識形態(tài)也傾向于為“三農”吶喊，特別是民間主體尤其是公共知識分子的介入，他們在參與農民負擔重問題的討論時往往秉持的是一種批判的視角，有時甚至直接表達要求改革的愿望。2000年李昌平上書總理，“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”就引起當時學術界、媒體和民眾的熱議，學者對“三農”問題的關注、對農業(yè)稅費征收制度的批判以及農戶強烈的改革愿望一經媒體放大就匯成了“意見洪流”，以致中央政府不得不重視，這進一步加速了改革的進程。正如托依布納所言，盡管公眾無法直接進入系統(tǒng)和直接改變系統(tǒng)，但可以把民眾的種種意見、訴求以及不滿和憤悶，通過公共生活平臺發(fā)泄出來，通過震蕩和吶喊引起更多人的共鳴和支持，從而刺激系統(tǒng)進行反思和調整[64]。

五、多重制度邏輯下的農村稅費改革啟示

對于制度變遷而言，不了解演變的過程就無法解釋演變的結果[65]。從多重邏輯視角，分析農村稅費改革過程中各行動主體的行為邏輯，發(fā)現這場始于中央財政分權改革后的農村稅費改革，實際上是中央政府、基層政府和農民的行為邏輯在制度環(huán)境的約束下共同塑造的制度變遷的結果。

在制度變遷的以往研究中，國家、政府的作用受到過多的強調，而農村制度變遷的主角農民則受到或多或少的忽視，學術界和政府主要的認識誤區(qū)在于農民集體行動邏輯。在中國，農民的政治訴求、利益表達沒有正常的渠道和方式[66]，在沒有農會組織的情況下，過度分散的農戶組織成本太高，以致于不足以形成有效的組織，進而對制度變遷產生影響。一般來說，農民也確實沒有實力抗拒從村到鄉(xiāng)、縣、直至中央政府的管理和權威。但農民是理性的，面對收入徘徊不前，甚至下降，理性的農民有兩種選擇：一是通過“弱者的武器”和“隱藏的文本”以堅定而強韌的努力去對抗無法抗拒的不平等[62-63]，如外出務工、拋荒、偷懶等行為同政府抗衡，在強大的經濟占有、政治統(tǒng)治和意識形態(tài)支配情境中，這也是農民日常反抗的最主要形式[67]；二是通過暴力抵抗稅費征收或者通過集體上訪等非法和合法手段對不合理的權威行為進行抵制。事實上，在1990年代末期，因負擔過重問題引發(fā)的農民抗議并不鮮見，安徽鳳陽和懷遠兩縣就曾因稅費負擔過重發(fā)生多起較大規(guī)模的農民群眾駕駛拖拉機集體到省政府上訪、靜坐事件[68]。顯然，農戶不管采用弱者的武器還是強者的利器與政府不合理的稅費負擔抗爭，都是農民理性行為的選擇和反應。

國家或中央政府既是經濟增長的締造者，也是人為經濟衰退的根源[69]。正如前文的分析，在中央政府的行為邏輯中，政權的合法性和穩(wěn)定性通常優(yōu)先于經濟增長目標。反觀中國改革史，從宏觀方面講，市場經濟改革本質上就是對過去計劃經濟體制下的一個超級大公司，由于組織成本過高，效率低下，辦不下去才放權改革的[27]；從微觀方面講，人民公社導致的各地農戶出現溫飽問題、處于死亡的邊界，迫使安徽鳳陽農戶冒著生命危險秘密進行包干到戶，從包干到戶到包產到戶，再到最后國家將其界定為家庭承包責任制；從農戶感覺稅費負擔過重到自覺不自覺地利用“弱者的武器”和“隱藏的文本”同不合理的攤派和罰款等行為進行抵制，再到理性農戶放棄耕種、拋荒、外出務工，甚至個別地區(qū)用強者的利器，集體抗爭以及上訪到發(fā)展為惡性集體事件，嚴重影響基層政權穩(wěn)定，才被迫改革*事實上，因為農民負擔問題引發(fā)的農民對政府的抗議并不鮮見。安徽鳳陽縣、懷遠縣就曾連續(xù)發(fā)生多起較大規(guī)模的農民群眾駕駛拖拉機集體到省政府上訪、靜坐，要求解決負擔過重問題的事件(何開蔭，孫力，2000)。顯然，不管是拋荒、還是集體抵制都是對稅費負擔過重的理性反應。。從這個意義上說，“中國的早期改革歷史，都是逼出來的”[70]，就一點不為過。實際上，農戶通過理性行為，無論是隱藏還是公開的文本，都在縮小或改變著中央政府對制度集合或政策選擇的范圍[67]?？梢?，中國的農村經濟制度變遷并非事先設計好的，也不是由經濟學家提出并由政府推行的，而是在各個利益集團之間的互動過程中形成的，是各行動主體在多種邏輯的相互制約和影響下的互動結果。從農村制度變遷的過程和結果看，中央政府要做的就是用權威去“追認”，用政策和法律等正式制度明確界定農民的首創(chuàng)行為。對于中國而言，特色的地方政府官員的激勵機制和科層制的行為邏輯，使得我們在研究中國農村制度變遷中，不得不考慮基層政府的行為邏輯以及其在制度變遷中的角色和作用?；鶎诱蔷唧w政策的最終執(zhí)行者，貫徹執(zhí)行上級政府的各項政策指令是基層政府的一個重要工作內容，人們通常用“上傳下達，令行禁止”來形容基層政府的理想工作狀態(tài)。而事實上，由于中國基層政府官員并非普選產生而是上級政府直接任命，基層政府對上負責和對下尋租傾向尤為明顯。這就要求中央政府或國家在運用權威進行“頂層設計”的過程中，必須充分考慮基層政府的偏好，否則“上有政策，下有對策”就將成為一種常態(tài)。這也正是1990年代初開始出臺的25個之多的農村稅費改革專項文件和通知，都沒有達到理想預期效果的根源之一。

總之，通過對農村稅費改革過程中各行動主體的多重邏輯分析，給我們的啟示主要有三點：第一，農業(yè)政策變化過程實質上是農戶理性行為邏輯、基層政府邏輯和國家邏輯在制度環(huán)境或場域約束下長期互動的過程，其結果常常是國家對農戶理性行為的“追認”或“確認”；第二，但追認或確認過程需要關注微觀層面的農戶理性行為和基層政府的科層制行為邏輯，因為它們會在很大程度上縮小甚至改變宏觀農業(yè)政策的選擇空間或機會集合；第三，在農業(yè)政策變化過程中，中央政府或國家“摸著石頭過河”的態(tài)度，以及及時運用權威對農民的首創(chuàng)精神和改革行為進行確認和保護是轉型經濟中農業(yè)政策變化的主旋律*正如周其仁(2013)所言，農村經濟體制變革實質上農戶與國家長期交易過程，而在交易過程中“不在于政府積極地站在前面充當主角，制造市場，而在于緊緊追隨個人的尋利行為，并沿著它的方向，根據它的需要，為其清障鋪路，提供服務，給予保護，加以引導”。。

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(本文責編：王延芳)

收稿日期：2016-02-16修回日期：2016-05-20

基金項目：國家社會科學基金(項目編號：14CJY082)、國家自然科學基金(項目編號：71273171和71473165)和江蘇省“青藍工程”資助。

作者簡介：彭小輝(1981-)，男，江西黎川人，南京師范大學商學院副教授，經濟學博士，研究方向：制度變遷與農業(yè)增長。通訊作者：史清華。

中圖分類號：F019.6

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)06-0039-13

The Mechanism of Agricultural Policy Change in the View of Multiple Institutional Logics：The Case of the Reform of Rural Taxes and Fees

PENG Xiao-hui1，SHI Qing-hua2

(1.BusinessSchool，NanjingNornalUniversity，Nanjing210023，China；2.AntaiCollegeofEconomics&Management，ShanghaiJiaoTongUniversity，Shanghai200052，China)

Abstract：Based on the institutional change theory，we develop the analysis framework of agricultural policy change from the view of the multiple institutional logics，and then examine the generate process of the rural taxation reform. We find that the logic of National behavior is the legitimacy and stability，the logic of local government’s behavior is the promotion in bureaucracy system and the logic of farm household’s behavior is economic rationality. The agricultural policy change is the result of interaction of three kinds logic constraints to the institutional environment and the ideological change in the long run. The policy implications：it’s important of paying attention to microscopic behavior logics of farmers and local governments when making agricultural policy，Because their behavior logics largely narrowed or even change the choice space of macro agricultural policy，then influence the performance of policy.

Key words:agricultural policy；institutional logics；rural taxation reform