論中國水污染點源排放控制政策體系的改革
——基于排污許可證制度的政策整合

韓冬梅

(河北大學　經(jīng)濟學院，河北　保定，071002)

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論中國水污染點源排放控制政策體系的改革
——基于排污許可證制度的政策整合

韓冬梅

(河北大學經(jīng)濟學院，河北保定，071002)

摘要：現(xiàn)有水污染點源排放控制政策較為獨立和分散，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，難以實現(xiàn)連續(xù)達標排放、水質(zhì)持續(xù)改善的政策目標。點源排污許可證制度是水污染點源排放控制政策體系的核心政策。本文通過對現(xiàn)有點源排放控制政策體系的分析，以排污許可證制度為核心，以保證天然水體水質(zhì)持續(xù)改善為目標，從效率性和可行性角度出發(fā)，依據(jù)環(huán)境政策整合的理論框架對現(xiàn)有水污染點源排放控制政策進行整合，將其改革成為目標統(tǒng)一、系統(tǒng)性更強、效果更好、政策執(zhí)行成本更低的政策體系。

關(guān)鍵詞：排污許可證制度；點源排放控制；政策整合

一、引言

現(xiàn)有水污染點源排放控制相關(guān)政策包括環(huán)境影響評價、“三同時”*《環(huán)境保護法》(2015)第41條規(guī)定：“建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用?！焙喎Q為“三同時”制度。、排污申報、排污收費、限期治理、總量控制、環(huán)境信息管理、環(huán)境保護技術(shù)政策等。但現(xiàn)有點源排放控制政策較為獨立和分散，缺乏核心的政策和系統(tǒng)性的設計，政策之間存在著沖突和矛盾,部門間缺乏規(guī)范的溝通協(xié)調(diào)渠道，信息無法交流，導致現(xiàn)有點源排放控制諸多政策事實上難以有效實施，無法獨立實現(xiàn)點源的“連續(xù)達標排放”[1-2]，需要進行協(xié)調(diào)和整合。因此有學者指出，通過對現(xiàn)有的環(huán)境法律制度如環(huán)境標準、申報登記、污染物排放總量控制、環(huán)境監(jiān)測等制度進行有效整合，不僅可以協(xié)同發(fā)揮作用，更可以提高政策執(zhí)行效率[3-4]。

排污許可證制度作為點源排放控制的核心制度，無論從法律層面還是國家執(zhí)行層面都已經(jīng)得到認可。2015年4月發(fā)布的“水污染防治行動計劃”(水十條)進一步強調(diào)全面實施水排污許可證制度，并在加緊制定相關(guān)政策。新的“排污許可證制度管理辦法”出臺后，如何整合現(xiàn)有的水污染點源排放控制政策成為亟待解決的問題，同時也是如何建立“一證式專業(yè)化管理模式”的重要內(nèi)容?；诖?，本文依據(jù)政策整合的理論框架，以排污許可證制度作為核心和平臺，提出水污染點源排放控制政策體系的整合建議。

二、 政策整合的理論框架

(一)政策整合的含義及目標

“整合”一詞對應英文“integration”，兼有一體化、組合的含義。“政策整合”是公共政策領(lǐng)域較新的概念，目前理論界尚未有確切的定義?！碍h(huán)境政策整合”(environmental policy integration, EPI)的概念近年來被較多地應用在傳統(tǒng)非環(huán)境部門的政策制定中，其理論基礎源于可持續(xù)發(fā)展理論，強調(diào)將環(huán)境目標納入政策制定過程中，實現(xiàn)環(huán)境保護部門和其他部門多領(lǐng)域政策的協(xié)調(diào)(孫法柏，2014)[5]。目前理論界對于環(huán)境政策整合的認識體現(xiàn)在不同的層次和角度上。Mol(2003)在較微觀的層次上將“環(huán)境政策整合”定義為“環(huán)境目標、政策或者環(huán)境機構(gòu)與其他目標、政策或機構(gòu)的整合”[6]；Jordan和Lenschow(2010)從主體利益的角度提出政策整合關(guān)乎政治體制和多部門的利益，可以理解為是在解決經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題之間權(quán)衡的工具[7]；Lafferty等(2004)則從整合的不同維度出發(fā)，提出整合既包括橫向的部門整合(不同公共機構(gòu)中的不同管理部門)，也包括縱向整合(不同等級的同一部門內(nèi)部)，從而將零散的政策通過某種整合的框架形成完整的政策體系以應對新議題[8]。對于環(huán)境政策整合的目的，Lenschow(2002b)指出環(huán)境政策整合不僅是一項重要手段，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的一項重要原則[9]。于宏源(2006)提出政策整合是兩種以上的政策融合演進，并取得共同的目標，政策整合的目的是為了防止政策出現(xiàn)沖突[10]。蔡英輝(2012)則指出政策整合的目的不僅在于減少政策沖突，構(gòu)建良性循環(huán)網(wǎng)絡，實現(xiàn)多項政策契合總體目標，更能服務本體，維護公共利益和多元主體利益[11]。

綜上所述，“整合”的概念強調(diào)從系統(tǒng)和全局去看待和解決問題?！罢哒稀北旧砭哂卸嘀睾x，可以理解為一項手段、一種管理目標或理念，也可以是一個動態(tài)的政策演變過程，整合的目標表現(xiàn)為通過整合，實現(xiàn)在單一領(lǐng)域或多領(lǐng)域內(nèi)，多政策為達到同一目標時，政策之間呈現(xiàn)正相關(guān)，至少保持同向進展狀態(tài)；多政策為實現(xiàn)各自目標時，會兼顧其他政策，不能反向，至少保持中立狀態(tài)。

本文提出的“政策整合”定位于較微觀的層次，即在既定的領(lǐng)域內(nèi)，以實現(xiàn)政策總體目標、降低政策實施成本、提高政策實施效率為目的，基于管理能力和現(xiàn)有政策基礎，協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，強調(diào)政策手段的配合和利益相關(guān)者的充分參與，從而將分散的多項政策協(xié)調(diào)整合為一個協(xié)調(diào)運作的大系統(tǒng)。這個過程類似于制造一個大型的設備，并不是各個部分的重新鍛造，而是將已有的多個分散的小機器，通過拆裝和改造，重新組合成符合設計要求的大型設備。對水污染點源排放控制政策的整合，是指以點源連續(xù)達標排放、入河量持續(xù)減少、水質(zhì)改善為目標，以許可證制度為核心的政策整合，是在環(huán)境部門內(nèi)部水污染點源排放控制單一領(lǐng)域內(nèi)多政策的整合。通過整合，建立統(tǒng)一的點源排放管理平臺，充分利用現(xiàn)有政策基礎，降低政策設計和實施成本，提高政策實施效率，達到費用-效益較佳的狀態(tài)，最終建立高效的點源“一證式專業(yè)化管理模式”。

(二)政策整合的原則

Underdal(1980)提出，“整合”的政策是指“所有的政策決策的重要結(jié)果應被識別為政策前提、政策選擇需要根據(jù)他們對整體的效用影響來進行評估、不同的政策因素要互相一致”的政策，“整合”的政策需要具有的基本要求包括全面性(應全面識別時間、空間、利益相關(guān)者、議題等相關(guān)因素引起的政策結(jié)果)、整體性(最大程度地將政策選擇從整體角度進行評估)和一致性(所有政策產(chǎn)出的各個組成部分是一致的)[12]。這是最一般的評價原則，而在具體的政策領(lǐng)域進行整合時還需要有具體的原則和標準。Collier(1994)提出，進行政策整合，首先是消除政策間及政策內(nèi)的矛盾，然后是實現(xiàn)共同效益及政策互相支持，這兩項目標也是其他政策領(lǐng)域內(nèi)政策協(xié)調(diào)整合時的基本原則[13]。借鑒以上學者提出的政策整合的基本原則和方法，結(jié)合水污染點源排放控制政策的最終目標，點源排放控制政策的整合原則如下。

1.以實現(xiàn)政策總體目標為核心原則

實現(xiàn)點源連續(xù)達標排放、減少污染物的入河量、改善水質(zhì)是點源排放控制政策的目標，無論采取何種政策整合的方法，都必須以此作為核心的原則和目標。

2.政策體系的系統(tǒng)性原則

整個政策體系的協(xié)調(diào)運作，必須保證政策內(nèi)容能覆蓋所應對問題的全部內(nèi)容和管理環(huán)節(jié)，不存在政策缺位。在政策整合過程中，符合制度內(nèi)容要求的現(xiàn)有政策可直接納入許可證制度框架，重疊的政策進行合并或刪減，缺少的環(huán)節(jié)進行政策補充，最終通過整合形成系統(tǒng)的點源排放控制政策體系。

3.政策手段的協(xié)調(diào)性原則

政策手段只是實現(xiàn)政策目標的方式或途徑，具體使用哪種政策手段取決于同一政策目標水平下成本收益的比較[14]。采用多項手段時各項手段在執(zhí)行中應可以相互協(xié)調(diào)，互為補充。在政策整合中，通過各項政策手段的科學組合、綜合運用、揚長避短，更好地解決環(huán)境問題，促進政策目標的最終實現(xiàn)[15]。

4.成本有效性原則

在保證政策最終目標實現(xiàn)的基礎上，盡量降低制度設計和實施成本，減少政策實施阻力，提高政策實施效率，保證政策目標的順利實現(xiàn)。成本有效性的原則一是體現(xiàn)在盡量充分利用現(xiàn)有的管理機構(gòu)和已有的管理和實施基礎，盡量利用現(xiàn)有的政策，盡量減少新政策的出臺導致的高成本；二是強調(diào)各種政策手段的相互配合，降低政策實施成本[16]。

(三)政策整合的思路

整合通過兩條路徑實現(xiàn)：一是通過對現(xiàn)有政策體系和主要政策的分析，基于點源管理目標，圍繞各項政策與點源排放管理全過程的相關(guān)性，以排污許可證制度為核心，采用修改、替代或合并的方法，將現(xiàn)有政策整合入點源排放控制政策體系內(nèi)；二是通過分析對政策體系內(nèi)缺失的環(huán)節(jié)提出政策建議。整合的范圍只涉及點源排放控制單一領(lǐng)域內(nèi)的多項政策，暫不涉及管理部門職能的整合?；舅悸啡鐖D1所示。

三、現(xiàn)有主要點源排放控制政策評價

(一) 點源排放控制政策目標

水污染點源排放控制政策目標可以分為幾個層次，首先是保證水質(zhì)目標的實現(xiàn)，恢復和維持水體的物理、化學和生物的完整性和特性；其次是實現(xiàn)點源連續(xù)達標排放，入河排放量持續(xù)減少[17]；第三是盡量提高點源排放控制的效率性，降低減排成本和整個社會的政策執(zhí)行成本。

理想的點源排放控制政策體系應符合以下要求：首先是政策目標統(tǒng)一，政策內(nèi)容覆蓋點源排放管理的全部環(huán)節(jié)；其次是政策間相互協(xié)調(diào)，沒有矛盾和沖突；最后是整個點源排放控制政策體系的實施成本較低，公平性較好。

(二)現(xiàn)有主要點源排放控制政策中存在的問題

1.排污收費

排污收費制度在我國實行三十余年，其政策體系較為完善。但排污收費本身存在較大的缺陷，影響了政策目標的實現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：首先，排污收費雖然屬于經(jīng)濟刺激手段，但沒有遵循“庇古稅”的原則，經(jīng)濟激勵性不足；其次，目前的排污收費標準偏低，企業(yè)寧可繳納排污費也不愿積極治理污染、減少排放，導致事實上政策的資金籌集功能大于刺激污染源減排的功能；第三，征收排污費過程中“協(xié)議收費”現(xiàn)象進一步減弱了政策對企業(yè)污染削減的刺激作用。因此，排污收費制度當前實際上已演化為較純粹的行政事業(yè)性收費[18]，基本不具有刺激減排的功能。

圖1　點源排放控制政策整合思路

2.總量控制

目前總量控制的實施程序主要由規(guī)范性文件規(guī)定，法律位階較低。總量控制制度并沒有專門的法規(guī)，只在《水污染防治法》和《水污染防治法實施細則》中規(guī)定了我國實施重點水污染物的總量控制制度，規(guī)定了總量控制指標分配的原則和總量控制計劃、總量控制方案的編制和審批程序?！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》第六條規(guī)定：“對實現(xiàn)水污染物達標排放仍不能達到國家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標準的水體，可以實施重點污染物排放總量控制制度?！笨偭靠刂茟腔谒|(zhì)的排放控制，前提是“所有點源均已達到基于技術(shù)的排放標準”，在仍不達標的特定水域，在不提高基于技術(shù)的排放標準的情況下，實施基于水質(zhì)的總量控制。因此總量控制的目標仍是保證水質(zhì)，而不是簡單的指標分配，沒有規(guī)范嚴謹?shù)呐盼墼S可證制度，總量控制的實施缺乏基礎。

3.環(huán)境影響評價

“環(huán)境影響評價”制度是以控制新污染源產(chǎn)生為目的的法律，有專門的立法和實施細則，政策體系相對完善。但目前“環(huán)評”制度沒有后續(xù)的銜接制度，對通過環(huán)評的建設項目建成后，如何保證實現(xiàn)環(huán)評時承諾的污染治理水平，保證連續(xù)達標排放進行規(guī)定，只在《環(huán)評法》中單純地規(guī)定為“環(huán)境保護行政主管部門應當對建設項目投入生產(chǎn)或者使用后所產(chǎn)生的環(huán)境影響進行跟蹤檢查”，因此對排污單位不具有連續(xù)的約束力。

4.限期治理

“限期治理”是一項重要的污染排放超標處罰手段，目標是“督促排污單位在限期內(nèi)治理現(xiàn)有污染源，糾正水污染物處理設施與處理需求不匹配的狀況，推動水污染物工程減排”，是一項針對污染企業(yè)超標排放行為的命令控制型政策手段。限期治理制度實施速度快、效果明顯，能迅速改善排污狀況，符合命令控制型政策手段的確定性和時效性的要求。但做出限期治理的裁決、治理期限長短的確定和如何判定是否達到了治理效果等，均需要依托于對污染源超標程度的判定和達標依據(jù)的考慮，因此無法單獨發(fā)揮作用。目前限期治理的主觀性仍然較強。

5.污染源監(jiān)測

一方面，我國現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測核查機制中規(guī)定，水利部門和環(huán)保部門對水質(zhì)狀況負有監(jiān)測責任，此外，漁業(yè)部門和自來水公司也會對水質(zhì)進行監(jiān)測。不同部門之間的監(jiān)測方案不同，監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計范圍和處理方式也不同，從而使不同部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)往往不具有可比性。另一方面，目前我國實施的仍主要是基于技術(shù)的排放標準，但目前我國的排放標準中缺乏對排放監(jiān)測方案的設計，單一的排放標準不足以作為千差萬別的污染源是否連續(xù)達標排放的確鑿依據(jù)?，F(xiàn)有監(jiān)測規(guī)范中對監(jiān)測方案的規(guī)定較為簡單，沒有針對單個污染源設計監(jiān)測方案的要求。地表水體的監(jiān)測也沒有充分考慮時空和其他差別性因素，如《地表水和污水監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》對地表水監(jiān)測頻率籠統(tǒng)地規(guī)定為：“國控水系、河流、湖、庫上的監(jiān)測斷面，逢單月采樣一次，全年六次?！睂ξ廴驹幢O(jiān)督性監(jiān)測頻率的規(guī)定為“監(jiān)督性監(jiān)測每年不少于1 次”，“重點排污單位每年2-4 次”。

6.排污申報

排污申報制度要求排污單位申報能充分證明其排放狀況的數(shù)據(jù)和資料，是目前收集污染源排放信息的主要政策手段之一。1982年國務院發(fā)布的《征收排污費暫行辦法》中首次提出了排污申報登記的概念，實際中基本采用表格的方式進行申報，對申報信息缺少審核的技術(shù)規(guī)范，也缺乏后續(xù)政策對其排放情況實施監(jiān)督核查。由于排污申報登記制度定位不明確，事實上處于一個很尷尬的境地，在實際中也往往只是作為排污收費的依據(jù)。

7.環(huán)境統(tǒng)計

《環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》(2006)第三條規(guī)定：“縣級以上地方環(huán)境保護行政主管部門在上級環(huán)境保護行政主管部門和同級統(tǒng)計行政主管部門的指導下，負責本轄區(qū)的環(huán)境統(tǒng)計工作?！钡谑艞l規(guī)定：“在環(huán)境統(tǒng)計調(diào)查中，污染物排放量數(shù)據(jù)應當按照自動監(jiān)控、監(jiān)督性監(jiān)測、物料衡算、排污系數(shù)以及其他方法綜合比對獲取?！笨梢娔壳碍h(huán)境統(tǒng)計的職責主要在地方政府，原始數(shù)據(jù)由地方政府各部門掌握，經(jīng)過處理加工后上報給中央政府。在無法確定排污申報的準確性和污染源是否實現(xiàn)連續(xù)達標排放的情況下，污染物排放統(tǒng)計缺少基礎和證據(jù)，無法保證其準確性，在實踐中的指導意義不強。

(三)水污染點源排放控制政策體系的評估

1.目標表述過于籠統(tǒng)，缺乏可度量的標準和時間尺度，且在表述上存在著不科學的地方

如《環(huán)境保護法》(2015)第四十三條規(guī)定，“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費”。排污收費只是環(huán)境政策手段之一，具體選擇哪種手段需要考慮成本和效率。另外“排污就收費”、“誰污染，誰治理”的說法并不是“污染者付費”原則的正確表述。《水污染防治法》(2008)指出，“為了防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”，但并未將政策最終目標歸結(jié)為環(huán)境的改善和受體的健康，也未規(guī)定總體目標實現(xiàn)程度的衡量標準，更沒有制定實現(xiàn)政策目標的時間表。僅僅提出一些概念性或方向性的籠統(tǒng)表述，導致政策缺乏實際的指導性和具體的操作性，或混淆政策和結(jié)果之間的因果關(guān)系，從而無法正確評估政策的實施效果。

2.政策層級較為完備，但仍存在政策缺位

從法律層級總體來看，我國水污染點源排放控制政策體系層級較為完備，形成了包括《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》、《淮河和太湖流域排放重點水污染物許可證管理辦法》等一系列法律、法規(guī)、部門規(guī)章的政策體系。但是仍存在著政策缺位的問題，如總量控制政策目標不明確、缺乏專門的法規(guī)，排污許可證制度沒有具體的管理辦法和實施細則等。

3.政策手段尚不完善，未覆蓋點源排放管理的全部環(huán)節(jié)

從政策的作用環(huán)節(jié)看，目前工業(yè)點源的控制政策相對較為全面，主要以末端控制和源頭控制為主，過程控制也得到了一定的發(fā)展，但是尚缺乏權(quán)威性和操作性。市政點源目前的管理政策以源頭預防為主，在城市污水處理廠的出水和垃圾處置場的垃圾廢水排放上缺乏有效的監(jiān)管手段。市政設施由于其準公共物品的特殊性質(zhì)，與一般工商業(yè)排放戶不同，多屬于事業(yè)單位或國有企業(yè)，往往得到財政的補貼，《水污染防治法》中規(guī)定的限期治理、關(guān)停、罰款等手段對市政設施在現(xiàn)有的情況下往往難以直接運用。

4.以命令控制型政策為主，但缺乏設計，效果不好

從政策手段類別來看，現(xiàn)有點源排放控制政策手段大多為命令控制型政策手段。排污收費雖然在理論上屬于經(jīng)濟刺激類手段，但事實上并未起到激勵污染源減排的作用。在現(xiàn)有點源排放控制政策中，實際上起作用的仍是環(huán)評、三同時、排放標準、排污申報、總量控制等命令控制型的政策手段。命令控制型政策的實施重視自上而下的行政強制管理，但在現(xiàn)有政策基礎上提供的支持明顯偏少。明確而詳細的法律法規(guī)是命令控制型政策實施的必要條件。相關(guān)的法律、規(guī)定存在空白和漏洞，加之缺乏健全的監(jiān)測監(jiān)督和懲罰機制，就會出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴的情況，嚴重影響命令控制政策的執(zhí)行效果。

(四)排污許可證制度在水污染點源排放控制政策體系中的地位和作用

排污許可證制度既是一項基礎性的政策，也是一項綜合性的政策。它是點源排放控制的核心制度，點源排放的所有控制政策都要基于排污許可證實施，并通過排污許可證制度得到落實。排污許可證制度中包括了排污申報、排放標準、排放監(jiān)測、達標的判別標準和限期治理等各項點源排放控制制度要求，以及違法處罰等方面的規(guī)定。因此以許可證制度為核心整合后的點源排放控制政策系統(tǒng)，不是單純的排污許可證制度和其他點源排放控制政策的簡單銜接，也不是原有政策的簡單集合[19]，而是一項融合所有點源排放控制政策，并對管理體制、信息機制、監(jiān)測核查機制、問責處罰機制等各方面進行嚴格設計和論證的點源排放綜合性管理制度[17]。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，排污許可證制度在美國等發(fā)達國家是點源排放控制的支柱型政策。美國的國家污染物排放消除制度(National Pollutants Discharge Elimination System, NPDES)以保護水體的物理和化學特性為總體目標，以排污許可證制度為核心，結(jié)合其他相關(guān)政策的實施，從1972年開始不斷發(fā)展和完善，目前的點源排放已幾乎全部置于嚴格的管制之下[20-21]。國家污染物排放消除制度的完整性和系統(tǒng)協(xié)調(diào)性是美國的水體持續(xù)改善的重要保證。

四、 點源排放控制政策整合建議

我國已有的多項點源排放控制政策已經(jīng)實施很多年，主要政策基本可以整合入排污許可證制度，形成新的水污染點源排放控制政策體系，由此也可以降低許可證制度的實施成本，加快推進速度。對以排污許可證制度為核心的點源排放控制政策的整合建議如下。

(一)對原有政策的替代和合并

1.排污申報是許可證的基本內(nèi)容

取消原有排污申報制度，原排污申報的內(nèi)容作為許可證的申請環(huán)節(jié)全部并入排污許可證制度中，并建立申請核查機制。

2.限期治理制度通過許可證制度實施

限期治理屬于處罰的內(nèi)容之一，可以將其納入排污許可證的處罰機制中。對于在監(jiān)測核查中被判定為未達標的排污單位，責令其限期治理，暫扣“排污許可證”。在規(guī)定期限內(nèi)，如果達到標準要求，則可以申請贖回“排污許可證”；如果超過規(guī)定期限，仍不能達到標準的，收回其“排污許可證”，按照超標情況進行連續(xù)按日處罰。

3.環(huán)境監(jiān)察制度改為對排污許可證的核查

發(fā)放給排污單位的許可證是環(huán)境監(jiān)察部門的監(jiān)督執(zhí)法文件。監(jiān)察部門原職責范圍和內(nèi)容在許可證制度核查、問責和處罰機制框架內(nèi)進行調(diào)整。排污許可證制度的實施使環(huán)境監(jiān)察有了明確的核查內(nèi)容和執(zhí)法文件，監(jiān)督核查導則的編制使對污染源的監(jiān)察有了明確的行為規(guī)范和具體的實施標準和依據(jù)。

(二)對原有政策的修改和補充

1.排污收費改為征收許可證的管理費用

實施排污許可證制度后，持有排污許可證的企業(yè)需要繳納一定的管理費用。作為一項行政收費，需要遵循“以支定收”的基本原則，同時需要保證收入的穩(wěn)定性。排污收費制度作為我國最早實施的環(huán)境管理制度之一，在政策、實踐基礎及人員機構(gòu)配置方面都具有一定基礎，可以考慮逐步將其納入排污許可證制度體系中。許可證持有單位不需再繳納排污費，而是按規(guī)定的排污量繳納排污許可證管理費，收取的許可證管理費不再返還給企業(yè)污染治理。

將排污收費制度改為征收許可證管理費不僅可以為許可證制度實施提供資金，而且按照排放量進行收費也可在一定程度上實現(xiàn)激勵企業(yè)進一步減排的作用，從而使其在一定程度上具有了“庇古稅”的意義。排污許可證中對污染物排放濃度、排放量的監(jiān)測核查機制保證了實際排放數(shù)據(jù)的可靠性，在收取許可證管理費時不再需要單獨對污染源排放量進行核算，符合成本有效性原則。

2.與地表水質(zhì)達標規(guī)劃制度相結(jié)合，總量控制基于許可證制度逐步實施

對于不達標的流域和水體制定具體的水質(zhì)達標規(guī)劃，以規(guī)劃設定的初始年為上限，嚴格禁止水質(zhì)的進一步退化，流域內(nèi)所有發(fā)展規(guī)劃和項目建設都必須以此為紅線，不得逾越。制定達標規(guī)劃期內(nèi)的水質(zhì)目標，保證水質(zhì)在規(guī)劃期逐步改善。具體的污染物排放削減計劃需要包括流域內(nèi)所有污染源，通過許可證保證其持續(xù)達標排放并且排放量逐年削減。排污許可證制度實施一段時間后，數(shù)據(jù)基礎基本完備，基于地表水質(zhì)(環(huán)境容量)的排放(總量、入河量)控制可以在不達標流域逐步開展。與具體的污染物排放削減計劃相結(jié)合，基于許可證制度實施污染物排放總量的分配和核查，以保證水質(zhì)目標的實現(xiàn)。

3.環(huán)評制度逐漸融入許可證制度

環(huán)評制度從政策體系到政策實施都相對較為完善，在許可證制度實施初期可以作為許可證制度的前銜接性政策。只有通過環(huán)評的排污單位，才可以申請發(fā)放“排污許可證”。隨著許可證制度在數(shù)據(jù)收集和核查方面逐漸成熟，環(huán)評制度可以全部融入排污許可證制度中。如：我國目前尚未有基于地表水質(zhì)的排放標準計算導則，但是，我國建設項目環(huán)境影響評價實際已經(jīng)具有基于地表水質(zhì)估算排放限值的要求，這和排污許可證的要求是一致的，可以通過現(xiàn)有環(huán)評的相關(guān)工作內(nèi)容和程序完成。新建項目原本執(zhí)行的環(huán)評要求全部作為申請許可證的必備條件，一并寫入許可證。

4.排放監(jiān)測依據(jù)監(jiān)測方案實施

達標排放是點源排放控制政策體系的直接目標，需在排污許可證中載明排放監(jiān)測方案作為達標判斷依據(jù)。排放監(jiān)測分為企業(yè)的自我監(jiān)測和監(jiān)管部門的合規(guī)性監(jiān)測。企業(yè)依據(jù)許可證中規(guī)定的自測方案進行自我監(jiān)測，并按要求定期提交排放監(jiān)測記錄；監(jiān)管部門按照監(jiān)測能力和企業(yè)的歷史排放情況制定合規(guī)性監(jiān)測方案，監(jiān)管部門可以自己執(zhí)行或委托有資質(zhì)的第三方監(jiān)測機構(gòu)執(zhí)行合規(guī)監(jiān)測，并作為處罰的依據(jù)?？茖W設計并執(zhí)行的合規(guī)監(jiān)測方式，可以保證在有限的人員和經(jīng)費投入下，最大限度地提高對企業(yè)守法排放的激勵效果。

5.環(huán)境統(tǒng)計以許可證作為統(tǒng)計的依據(jù)

與現(xiàn)有的環(huán)境統(tǒng)計方法相比，依據(jù)排污許可證核查出的污染源排放數(shù)據(jù)保證了其準確性和規(guī)范性，水質(zhì)達標規(guī)劃和基于水質(zhì)排放限值計算的開展也使水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)和污染源排放數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性更加緊密和確鑿。因此建議修改現(xiàn)有的《環(huán)境統(tǒng)計管理辦法》，將環(huán)境統(tǒng)計方式改為“按照水排污許可證核查的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計”，使數(shù)據(jù)來源更加可靠，數(shù)據(jù)獲取成本更低，統(tǒng)計的及時性、代表性和規(guī)范性更強。

6.排污許可證制度與水資源保護政策的協(xié)調(diào)和整合

在城市的整個水循環(huán)過程中，城市水管理的目標可以概況為“少用水、多循環(huán)、少排放；全收集、全處理；全達標、低成本[22]” 。污染排放控制和水資源利用的政策存在很大的相關(guān)性，如提高城市水資源的循環(huán)利用率，推進中水回用，這樣不僅能提高水資源利用率，同時也會促進污水處理水平的提高，減少污染物的排放，保護城市水環(huán)境質(zhì)量。城市污水處理廠排污許可證的發(fā)放，以市長作為主要負責人[11]，激勵城市政府盡快實施雨污分流，減少隨雨水進入污水處理廠的污染物量，保證污水處理廠的正常運行和達標排放。因此，許可證制度的實施可以在一定程度上提高節(jié)水政策的效果，促進城市雨污分流工程的實施。在此基礎上可以進一步整合現(xiàn)有的城市取水、供水、排水、中水回用方面的政策手段，設計更加有效率的城市水環(huán)境管理體系。

7.將注冊環(huán)境影響評價工程師轉(zhuǎn)變?yōu)樽原h(huán)境管理工程師

實施規(guī)范的點源排放許可證制度后，對企業(yè)環(huán)境管理的專業(yè)性和規(guī)范性要求將大大提高。建議擴大現(xiàn)有注冊環(huán)境影響評價工程師的職責范圍，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境管理工程師。注冊環(huán)境管理工程師的責任，包括負責企業(yè)許可證申請材料的準備和申請書的編制、許可證執(zhí)行過程中排放監(jiān)測方案的執(zhí)行監(jiān)督、守法報告的編制等。許可證申請和執(zhí)行過程中的重要文件必須經(jīng)過環(huán)境管理工程師的審核、簽字，環(huán)境管理工程師承擔相應責任。企業(yè)可以選擇雇傭環(huán)境管理工程師或從第三方專業(yè)機構(gòu)購買相關(guān)服務。注冊環(huán)境管理工程師還可以受許可證管理部門的委托，幫助其進行排污許可證申請資料和守法報告的審查。目前需要盡快制定和完善行業(yè)規(guī)范，培訓相關(guān)人才。

8、建立第三方環(huán)境服務規(guī)范體系，培育相關(guān)市場

建立和完善第三方環(huán)境服務市場，包括環(huán)境管理咨詢和環(huán)境監(jiān)測服務等內(nèi)容。政府監(jiān)管部門可向第三方專業(yè)機構(gòu)購買相應的服務，如審核企業(yè)的許可證申請、執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和合規(guī)性監(jiān)測。企業(yè)可以從市場雇傭環(huán)境管理工程師或委托專業(yè)管理咨詢機構(gòu)代為編制許可證的申請材料，與許可證編制機構(gòu)協(xié)商維護自身利益，以及編制守法報告等工作。監(jiān)管部門進行合規(guī)監(jiān)測時，排污單位也可委托第三方有資質(zhì)的監(jiān)測機構(gòu)平行取樣。這樣一方面把污染源監(jiān)測的責任落實給了排污企業(yè)，符合污染者付費的原則。另一方面通過環(huán)境服務市場化，有利于將更先進的技術(shù)和更多的資金吸引過來。第三方環(huán)境服務市場的建立使立法、監(jiān)測、執(zhí)法相分離，不僅細化社會分工，又提高了環(huán)境管理的效率和公平性。

(三)整合后的水污染點源排放控制政策體系

以排污許可證制度為核心，以點源連續(xù)達標排放為核心整合后的點源排放控制政策體系框架如圖2所示。

整合后的水污染點源排放控制政策體系表現(xiàn)為：所有點源排放控制政策以排污許可證制度為核心，以連續(xù)達標排放為目標，政策間協(xié)調(diào)合作，信息更加充分，信息公開和共享的程度更高，資金的投入產(chǎn)出效益更好，部門間的矛盾和沖突減少，機構(gòu)之間協(xié)調(diào)運作，實現(xiàn)了污染源從源頭到末端控制的銜接，最大限度地提高了政策執(zhí)行效率，降低了政策執(zhí)行成本，提高了管理能力，充分利用市場，提高了公平性和效率性，問題在體系內(nèi)可以得到快速回應并迅速做出決策。通過系統(tǒng)地協(xié)調(diào)和整合現(xiàn)有制度的主要功能，充分利用了現(xiàn)有的政策基礎，減少新政策出臺造成的成本和風險?？梢蕴岣唿c源排放控制政策的效果，降低管理成本。

圖2　整合后的點源排放控制政策體系框架圖

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(本文責編：辛城)

收稿日期：2015-12-25修回日期：2016-04-16

基金項目：教育部中西部高校提升綜合實力計劃河北大學科研創(chuàng)新平臺“首都經(jīng)濟圈與河北發(fā)展研究”項目。

作者簡介：韓冬梅(1975-)，女，河北饒陽人，河北大學經(jīng)濟學院副教授、碩士生導師，博士，研究方向：環(huán)境政策與管理。

中圖分類號：X32

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2016)06-0008-09

The Reform of Policy System of China’s Water Pollution Point Source Discharge Control:The Policy Integration Based on Waste Discharge Permit System

HAN Dong-mei

(CollegeofEconomics,HebeiUniversity,Baoding071002,China)

Abstract：The existing point sources discharge control policies are relatively independent and decentralized inChina. Due to the lack of coordination and integration, it is difficult to achieve the policy objectives of continuous meeting discharge limitations and consistent improvement of the water quality. The waste discharge permit system is the basic policy in the point sources discharge control policy system. In the present work, based on the waste discharge permit system, the existing point source discharge control policies are systematically integrated into a coordinated policy system with the merits of unity of objective, strong systematicness, good performance and low cost for implementation. The developed policy system is of the potential merits of high efficiency and well feasibility which could eventually guarantee the continuous improvement of the quality of natural water.

Key words:waste discharge permit system; point sources discharge control; policy integration