沖突與協(xié)調：政策制定中政府議程與公眾議程關系論析

楊杰

摘要：政策議程是公共政策制定的起始階段，政府議程和公眾議程作為兩種最基本的政策議程，二者間關系的協(xié)調是實現(xiàn)決策科學化與民主化的必要條件。在我國政策議程建構過程中，公眾議程和政府議程間存在著不同形式的沖突，主要表現(xiàn)為隱蔽議程、政府不決策、群體性集會活動三種形式，為了實現(xiàn)公共政策之“公共性”，需要政府、公眾還有媒體三者形成合力，通過及時處理群眾利益表達訴求、廣泛吸納民意和構建制度保障機制，以此協(xié)調公眾議程和政府議程間關系，實現(xiàn)良性互動。

關鍵詞：政府議程；公眾議程；政策制定

一、兩種基本政策議程

政策議程作為整個公共政策過程的起點，是社會問題轉化為政策問題的關鍵環(huán)節(jié)，它聯(lián)接著問題建構與政策制定，負責過濾某些社會問題，發(fā)揮著“漏斗”作用。關于政策議程，學者從不同的方面都對其進行了研究，約翰金登將其定義為政策議程是對政府官員及其周圍的人正在關注的問題進行編目①；國內學者朱亞鵬則認為政策議程就是政府非某些社會問題予以重視并將其納入政策討論和確認為政策問題而準備采取行動的過程。朱亞鵬根據(jù)不同行為主體在議程設置過程中扮演角色的差異，提出議程可以被區(qū)分為公眾議程、媒體議程和政策議程三中不同的議程模式。本文認為考慮到媒體議程與公眾議程同樣是一種自下而上的議程，因而把媒體議程視作公眾議程的一種，認為政策議程可以分為政府議程和公眾議程。

公眾議程又稱系統(tǒng)議程，它是指社會大眾所廣泛關注并討論的問題，通常是由一部分與問題密切相關的人使問題凸顯，然后逐漸擴展到社會大眾，引起眾人討論。盡管人們對公眾議程的看法不同，但是由于其在主體上囊括社會大眾，代表性強，所關注討論的問題與民生息息相關，諸如環(huán)境衛(wèi)生、食品安全等問題，在代議制理論下公眾議程往往被認為具有民主的特征。政府議程由通常稱作正式議程，它是指政府系統(tǒng)內部決策者已經關注到某些社會問題，或者覺得某些社會問題必須采取一定行動予以解決，因而把這些社會問題納入考慮范圍的一種政策議程。由于政府議程大都在體制內進行，很大程度上要受到決策者價值偏好、利益立場等因素的影響，具有比較大的主觀認定性。所有的社會問題都要經過政府議程才能進入決策過程，它是一種與公權力相關的自上而下的政策議程。

二、政府議程和公眾議程間沖突關系的表現(xiàn)形式

哈貝馬斯提出政治協(xié)商雙軌模式依賴于“民主地制度化的意志的形成”與“非正式的意見形成”之間的有效互動，體現(xiàn)在政策制定中就是公眾議程中的意見與決策者意見的互動，由此可見，如果公眾議程和政府議程之間產生沖突，那么必定體現(xiàn)為這兩種意見之間的明顯分歧、或者是溝通不良導致的政策偏離，我們認為政府議程和公眾議程間沖突關系具體有隱蔽議程（公眾訴求一去不復返，政府不反應）、政府不決策問題、和群體集會、游行、示威等三種表現(xiàn)形式。

（一）隱蔽議程。關于隱蔽議程問題，許多學者從不同方面進行了不同的研究。王紹光提出的六種議程設置模式中的關門模式與隱蔽議程類似，在這種模式里，沒有公眾議程的位置，議程的提出者是決策者自身。楊捷敏將隱蔽議程定義為隱蔽議程是本該進入政府議程的社會問題被蒙蔽和操縱而排斥于政府議程之外，是公眾議程走向政府議程過程中的異化現(xiàn)象。②格林斯頓認為，隱蔽議程意味著政策問題受到了社會和政府主要領導人的扼制，這種議程包含著某些對公共政策當局最具潛在激發(fā)性的問題，而這些問題卻很少能被提出來。

（二）政府不決策。巴克拉克和巴拉茲將不決策界定為通過共同體占主導地位的價值、理念、政治制度和程序，從而將實際決策的范圍限制于安全問題的決策?？梢?，政府不決策與隱蔽議程具有顯著區(qū)別，隱蔽議程是決策系統(tǒng)故意將公眾議程排斥在外，而政府不決策是在公眾議程中的利益訴求被提出之前就加以抑制，或者政府議程即使吸納了公眾議程所反應的問題訴求，但是就政策制定而言，限于那些“安全范圍”內的問題，對解決起來較為棘手、涉及利益主體多、利益重新分配的問題則置之不理，表現(xiàn)為公眾訴求一去不復返，政府不反應等。

（三）群體集會、游行、示威事件。政策制定中公眾議程和政府議程產生沖突的形式不僅僅表現(xiàn)為政府作為方面的隱蔽議程和政府不決策，就公眾議程來說，公眾訴求遲遲得不到回應或者政府明顯拒絕公眾訴求，就可能引發(fā)群眾的集會游行示威抗議活動，以引起政府當局的注意。群體性行動是政府議程與公眾議程間沖突最明顯的外化形式，它可能發(fā)生在隱蔽議程或政府不決策之后，反映出民意和政府意見明顯的對立。

公眾議程處在政府權力范圍之外，政府議程對公眾議程的吸納對于政策制定的科學化民主化至關重要，充分溝通和信息全面公開才是保證議程順利開啟的金鑰匙。因此，強化公眾議程的作用，促進公眾議程走向政府議程或政府議程主動采納政府議程，構建政府議程和公眾議程的良性互動關系，有利于扼制隱蔽議程和政府不決策問題，減少群體性事件的發(fā)生，促進政策制定的合理化和合法化。

三、政府議程與公眾議程良性互動關系的構建

（一）合理合法的利益表達方式和政府部門及時有效的處理是保證民意到達決策范圍的必要條件。作為最新發(fā)展的民主理論，協(xié)商民主理論的內涵為有效的民意表達成為保證政策民主的關鍵做了有效支撐。關于協(xié)商民主的內涵，許多學者從不同的角度做出了闡釋：第一，協(xié)商民主是一種治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元化社會認知的某些核心問題；第二，將協(xié)商民主看成是一種決策形式，米勒認為，當決策通過公開討論而通過，并且考慮了正反兩方面觀點，那么這種決策體制就是民主的；第三，將協(xié)商民主看成是一種團體或者政府組織形式，科恩認為協(xié)商民主的一種事務受其成員公共協(xié)商所支配的團體。③綜上，我們認為協(xié)商民主是一種公開討論的決策形式，有效參與是協(xié)商民主的核心精神，在政策制定過程中，公眾利益群體和政府部門通過平等對話協(xié)商，最終達成共識。

（二）政府做好民意吸收工作是協(xié)調公眾議程與政府議程的關鍵環(huán)節(jié)。新公共服務理論認為，公共管理者在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時，應該集中承擔為公民服務的職責。我國各級政府在轉變政府職能、執(zhí)政為民的目標下，經歷著從統(tǒng)治行政到管理行政再到服務行政的轉變。在政策制定的議程建構中，政府就要做到主動收集民意、做好民意吸納工作。知屋漏者在宇下，知政失者在草野，政府在做出決策時，必須堅持從群眾中來，到群眾中去的路線方針，主動尋求草根民意，尤其是理清政策利益相關者的態(tài)度認知，這樣才能保證政策得以順利執(zhí)行，維護政府公信力。

（三）建立健全信息公開制度和決策評估與問責制度。政府信息公開是保障公民知情權的必要條件，《中國人民共和國政府信息公開條例》是我國政府信息公開制度的法律依據(jù)之一，實施過程中的主要問題是主動公開的監(jiān)督機制形同虛設，申請公開則遭遇阻力，究其原因在于信息公開制度的法律體系并不完善，行政程序法并未做出具體規(guī)定，各法律之間還存在沖突。因此，建立健全信息公開制度應該加強相關立法進程，對信息公開的程序、條件作出具體規(guī)定，確保政府信息得以順利公開，民眾申請信息公開也能得到及時回應，確保公眾議程與政府議程得到有效溝通，減少沖突的發(fā)生。（作者單位：四川大學）

注解：

①約翰W金登，議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004：125.

②楊捷敏.公眾議程與政府議程良性互動機制研究[D].長沙：湖南大學，2013：5.

③楊捷敏.公眾議程與政府議程良性互動機制研究[D].長沙：湖南大學，2013：8.