論地方治理中公眾參與的意義和實現(xiàn)途徑

張莉　呂進鵬

摘要：全球化時代的到來尤其是經(jīng)濟全球化促進了地方治理的興起，不同治理主體間的協(xié)商對話與合作共贏使這個時代的人們比以往的任何時代更具有一種參與意識和互動精神。地方治理中的普遍的公眾參與對于現(xiàn)代化國家尤其是像我國這樣的后發(fā)國家的政治現(xiàn)代化和社會穩(wěn)定來說無疑具有至關(guān)重要的意義，為此，有必要從多維度因素來探究地方治理中公眾有效參與的機制，進一步推動地方政府創(chuàng)新和國家民主政治建設(shè)、社會穩(wěn)定和政治現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：地方治理；公眾參與；政治發(fā)展

一、引言

不論是政治發(fā)展還是地方治理以及公民意識的提高都離不開社會公眾的政治參與。對于政治參與我們可以理解為是普通公民（有些地方也稱社會公眾）通過各種合法方式直接或間接參加政治生活，并影響政治體系的構(gòu)成、運行方式、運行規(guī)則和政策過程的行為，它不僅是政治權(quán)利得以實現(xiàn)的重要方式，而且也反映著公民在社會政治生活中的地位、作用和選擇范圍。我在這里之所以把公眾參與和治理理論聯(lián)系起來，是因為治理理論核心的特點在于它強調(diào)多元治理主體的參與和互動協(xié)商；較為經(jīng)典的“治理”的概念是全球治理委員會在1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中界定的，即指政府和民間、公共機構(gòu)和個人共同參與解決共同事務(wù)的過程，是對相互沖突的利益進行協(xié)調(diào)以實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程，因此，也可以說地方治理的過程就是公眾參與的過程。那么，公眾參與對地方治理的意義何在及在地方治理中如何更好地實現(xiàn)公眾參與是我們值得思考和探究的。

二、地方治理中公眾參與的意義

公眾通過參與在維護自己的公民權(quán)利、利益的同時，也有效地促進了地方治理，促進了政治民主化進程，因而，可以說公眾參與和地方治理是互利共贏、共同進步與發(fā)展的。公眾參與對地方治理的意義可以從以下幾個個方面來體現(xiàn)。

（一） 普遍的公眾參與有利于地方政府決策的科學(xué)化與民主化

政治系統(tǒng)不是孤立的，而是與社會其他部分相互聯(lián)系的，公眾參與的輸入對于地方?jīng)Q策有著重要的意義。政府單一主體的決策經(jīng)常是片面的和不完善的，因為其掌握的信息和資源是不完全、不對稱的，并且有時會利用信息不對稱來擴大自己的利益，甚至損害民眾的利益。所以公眾通過政治參與，表達自己對公共利益和共同利益分配的意愿和選擇，變自上而下的單一決策體制為自上而下和自下而上相結(jié)合的決策體制，并且更注重后者，使地方政府也由此獲得有關(guān)信息，了解民情民意，最大限度的集中公民的集體智慧，糾正地方?jīng)Q策過程中的失誤，以此來提高決策的質(zhì)量和水平、地方政府的聲望和公信力。

（二）有利于實現(xiàn)地方治理中主體的多元化

地方治理強調(diào)多元主體參與地方公共事務(wù)的管理，這不同于米歇爾斯的“寡頭統(tǒng)治”鐵律也即精英統(tǒng)治。俗話說：“眾人拾柴火焰高”，社會公眾作為重要的主體參與到地方事務(wù)的治理中不僅打破了傳統(tǒng)的政府單一主體管理模式，而且有利于促進信息、權(quán)力等公共資源的流動與共享，使地方治理中的組織結(jié)構(gòu)扁平化，實現(xiàn)多中心治理，以便應(yīng)對和處理更加復(fù)雜和多元化的社會事務(wù)的同時，強化了權(quán)利主體對權(quán)力主體的監(jiān)督，促進社會公平這一主導(dǎo)性價值的實現(xiàn)。

（三）公眾參與有利于促進政府的合法性，提高政府權(quán)威，以便構(gòu)建多元治理主體間的信任機制

合法性主要體現(xiàn)為符合法律、利益、道德等，即指一定的政治制度、政治統(tǒng)治或政策能夠得到人民群眾的認可和支持，是權(quán)力轉(zhuǎn)化為權(quán)威的橋梁和紐帶；公眾的參與是以其對于國家的政治認同為其心理條件的，只有通過公眾的普遍參與才能逐步消除公民和政府的二元對立，增加相互間的信任，尤其是公眾對地方政府的信任（更重要的是人民把這種忠誠當(dāng)做是一種義務(wù)），使公眾與政府的關(guān)系從傳統(tǒng)管理中的消極冷漠走向現(xiàn)代治理中的主動合作與協(xié)商，化解地方社會因多元利益沖突而不斷發(fā)生的群體性事件和社會危機，實現(xiàn)社會的良性運行和發(fā)展。

三、推進地方治理中公眾參與的路徑分析

公眾的參與對地方治理有著多方面的重要意義，在地方治理中要想實現(xiàn)公眾的普遍參與需要考慮多方面的因素。列寧說過：“任何一種理想都應(yīng)與現(xiàn)實的任務(wù)目標(biāo)聯(lián)系起來，理想的價值在于被社會接受程度，理想要成為現(xiàn)實的可能應(yīng)與參加者的利益結(jié)合起來?！币虼?，有必要探索影響地方治理中公眾參與的多重利益的實現(xiàn)與協(xié)調(diào)機制、分析公眾參與的多元路徑來推動地方治理更好的實現(xiàn)。

（一）大力發(fā)展生產(chǎn)力，提高地方社會經(jīng)濟實力

正如馬克思主義認為的，一切社會的上層建筑的發(fā)展根本上是由社會經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的。物質(zhì)資料的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了公眾參與的意識的強弱、政治參與能力和政治認知水平的高低。近些年來，有不少人盲目批評地方政府大搞“GDP崇拜”、“土地財政”，損害了人民群眾的利益，但究其原因，主要還是因為我國實行分稅制改革以后，地府政府大部分的財政收入都歸中央，中央政府在集中力量辦大事的同時地方政府面臨財力緊張，致使地方不能較好的開展工作，因而，地方政府由此不得不另謀生路；地方政府財力匱乏，民眾的生活水平得不到提高，實現(xiàn)政治參與就只能是一種理想。因此，我國中央高層所倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀、重民生、促三農(nóng)等都無疑表明了中央更關(guān)注基層發(fā)展，只有首先提高地方的經(jīng)濟實力，才能促進交通、通訊等政治參與技術(shù)的發(fā)展，從而促進政治信息的傳播、公眾參與意識的提高。

（二）繼續(xù)推進政治體制改革，加強公眾參與的制度化建設(shè)

“體制冷漠”（可通俗的解釋為因體制的不健全、不完善或不合理導(dǎo)致某一不良事件的發(fā)生，因而使群體對體制缺乏信任、抱以冷淡的態(tài)度）在我們這個社會已經(jīng)尤為明顯了，正如美國政治學(xué)家亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中所說的：“如果一個社會想要維系高水平的共同體，政治參與的擴大必須伴隨著更強大的、更復(fù)雜的和更自治的政治制度的成長。”為此，要進一步完善基層群眾民主自治制度，健全和完善人民代表大會制度和選舉制度，使公眾依法行使民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利；健全和完善公眾參與地方治理的具體制度，如直接選舉制度、信訪制度、聽證制度、申訴制度等，創(chuàng)建合理有序的制度化參與機制。

（三）發(fā)展教育文化事業(yè)，提高公眾的文化素質(zhì)和政治參與能力

很多時候，我們國家的人民并不是不想?yún)⑴c政治，也并不是天生具有政治冷漠感（正如亞里斯多德所講的：“人天生是政治的動物”），而是因為他們的教育水平和文化素質(zhì)低下，不懂得如何去參與政治、參與地方治理，所以在我國尤其是越到基層社會，“參與空洞”和“政治冷漠”現(xiàn)象越明顯，所以更多的時候他們采取一種非制度化的參與方式或者根本不參與?？梢云毡榻邮艿挠^點是：受教育程度越高的人，其政治參與的意識越強。通過加大普遍的文化教育，培養(yǎng)起公民的政治責(zé)任感，提高公民的政治認同感和政治素質(zhì)，真正實現(xiàn)公眾對社會主流的政治文化的一種從“漠視——關(guān)注——思考與辨別——認同”的積極進取的認知與接收，真正使他們手中擁有的選票發(fā)揮作用。（作者單位：1.四川大學(xué)；2.華中師范大學(xué)）

參考文獻：

[1][美]維巴.公民文化[M].蘇長和.北京：北京大學(xué)出版社，2003.

[2][美]塞繆爾·P.亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華、劉 為.上海：上海世紀(jì)出版集團，2008.

[3][美]托馬斯·R·戴伊.自上而下的政策制定[M].鞠方安、吳 憂.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[4]楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

[5]景躍進、張小勁.政治學(xué)原理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[6]王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.