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    西藏草原生態(tài)保護政策實施情況調(diào)查、分析與思考
    ——以當(dāng)雄縣“退牧換草”實施情況為例

    2016-07-20 10:09:06尼瑪曲珍
    2016年22期
    關(guān)鍵詞:西藏政策

    尼瑪曲珍

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    西藏草原生態(tài)保護政策實施情況調(diào)查、分析與思考
    ——以當(dāng)雄縣“退牧換草”實施情況為例

    尼瑪曲珍

    摘要:西藏是中國五大牧區(qū)之一,天然草地面積達8205.19萬公頃,約占全區(qū)國土面積的68.4%,是西藏生態(tài)安全屏障的重要組成部分。但由于西藏處在青藏高原冷高壓干冷西北氣流控制下,降水少,低溫持續(xù)時間長,太陽輻射強烈,多大風(fēng),導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境脆弱,抗干擾能力低,自我更新能力差,一旦破壞很難恢復(fù)。加之受超載過牧、投入不足等因素影響,草原生態(tài)環(huán)境面臨著退化和生產(chǎn)力下降的嚴(yán)峻考驗。對此政府積極開展退牧換草,改良品種,人工種草等措施,改善和保護西藏草原生態(tài),筆者以個案分析,反應(yīng)整個西藏自治區(qū)保護草原生態(tài)情況。

    關(guān)鍵詞:西藏;草原生態(tài);政策

    一、當(dāng)雄縣寧中鄉(xiāng)基本情況

    二、寧中鄉(xiāng)草原生態(tài)保護政策實施現(xiàn)狀及成就

    寧中鄉(xiāng)在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)實施退牧換草,遵循統(tǒng)籌規(guī)劃,分步實施,突出重點,穩(wěn)步推進;因地制宜,分類指導(dǎo),宜禁則禁,宜輪則輪,休牧與輪牧相結(jié)合;以保護封育、改良恢復(fù)為主,實行保護和建設(shè)相結(jié)合;以國家投入帶動地方、個人投入,堅持國家、集體、個人投資相結(jié)合;以政策為導(dǎo)向,以科技為依托,充分發(fā)揮農(nóng)牧民的積極性;堅持綜合治理,實行退牧還草與產(chǎn)業(yè)開發(fā)、牧民脫貧致富、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的原則。保護優(yōu)先和自然恢復(fù)為主,草場承包經(jīng)營責(zé)任制為前提,以實行補助獎勵為手段,以生態(tài)改善和牧民增收為目標(biāo),在可利用天然草原范圍內(nèi),實施禁牧、草畜平衡、草場承包,鼠蟲治理,基本實現(xiàn)草畜平衡,從源頭上扭轉(zhuǎn)草原生態(tài)環(huán)境退化趨勢,在經(jīng)濟增收上成立合作社,發(fā)放小額貸款,切實提高牧民增收能力,全面促進牧區(qū)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。最終實現(xiàn)“禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉、減畜不減收”

    (一)禁牧補助

    對生存環(huán)境惡劣、草場退化嚴(yán)重、不宜放牧的草原、實行禁牧封育,對禁牧區(qū)按實際面積核算補助。1、禁牧區(qū)域,寧中鄉(xiāng)全鄉(xiāng)4個村委實施禁牧面積32.4235萬畝(禁牧面積具體為:堆靈村11.8580萬畝、巴靈村8.0379萬畝、曲才村4.7851萬畝、麥靈村7.5625萬畝),各村已落實到具體地塊,并承包到戶和聯(lián)戶,設(shè)立了禁牧標(biāo)識。每年繼續(xù)在上述區(qū)域?qū)嵤┙?,禁牧?xí)r限持續(xù)到2015年。2、補助標(biāo)準(zhǔn):每年每畝補助6元。3、工作要求,在禁牧期間,嚴(yán)禁在禁牧區(qū)域進行放牧。各牧戶及監(jiān)督管護人員要加強對禁牧草地的監(jiān)管,若經(jīng)發(fā)現(xiàn)或舉報查實違反規(guī)定在禁牧草場放牧的,視情況取消禁牧補助。4、補助發(fā)放,按每戶所承包的禁牧面積直補到戶,一年一補。沒有實現(xiàn)草畜平衡的牧戶,不能享受禁牧補助。

    (二)草畜平衡獎勵

    草畜平衡是指在一定時期內(nèi),草原承包經(jīng)營者或使用者通過草原和其他途徑(人工種草、農(nóng)副產(chǎn)品等)獲取的可利用飼草料總量與其飼養(yǎng)的牲畜所需的飼草飼料量保護動態(tài)平衡,確保草原生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。1、草畜平衡面積,草畜平衡面積是扣除禁牧面積,各村委會實施草畜平衡面積已落實到具體地塊,并承包到戶或聯(lián)戶,寧中鄉(xiāng)需實施草畜平衡面積為144.2648萬畝(堆靈村30.0035萬畝、薩孜村25.9854萬畝、巴靈村30.9532萬畝、麥靈村36.9516萬畝、曲才村20.4323萬畝),2、牲畜則算標(biāo)準(zhǔn),以綿羊為計數(shù)單位,將所有牲畜折算成綿羊,再計算草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)(a、成畜:1匹馬、騾=6個綿羊單位,1頭牛=5個綿羊單位,1頭驢=3個綿羊單位,1只山羊=0.8個綿羊單位。1只綿羊=1個綿羊單位;b、當(dāng)年新生仔畜:成畜折合綿羊單位×0.5)。3、草畜平衡載畜量,從2011年開始,全鄉(xiāng)總體要求通過3年減畜實現(xiàn)草序平衡,3年減畜任務(wù)比例為3:4:3。2013年是落實減畜任務(wù)的最后1年,年末各村委會總體上都實現(xiàn)草畜平衡,但對單個組、戶來講,仍有草畜不平衡。全鄉(xiāng)除禁牧區(qū)域以外的可利用草原、人工種草地及農(nóng)副產(chǎn)品草畜載畜量為169515.3個綿羊單位(堆靈村39536個綿羊單位、薩孜村27800個綿羊單位、巴靈村34524個綿羊單位、麥靈村44765個綿羊單位、曲才村22890個綿羊單位),其中可利用草原156705.3個綿羊單位、人工種草地及農(nóng)副產(chǎn)品12810個綿羊單位。寧中鄉(xiāng)已將草畜平衡載量指標(biāo)落實到牧戶和草場。4、獎勵,每年對牲畜存欄未超載的牧戶以每年每畝1.5元的標(biāo)準(zhǔn)進行獎勵。

    (三)牧草良種補貼

    寧中鄉(xiāng)人工種草保留面積0.48萬畝,按照10年/畝補貼標(biāo)準(zhǔn),通過現(xiàn)金方式直補到戶或購買牧草種子發(fā)放到戶的方式進行補貼。

    (四)牧民生產(chǎn)資料綜合補貼

    2013年底寧中鄉(xiāng)1624戶牧戶實施生產(chǎn)資料綜合補助,補貼標(biāo)準(zhǔn)為500元/戶.年,直補到戶。此項補貼牧戶可利用于購買油料、液化氣、生物質(zhì)燃料、飼草料等用于生產(chǎn)資料購置、電費支出、降低生產(chǎn)生活的相關(guān)費用。由于寧中鄉(xiāng)沒有金融網(wǎng)點,則直接發(fā)放現(xiàn)金。對政策未涵蓋的272戶由縣政府出資支付。

    (五)其他配套措施

    開展草原生態(tài)監(jiān)測、草原鼠蟲害治理、建畜棚,牲畜改良、牧民技能培訓(xùn)和草原監(jiān)督管護工作,寧中鄉(xiāng)共建十幾處草原監(jiān)測點,用放藥和建立食物鏈的方法治理鼠害,每年組織群眾放兩次藥,在草鼠多的地方建鷹架。按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建畜棚340個,政府補助60%,牧戶掏30%。2013年購買優(yōu)良品種牦牛10頭,以巴靈村作為試點。為建立草原生態(tài)保護提供重要保障。

    三、政策實施過程中存在的問題及完善措施

    (一)制度機制不完善,進一步建立健全體質(zhì)機制,加強監(jiān)督管理

    1、建立機制,加強管理

    建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制涉及面廣、系統(tǒng)性強、工作要求高、參與部門多、協(xié)調(diào)任務(wù)重、責(zé)任重大、事關(guān)長遠(yuǎn)。各級各部門必須高度重視,加強領(lǐng)導(dǎo),健全制度,明確責(zé)任,扎扎實實地把這項政策落實到實處。(1)建立目標(biāo)考核責(zé)任制。各村建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制領(lǐng)導(dǎo)小組組長是第一責(zé)任人,對工作負(fù)總責(zé)。各村領(lǐng)導(dǎo)小組須抽調(diào)得力人員,積極配合鄉(xiāng)工作人員開展工作,完善工作制度,明確工作要求,按計劃、有步驟地組織實施,各村領(lǐng)導(dǎo)小組對政策實施過程中出現(xiàn)的重大問題、建議和意見,要及時上報鄉(xiāng)草場保護補助獎勵機制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。(2)建立責(zé)任追究制。縣人民政府與鄉(xiāng)人民政府、鄉(xiāng)人民政府與各村委會、各村委會與牧戶要逐級簽訂禁牧、草畜平衡責(zé)任書,明確責(zé)任、權(quán)利與義務(wù),調(diào)動牧民保護和建設(shè)草原的積極性。對發(fā)生強行放牧等違法責(zé)任書規(guī)定的牧戶,不予享受禁牧補助;對不執(zhí)行草畜平衡規(guī)定的牧戶,不予享受草畜平衡獎勵資金;對未完成年度減畜任務(wù),年末牲畜存欄數(shù)量與上年相比沒有減少的超載村。該村不享受績效考核資金。對不認(rèn)真入戶清點牲畜或?qū)θ霊羟妩c牲畜數(shù)據(jù)進行了修改等弄虛作假的村,根據(jù)《財政違法行為處罰分條例》(國務(wù)院令[2005]第427號)相關(guān)規(guī)定進行處罰。

    2、健全制度,強化監(jiān)督

    (1)建立草原監(jiān)督管戶制度。要嚴(yán)格按照自治區(qū)制訂的《西藏自治區(qū)草畜平衡管理辦法》和《西藏自治區(qū)天然草原監(jiān)督員管理辦法》規(guī)定,高度重視草原監(jiān)理和管護隊伍建設(shè),充分保障監(jiān)管經(jīng)費,依法加強對草原的保護、建設(shè)和合理利用。建立健全草原監(jiān)理機構(gòu),完善草原監(jiān)督管理手段,提高人員素質(zhì)和執(zhí)法水平。建立健全草原監(jiān)督管護網(wǎng)絡(luò),設(shè)立村級天然草原監(jiān)督員,對禁牧草原進行監(jiān)管、對草畜平衡情況進行核查,確保草原“禁的住”、牲畜“減得下”。要發(fā)揮牧戶作為草原經(jīng)營者、使用者和直接受益者對天然草原監(jiān)督管護的主導(dǎo)作用。要在草原牧區(qū)純牧戶中選聘村級天然草原監(jiān)督員。對監(jiān)督到位、工作盡責(zé)、確保監(jiān)督區(qū)域內(nèi)禁牧、草畜平衡相關(guān)考核措施到位的監(jiān)督員,視情年末從限定最高補貼金額后的結(jié)余補助獎勵資金中兌現(xiàn)監(jiān)督獎勵資金,每人不超過5400元。村草原監(jiān)督員在村委會統(tǒng)一組織下組成草管組,負(fù)責(zé)對面積草場和草畜平衡進行監(jiān)督和管護。(2)規(guī)范資金管理使用機制。鄉(xiāng)政府將嚴(yán)格按照自治區(qū)制定的《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制資金管理辦法》,規(guī)范資金的統(tǒng)籌使用。對資金嚴(yán)格實行“專戶、專賬、專人”管理,資金專款專用,確保資金使用管理安全有效。(3)建立績效考核和獎勵制度。根據(jù)自治區(qū)制定的《西藏自治區(qū)建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制綜合考評管理辦法》,實行目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任、資金“四到位”,根據(jù)綜合考評結(jié)果,每年安排一定的獎勵資金,對工作突出、成效顯著地想給與獎勵。對完不成目標(biāo)任務(wù)、工作開展不力的予以通報批評。

    (二)認(rèn)識落實不到位,進一步加大宣傳,加強落實,草原保護理念深入人心

    基層工作人員和群眾沒能真真意識到草原生態(tài)保護各項政策的意義和初衷,各自在維護自身利益的基礎(chǔ)上完成上級下達的任務(wù)為目的。在實施一項政策前先要對相關(guān)工作人員進行培訓(xùn),使其正確認(rèn)識此項政策的最初意義,更好的宣傳與群眾,使對此筆者認(rèn)為,首先,再次加大宣傳力度和范圍,在原有的宣傳力度上繼續(xù)加大宣傳力度,每年進行一次宣傳;其次,宣傳方式多樣化,容靈活化。宣傳方式多樣化可以采用口頭和文字兩種,直接宣講,交流學(xué)習(xí)等方式,內(nèi)容可以用講故事,歌曲,影視漫畫等使其靈活,也易被群眾接受,會達到事半功倍的效果。

    (三)經(jīng)濟收入較低,增收渠道狹窄,進一步拓展渠道,增加收入

    當(dāng)雄縣寧中鄉(xiāng)是個純牧區(qū),群眾知識水平普片偏低,有一技之長的人少,沒有蟲草,外出經(jīng)商和打工的少,主要經(jīng)濟收入是務(wù)牧,而為草畜平衡減畜對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟收入有很大影響,草原生態(tài)保護與經(jīng)濟增收相互矛盾,相互制約。對此政府也采取一些措施拓展群眾收入渠道,增加收入,但效果都不明顯。如,合作社,採沙場等。對此筆者在原有的政策上提出可行性強,經(jīng)濟增收快的思考。1、減少綿羊養(yǎng)殖,加大山羊絨養(yǎng)殖力度。山羊絨品質(zhì)好,增產(chǎn)快、生態(tài)破壞小(它吃草時只吃草葉,不會挖草根,而綿羊喜歡挖草根吃)。2、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),寧中鄉(xiāng)地處318國道旁,是納木錯必經(jīng)之路,獨特的人文景觀和風(fēng)俗習(xí)慣,多少人向往體驗,至今西藏沒有這種真正住進牧戶體驗?zāi)撩裆畹南到y(tǒng)經(jīng)營之地。利用這些優(yōu)勢,政府扶持、引導(dǎo)下建牧區(qū)生活體驗村,同時制作銷售各類畜產(chǎn)品。3、科學(xué)開發(fā)利用自然資源,寧中鄉(xiāng)溫泉資源豐富,有治愈疾病的作用,采取有效措施打造第二個羊八井溫泉。(作者單位:西藏民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院)

    參考文獻:

    [1]西藏自治區(qū)統(tǒng)計局編.西藏統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社,2002.7.

    [2]西藏自治區(qū)國土局編.西藏國土資源[M].拉薩:西藏人民出版社,1988.10.

    [3]金嵐,等:環(huán)境生態(tài)學(xué)[M].北京:高等教育出版社,1998.180.

    作者簡介:尼瑪曲珍(1988.07-),女,現(xiàn)為西藏民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院,碩士研究生,研究方向:民族理論與政策。

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