試論政府法律顧問的作用

李振良

摘 要：法治政府建設(shè)的日益推進(jìn)，為政府法律顧問制度奠定了良好的基礎(chǔ)，而對(duì)于政府法律顧問的作用則認(rèn)識(shí)不夠，本文對(duì)政府法律顧問的作用進(jìn)行初步論述，以有利于推進(jìn)政府法律顧問制度的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府法治；法律顧問；律師

十八屆四中全會(huì)報(bào)告里談到要建立普遍的政府法律顧問制度，為法治政府建設(shè)注入了強(qiáng)有力人力資源基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)中對(duì)政府法律顧問的作用還認(rèn)識(shí)不夠。有必要加以研究。政府法律顧問在參與政府立法、涉法信訪、為政府決策提供法律咨詢和法律意見、參與調(diào)處社會(huì)矛盾以及代理政府參與行政復(fù)議和訴訟等方面，取得了顯著的成績(jī)，其作用主要有：

一、推進(jìn)法治政府建設(shè)

（一）當(dāng)好立法助手。立法是利益的界定和分配，立法的過程就是各利益主體相互博、相互妥協(xié)的過程。因此，立法者必須具有中立性才能把握好利益在立法中的協(xié)調(diào)。擔(dān)任政府法律顧問的律師相比公職律師或政府法制機(jī)構(gòu)工作人員而言具有更大的獨(dú)立性，因此也具有較強(qiáng)的中立性。政府法律顧問在參與政府立法的過程中更能考慮社會(huì)公眾特別是弱勢(shì)群體利益或公共利益，從法律方面提出修改和補(bǔ)充建議。2001年2月28日重慶市人大委托重慶索通律師事務(wù)所起草完成《慶市物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》，在全國(guó)開創(chuàng)律師受托起草地方性法規(guī)先河之后，委托立法已成為各地人大改革立法模式的一大趨勢(shì)，特別是委托律師起草法案的情況越來越多。作為政府法律顧問的律師、法學(xué)教授等更有可能接受委托起草法案或?qū)ζ渌麊挝黄鸩莘ò柑岢鲆庖?，從而使地方立法更具合法性、針?duì)性和可操作性。

（二）為政府重大決策當(dāng)好參謀。能進(jìn)入政府法律顧問的律師、教授，審判人員等均具備專業(yè)的法律知識(shí)，豐富的處理訴訟和非訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。政府法律顧問參與政府重大決策的合法性、合理性審查，參與政府組織的涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策和專業(yè)性決策的研究會(huì)議，對(duì)重點(diǎn)工程、政策處理、投資、采購(gòu)法律風(fēng)險(xiǎn)等提供法律意見，為政府決策提供法律上的幫助和支持。

（三）為行政執(zhí)法把關(guān)。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，但同時(shí)各種社會(huì)矛盾不斷激化。行政爭(zhēng)議越來越多，并呈現(xiàn)數(shù)量大、法律關(guān)系復(fù)雜、解決77難度大等特點(diǎn)。一是行政案件增多。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府作為行政主體和民事主體參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)越來越多，同時(shí)人們法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，人們對(duì)具體行政行為的不滿越來越多，政府不斷成為行政案件的被告。因此，政府需要政府法律顧問代表政府出庭依法維護(hù)政府的合法決定。如奉化市原奉幫服裝城征地拆遷案件中，百名群眾狀告該市工商局財(cái)產(chǎn)侵權(quán)，律師全程介入行政復(fù)議、行政訴訟的一審、二審，直到案件圓滿解決。二是突發(fā)事件或群體事件時(shí)有發(fā)生。在面對(duì)突發(fā)事件或群體事件時(shí)，政府需要法律顧問從法律角度引導(dǎo)人民群眾通過合法的途徑表達(dá)自己的愿望和訴求，防止過激事件發(fā)生。三是征地拆遷工作矛盾多。征地、拆遷一直是政府工作的難點(diǎn)。人民群眾法制意識(shí)越強(qiáng)，征地拆遷的法律程序越嚴(yán)，需要處理的法律問題也越多，這些需要配備專項(xiàng)的法律顧問幫助政府妥善處理，以減少糾紛，獲得較好的社會(huì)效益。政府法律顧問要充分發(fā)揮法律服務(wù)職

能運(yùn)用法律手段為政府定期排查、及時(shí)調(diào)處、妥善解決諸如土地使用、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭(zhēng)議等各類矛盾糾紛，擔(dān)當(dāng)起政府與廣大群眾之間獨(dú)特的法律橋梁。如2003年至2005年期問，深圳市政府法律顧問室共辦理市政府及各部門轉(zhuǎn)來函件近600份，出具法律意見或建議580余件，辦理行政應(yīng)訴案件及民事案件60余宗，收回財(cái)政欠款近億元。其中，市政府法律顧問室在深圳市大型國(guó)企國(guó)際招標(biāo)招募改革工作、農(nóng)村城市化的工作、地鐵四號(hào)線、南坪快速等重大市政投資項(xiàng)目事宦、市財(cái)政周轉(zhuǎn)金欠款案等多起重大事項(xiàng)中直接承擔(dān)具體法律事務(wù)或出具法律意見，為確保政府依法行政發(fā)揮了重大作用。[1]

二、大力促進(jìn)律師業(yè)的發(fā)展

中國(guó)律師業(yè)經(jīng)過30年突飛猛進(jìn)的發(fā)展，取得了巨大成就。中國(guó)律師業(yè)目前已基本建立起向社會(huì)提供法律服務(wù)的社會(huì)職業(yè)律師隊(duì)伍。中國(guó)律師在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中發(fā)揮越來越重要的作用。但中國(guó)律師業(yè)的專業(yè)化僅僅最近幾年才成為討論的焦點(diǎn)。一些小的律所或欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的律所，主要還是從事刑事辯護(hù)和簡(jiǎn)單民事訴訟。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，證券、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)、投資、涉外等業(yè)務(wù)逐漸成為律師業(yè)的主要收入來源。只有專業(yè)化才能深入化，因此，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的律師事務(wù)所和律師逐漸朝著專業(yè)化發(fā)展。以深圳為例，深圳的法律服務(wù)市場(chǎng)目前比較成熟，許多律師事務(wù)所都是自愿改制為專業(yè)化的律師事務(wù)所。政府法律顧問制度的建立是律師業(yè)專業(yè)化的又一體現(xiàn)。建立律師、法學(xué)教授等人員參與政府法律顧問不僅有利于提高參與者整體行業(yè)的社會(huì)地位，有助于律師、法學(xué)研究業(yè)務(wù)的發(fā)展，而且有助于提高律師、法學(xué)研究者行業(yè)專業(yè)化、社會(huì)化分工程度，有助于律師行業(yè)發(fā)展上規(guī)模、上檔次、上水平。另外，建立政府法律顧問制度有助于律師、法學(xué)研究者參政議政。目前，我國(guó)律師參政議政的主流渠道是通過擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員甚至轉(zhuǎn)而擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)官員以實(shí)現(xiàn)參政議政而言.其作用固然十分重要，但能獲此資格的畢竟僅限于少數(shù)律師，其影響尚不廣泛。

因此，我們應(yīng)當(dāng)積極考慮傳統(tǒng)方式所屬部門的法律顧問應(yīng)當(dāng)成為律師同仁們關(guān)注的另一種參政議政式。正如孔子所言：“施于有政，是亦為政，奚其為政”。律師可以憑借其擔(dān)任政府“高參”的特殊機(jī)會(huì)，參與國(guó)家的執(zhí)政與施政過程，并以此推動(dòng)中國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程[2]同時(shí)，建立政府法律顧問制度也是加強(qiáng)律師隊(duì)伍統(tǒng)一管理，提高律師隊(duì)伍整體素質(zhì)的重要措施。因此，建立政府法律顧問制度，更好地發(fā)揮律師的社會(huì)功能，無疑是進(jìn)一步發(fā)展和完善我國(guó)律師制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政府法律顧問是律師業(yè)一項(xiàng)新型的法律服務(wù)。無論從新形勢(shì)發(fā)展的需要還是從政府依法行政的角度而言，建立政府法律顧問制度都是非常必要的。

三、大力推進(jìn)依法行政工作

法律顧問，尤其是律師等法律工作者已然成為政府的高級(jí)智囊和參謀，為政府分憂解難，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。律師等法律專業(yè)群體在為政府服務(wù)中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)：

（一）為政府依法決策提供法律支持。律師、基層法律服務(wù)人員運(yùn)用精通法律知識(shí)、掌握法律技能的優(yōu)勢(shì)，為政府決策和履行職責(zé)提供合情、合理、合法、科學(xué)、高效的法律意見和建議。這些前置性法律服務(wù)，直接影響和滲透到規(guī)范性文件制定、體制改革和機(jī)制創(chuàng)新等眾多領(lǐng)域。同時(shí)，在參與政府重大項(xiàng)目投資的法律可行性論證、重大決策的研究咨詢過程中，協(xié)助相關(guān)部門采取切實(shí)有效的法律手段促進(jìn)依法行政機(jī)制的建立，確保政府依法決策和依法行政。

（二）是為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定提供法律保障。由于律師等法律專業(yè)人士具有相對(duì)獨(dú)立的地位，易于得到上訪人的理解和信任，從而緩和了他們和政府的對(duì)立情緒，避免了過激行動(dòng)的出現(xiàn)。律師在參與信訪接待中積極引導(dǎo)上訪群眾按正常程序反映自己的問題，根據(jù)上訪人的反映，分別按相關(guān)法律及政府規(guī)定給予解答，提出合理合法的建議，并為信訪群眾指出解決涉法問題的法律途徑和方法。在解答過程中，積極宣傳解釋法律知識(shí)，耐心做好息訴罷訪工作，這種橋梁和紐帶作用是其他任何職業(yè)都不能替代的。

（三）是為政府及其工作人員提供法律培訓(xùn)。要從根本上保證政府行政行為的合法性，首先要提高執(zhí)行行政職能的政府工作人員的素質(zhì)。作為政府法律顧問的律師可以根據(jù)顧問單位的日常工作情況，及時(shí)地有針對(duì)性地對(duì)政府工作人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，提高政府工作人員的法制素質(zhì)，保證其在執(zhí)行公務(wù)的過程中，嚴(yán)格依法行政，從而從根源上保證政府行政行為的合法性。

參考文獻(xiàn)：

[1] 程曉東、陳建紅：“律師參與地方立法的體會(huì)與思考”，載《海南人大》2010年第5期。

[2] 徐玲玲：“加強(qiáng)深圳政府法律顧問制度建設(shè)的建議”，載深圳政府法制網(wǎng)，訪問時(shí)間：2011年3月30日