拿什么拯救你 我們的城市

文丨一 凌

拿什么拯救你 我們的城市

文丨一 凌

在當下中國的一些城市，品味這句話卻讓人別有一番滋味。住房緊張、就業(yè)困難、交通擁堵、資源短缺、環(huán)境惡化、公共安全事件頻發(fā)，我們在享受城市生活的同時，也不得不面對愈演愈烈的“城市病”。

入夏以來，中國北方多地遭遇今年以來最大范圍的強降雨，北京、天津、石家莊、太原、葫蘆島等城市陸續(xù)開啟“市內看?！蹦Ｊ健＠^武漢等南方地區(qū)之后，北方城市也紛紛在暴雨和內澇中“淪陷”。道路積水中斷，市民趟水過街，大量車輛拋錨、泡損等新聞屢見不鮮。

如今，日益嚴峻的“城市病”現(xiàn)象，讓越來越多的人關注聚焦大城市。大城市究竟該何去何從？在中國城鎮(zhèn)化進程中大城市應如何定位？怎樣治理大城市的“城市病”？

緣何而生？

“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好”，2000多年前，古希臘哲學家亞里士多德這樣說。

然而，在當下中國的一些城市，品味這句話卻讓人別有一番滋味。

住房緊張、就業(yè)困難、交通擁堵、資源短缺、環(huán)境惡化、公共安全事件頻發(fā)，我們在享受城市生活的同時，也不得不面對愈演愈烈的“城市病”。

最近發(fā)布的《中國城市競爭力報告2016》指出，城市競爭力強的城市，城市病也日趨嚴重。人口“單中心”過度聚集是導致城市病的重要原因，深圳、北京、廣州、上海四個一線城市均排在“城市病”指數(shù)的前十位。而中心城區(qū)人口規(guī)模適當?shù)哪贤ā⒋筮B、徐州、蘇州等“城市病”程度相對較低。

深圳市的城市病指數(shù)值最高，表明其城市病最為嚴重。單項（房價、交通、環(huán)境）得分較低的溫州、濟南、石家莊也進入前十名，前十名城市城市病指數(shù)均值為0.751，遠高于全國38個大城市的平均值（0.476），除個別大城市的城市病指數(shù)值相對較低外，多數(shù)大城市均不同程度存在城市病。

“從國際比較看，我國的‘城市病’問題已較為嚴重”，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱坦言。

先看交通。資料顯示，美國人上班平均單程花費25.1分鐘，其中紐約34.6分鐘，為全美最高。而北京通勤時間平均為1.32小時，單程約為40分鐘，上海單程約為36分鐘。

再看環(huán)境。美國最出名的“污染城市”洛杉磯，其PM2.5年均濃度也僅20多；日本東京則在20以下。而去年我國北京、上海、廣州PM2.5年均濃度分別高達89.5、62、53。

“我國北上廣等特大城市的‘城市病’狀況，比發(fā)達國家嚴重，比一些發(fā)展中國家則要好些”，上海交通大學特聘教授、復旦大學教授陸銘說，在泰國首都曼谷，由于車速過慢，甚至出現(xiàn)過3個月內有900名孕婦因堵車被迫在轎車中分娩的情況。

截至去年底，我國超過1000萬人口的城市有6個，超過400萬人口的城市為21個，100萬以上人口的城市已達127個。面對蔓延加劇的“城市病”，大城市的發(fā)展倍感糾結。

那么，我國的“城市病”究竟因何而起？城市“生病”就是因為太大嗎？中國城市科學研究會智慧城市聯(lián)合實驗室首席科學家萬碧玉指出，中國城市化有兩大特點，一是城市越來越大，比如在北京、上海，新城區(qū)是老城區(qū)的7倍；二是城鎮(zhèn)化太快，歐洲花200年，美國花120年，日本花了80年，才將城鎮(zhèn)化率從20%提高到70%。但中國從改革開發(fā)前的不到20%發(fā)展到現(xiàn)在的56%僅僅花了35年時間。

病因多元

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，當城鎮(zhèn)化率在30%—50%時，“城市病”處于顯性階段；城鎮(zhèn)化率為50%—70%時，“城市病”可能集中爆發(fā)?！拔覈幱诔擎?zhèn)化率30%—70%的快速發(fā)展階段，又在短短30多年走過了發(fā)達國家?guī)装倌甑某鞘谢M程，因此，我國的‘城市病’往往是‘急癥、慢癥、并發(fā)癥’共現(xiàn)?！鼻迦A大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明說。

具體而言，我國“城市病”的成因是多元的。首先是規(guī)劃布局不完善。以北京的交通為例，在一般人印象中，北京堵車似乎是因為人口大量涌入、機動車增長過快造成的，于是，北京出臺了限牌、限行等措施，但收效不明顯。

機動車保有量增加并不必然導致交通擁堵，東京市區(qū)汽車保有量早已突破800萬輛，但因出行需求少、管理規(guī)范，沒有發(fā)生大規(guī)模的擁堵狀況。長期以來，北京將政府部門、商業(yè)中心、公共服務機構集中在市中心，人口到郊區(qū)居住，這種“職住分離”的規(guī)劃布局導致城市建設“攤大餅”及居住點、工作點、活動點分離，使人們的出行需求倍增，必然會加大交通壓力。最典型的案例莫過于距京30公里的河北燕郊，對于住在這里的30萬人來說，家只是一張供晚上睡覺的床，他們工作在北京，每天都要“跨省上下班”。

其次是功能定位不合理。時下，我國許多城市想追求的定位太高，想承擔的功能太多，使城市資源環(huán)境和基礎設施不堪重負。到2012年，全國有30多個城市提出要建設金融中心，幾乎涵蓋了主要的省會城市，其中也包括金融基礎薄弱的西部城市。有趣的是，東北三省省會和大連市都提出要建設區(qū)域金融中心，西北的烏魯木齊、蘭州和西安也都提出要建設區(qū)域金融中心。

第三是管理方式不科學?！拔覈愀廴丝诔砻埽司缆穬H一尺左右，但在高峰期卻不會大堵車，奧妙就在于精細化管理”，中國城市規(guī)劃設計研究院副院長楊保軍說，內地一些城市紅綠燈時長固定不變，而在香港，政府經(jīng)常調查每個路口在高峰期的車流量、每個燈放行的車輛數(shù)，進而靈活調整紅綠燈時長；內地一些城市路面上很少見到交警，而在香港，不僅電子攝像設備密布，1700多名交警還騎著摩托車四處巡視；香港還提高汽車的牌照費、停車費、燃油稅和環(huán)境稅，只有不足10%的香港市民每天開著私家車出行。

從深層次看，我國的“城市病”有政績考核體系、財稅體制不完善等體制機制性原因。

一段時間以來，在過于看重GDP指標的考核“指揮棒”下，一些城市重“項目”輕“承載”，爭搶大型項目，拒絕產(chǎn)業(yè)外移；一些城市重“面子”輕“里子”，宏偉的摩天大樓與脆弱的下水道并存，一遇暴雨就會造成內澇和交通癱瘓；還有一些城市“親商”有余“親民”不足，商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)往往超出規(guī)劃強度，致使周邊基礎設施容量不足。城市華麗而羸弱，“城市病”也就不請自來了。

或迎拐點

1910年，美國紐約人口不足200萬，卻遭受著嚴重的空氣污染，只有5%的人活到60歲，20%的幼兒活不到5歲。如今，紐約大都會區(qū)人口超過1800萬，不僅治好了“城市病”，還獲得美國最佳旅游城市桂冠。

上世紀50年代，英國倫敦人口不足800萬，卻發(fā)生了世界上最為嚴重的“煙霧”事件。警察大白天要打著火把才能指揮交通，倫敦城里到處都是咳嗽聲，一次煙霧事件，僅4天時間就死亡4000多人。如今，倫敦大都會區(qū)人口超過1200萬，卻重現(xiàn)了藍天白云。

紐約和倫敦的例子充分說明，“城市病”并非不治之癥。住建部住房政策專家委員會副主任顧云昌認為，治病的方法之一就是補好基礎設施的短板，官方提出的“三去一降一補”(去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板)五大任務中的“補短板”，就包括了補基礎設施的欠賬。

目前中國正在大力推動海綿城市建設，作為解決城市“雨后看?！彪y題的治本之策。全國已先后分兩批次公布了30個海綿城市建設試點。所謂海綿城市，是以海綿比喻城市的雨澇調蓄能力。作為一種生態(tài)途徑，海綿城市能夠在不同尺度綜合解決城市中突出的水問題和相關生態(tài)難題。

海綿城市的倡導者、北京大學建筑與景觀設計學院院長俞孔堅指出，海綿城市實際是個綜合性的平臺，是以“自然積存、自然滲透、自然凈化”為特征，通過區(qū)域性的城市防洪體系的構建、生物多樣性的保護和棲息地的恢復、文化遺產(chǎn)的保護、綠色出行網(wǎng)絡構建等，最終綜合解決洪澇、干旱、擁堵等一系列“城市病”。

住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃中心副主任邢海峰指出，需要面對的問題是，作為一個長遠的治本之策，海綿城市的建設涉及大量的改建工程和較長的工期，考慮到中國在基礎設施方面的欠賬，海綿城市的“治水”效應可能還需要較長的時間才能凸現(xiàn)出來。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成認為，治理城市病，具體可從以下幾個方面著手：

第一，采取空間調整的策略。過去的城市發(fā)展模式是“單中心，攤大餅”，城市是發(fā)展中心，周邊是居住區(qū)，大家早晨往中間走，晚上往外走，使得交通擁堵，并產(chǎn)生熱島效應。如果改變城市發(fā)展方式，如采取多中心組團式發(fā)展，在城市之外構建一個中心，建設城市新區(qū)，成為另外一個組團，這就和單中心分開并形成互補，熱島效應也能夠解決。所以，未來大城市發(fā)展應該采取多中心組團式。

第二，在發(fā)展中不斷調整產(chǎn)業(yè)結構。比如，隨著城市的不斷發(fā)展擴大，應該把制造業(yè)、重化工業(yè)逐步轉移出去，重點發(fā)展服務業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等。一般情況下，隨著產(chǎn)業(yè)結構的調整，“大城市病”也都會緩解。比如原來倫敦的大霧、紐約的案件頻發(fā)、東京的環(huán)境事件等，都是“大城市病”的表現(xiàn)，但現(xiàn)在的這些城市生態(tài)環(huán)境、社會治安已經(jīng)得到不斷的改善。

第三，大城市的發(fā)展要和周邊城市采取分工合作的方式，比如把零部件的生產(chǎn)轉移到小城鎮(zhèn)。大城市之所以膨脹就是因為人口密度過大，城市管理也容易出現(xiàn)各種問題。

他山之石

交通擁堵、環(huán)境污染、就業(yè)緊張、住房困難等一系列大城市問題并不是我國所特有的，它是城市發(fā)展到一定階段的必然結果。國際化大都市東京、紐約、倫敦等都曾面臨過同樣的問題，但它們都沒有采取“強硬手段”，而是通過一系列措施對城市人口規(guī)模加以調控，緩解了壓力，使城市得到了可持續(xù)的發(fā)展。

東京：變被動為主動，開辟了一條嶄新的發(fā)展之路。上世紀六七十年代，東京人口急速膨脹，由628萬增加到1140萬。這一時期也是東京城市病最為嚴重的時期。

為了治理城市病，一是調整產(chǎn)業(yè)結構，引導人口分流。實施《工業(yè)控制法》等，使大批勞動力密集型企業(yè)和東京原有的一些重化工業(yè)相繼遷往郊區(qū)、中小城市甚至海外，而以研究開發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開始聚集。二是建設城市副中心和新城，逐步形成了“中心區(qū)-副中心-周邊新城-鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。三是重視交通網(wǎng)絡建設。首先修建一條環(huán)市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯(lián)起來。然后再以各副中心為起點，修建眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發(fā)展新的中小城市和工業(yè)中心。軌道交通系統(tǒng)每天運送旅客2000多萬人次，承擔了東京全部客運量的86%。

紐約：自上世紀40年代開始，紐約開始了城郊化進程，60年代至70年代，紐約市郊區(qū)城鎮(zhèn)建起了許多大型購物中心，人們不必再為購買生活用品而往返于市中心商業(yè)區(qū)。而城郊與市中心之間的土地差價也使許多企業(yè)紛紛向郊區(qū)城鎮(zhèn)遷移，具有完善城市功能的中心區(qū)域在紐約郊區(qū)城鎮(zhèn)逐步形成。這一變化給紐約郊區(qū)創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，原來往返于市區(qū)與郊區(qū)之間的工作生活方式也隨之改變，紐約郊區(qū)城鎮(zhèn)逐漸成為許多中產(chǎn)階級人士主要的生活和工作空間。

7月21日，人們參觀日本東京神田川環(huán)狀7號線公路地下巨大蓄水分洪設施。神田川蓄水分洪設施實際是一個巨大的地下隧道，始建于1988年。位于地下40多米深的混凝土隧道直徑為12.5米，長約4.5千米。東京都建設局的資料顯示，自1997年部分投入使用以來到2013年，神田川地下調節(jié)池在發(fā)生暴雨和臺風時共引流34次，對減輕該流域洪災起到了明顯作用。

建立衛(wèi)星新城。衛(wèi)星城鎮(zhèn)是指在城市周邊形成的具備居住、購物、娛樂等城市功能的新城鎮(zhèn)。紐約的衛(wèi)星城鎮(zhèn)包括長島以及與紐約相鄰的新澤西州的一些小城鎮(zhèn)。這些衛(wèi)星城鎮(zhèn)很大程度上解決了傳統(tǒng)城市普遍存在的噪音、交通、住房、空氣污染等方面的問題，也為居民提供了良好的生活環(huán)境。

公共資源的均等化配置。紐約非常重視郊區(qū)公共服務設施建設，不僅政府直接進行大量投資，而且給予政策吸引和鼓勵私人投資。同時，通過完善大城市近郊及周邊地區(qū)的交通、教育、醫(yī)療等公共設施和服務配置，可以有效減少周邊居民對中心城區(qū)的依賴。

倫敦：在20世紀初期到中期的幾十年內，倫敦人口由400萬增加到800多萬。在這一過程中，倫敦市主動調控人口流動，1944年頒布的著名的《大倫敦規(guī)劃》，提出了“控制市中心區(qū)、發(fā)展分散新城”的規(guī)劃模式。規(guī)劃的主要內容是把距倫敦中心半徑約為48公里的范圍內，由內向外劃分為四層地域圈：內圈、近郊圈、綠帶圈、外圈，分別確定其發(fā)展目標。規(guī)劃從倫敦人口密集的內圈地區(qū)遷出工業(yè)，同時也遷出100萬左右的人口。其中40萬人疏散到外圈新建的新城中，另外60萬人疏散到外圈地區(qū)原有的小城鎮(zhèn)中。近郊圈和綠帶圈不再設新居民點，并對原居民點采取控制發(fā)展的政策。

建立城市新區(qū)，分流城市人口倫敦在20世紀60年代時重新制定了倫敦的區(qū)域布局模式，改變了大倫敦規(guī)劃中同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端的南安普頓-樸茨茅斯、紐勃雷和勃萊古雷分別建設三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市。70年代時又提出把原有“城鎮(zhèn)聚集體”的人口規(guī)模擴大到100萬以上，把東南部人口分到各“城鎮(zhèn)體”中，形成多中心結構的模式。

德國：沒有大城市。約8200萬人口、35.7萬平方公里國土使德國成為歐洲人口最密集的國家之一。就是這樣一個城市化率超過90%的國家，卻從未面臨過“大城市病”的壓力。這與德國獨特的城市化理念和城市均衡發(fā)展密切相關。德國單個城市的人口規(guī)模很小，但其數(shù)量多且分布均勻，星羅棋布如螞蟻雄兵，形成了分散卻又是人口最集聚的城市圈。

德國的每個城市都有自己的特點和定位。柏林是文化、工業(yè)中心；漢堡是最綠的港口城市、貿(mào)易中心；慕尼黑是博覽會之都、啤酒城，以及因鄉(xiāng)村風格而得名的“百萬人村莊”；科隆是媒體業(yè)中心、香水之都和化工中心；斯圖加特是汽車城；法蘭克福是金融中心；杜塞爾多夫是模特之都；多特蒙德是煤鋼基地；萊比錫是歷史名城。

德國大中小城市之間的基礎設施、工作機會、社會保障、就醫(yī)等條件幾乎無差異，德國小城鎮(zhèn)的通訊、電力、供水等條件與大都市相比絲毫不差，醫(yī)院、學校、購物場所等一應俱全。所以，德國人對于居住地有足夠多的選擇，不必擠“獨木橋”都擁進大城市。