國有資產(chǎn)公益性辨析

郭越鵬　孫學會

摘 要 國有資產(chǎn)的公益性在國內(nèi)頗有爭議，許多學者持肯定態(tài)度。本文以國有資產(chǎn)的屬性為視角，結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下資本屬性著手分析，并提出觀點，以期對國有資產(chǎn)改革有所裨益。

關(guān)鍵詞 國有資產(chǎn) 公益性 辨析

作者簡介：郭越鵬，天津商業(yè)大學法學院民商法專業(yè)研究生；孫學會，天津市北辰區(qū)人民檢察院助理檢察員，研究方向：檢察理論及實務(wù)。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-149-02

一、國有資產(chǎn)的屬性

（一）國有資產(chǎn)所有權(quán)的公權(quán)和私權(quán)之爭

公權(quán)也叫公權(quán)力，是人類共同體（國家、社團、國際組織等）為生產(chǎn)、分配和供給公共物品和公共服務(wù)（制度、安全、秩序、社會基礎(chǔ)設(shè)施等），促進、維護和實現(xiàn)社會公平正義，而對共同體成員進行組織、指揮、管理，對共同體事務(wù)進行決策、立法和執(zhí)行的權(quán)力。私權(quán)即私權(quán)利，是公民、企業(yè)以及社會組織甚至國家，在自主、平等的社會生活、經(jīng)濟生活中所擁有的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)。不僅公民的權(quán)利是私權(quán)，企業(yè)的權(quán)利也是私權(quán)，一些社會組織，如團體、協(xié)會也有私權(quán)，當國家不以公權(quán)身份出現(xiàn)來參加民事活動時也擁有的是私權(quán)。私權(quán)是相對于公權(quán)而言的，受私法的調(diào)整。

而所有權(quán)是指物權(quán)人對物的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。國有資產(chǎn)的所有權(quán)則是國家對其在企業(yè)法人中的出資所享有的權(quán)利。出資人權(quán)利受《公司法》、等私法的調(diào)整，屬于典型的私權(quán)。但由于國有資產(chǎn)的所有人是國家，權(quán)利行使的法定主體為政府（國資委），基于這些區(qū)別于其他資本的特殊性，導致對國有資產(chǎn)屬性的認識上產(chǎn)生了分歧。

通過以上分析可知，國家也可以成為私權(quán)利的主體。企業(yè)法人的出資人權(quán)利受私法的調(diào)整，而出資人可以是公民個人也可以是法人，甚至國家。但不論出資人的主體性質(zhì)如何，其權(quán)利上均受《公司法》、《合伙企業(yè)法》等私法和企業(yè)法人章程的約束，在企業(yè)法人內(nèi)部，國有資產(chǎn)的出資人地位同一般出資人地位平等，國家的公權(quán)不能影響企業(yè)法人內(nèi)部的經(jīng)營決策。因此，雖然國有資產(chǎn)的出資人為是國家，但是其屬性仍然是私權(quán)利，受私法的調(diào)整。①

（二）國有資產(chǎn)的資本屬性

1.資本具有天然的追逐利潤的屬性。公司是以營利為目的的企業(yè)組織，公司資本具有天然的追逐利潤的屬性，公司通過經(jīng)營獲取利潤，以較少的經(jīng)營投入獲得較大的經(jīng)營收益。營利是一切企業(yè)組織存在和活動的基本動機和目的，是經(jīng)營活動的出發(fā)點和歸屬點。如果某些組織不以營利為目的，投入的資金也不是以賺取利潤為目的，那么這些資金就不是資本，這些組織就不屬于營利性法人。

2.國有資產(chǎn)同樣具有資本屬性。國有資產(chǎn)作為資本的一種，同樣具有追逐利潤的天性。國家將國有資產(chǎn)作為資本投入在公司后者企業(yè)，其投資目的同樣也是為了獲得收益和回報，國家對國有資產(chǎn)的保值增值的要求就可以體現(xiàn)這一點。同樣，如果國有資產(chǎn)不以追逐利潤為目的，那就不能稱作是資本，因為其已經(jīng)喪失了資本的原始屬性。國有資產(chǎn)同其他資本一樣，雖然其出資人主體為國家，但是不影響其資本的原始屬性，國有資產(chǎn)同樣以營利為目的而存在。②

（三）國有出資人同其他出資人權(quán)利平等

國有資產(chǎn)由于所有者為國家，其主體具有特殊性，并且關(guān)于國有資產(chǎn)的法律法規(guī)相對較多，因此往往有觀點認為國有出資人同其他出資人之間，其享有的權(quán)利有所不同。但是實際上，我國一直努力打造國有資產(chǎn)出資人制度，其目的就是為了消除國有資產(chǎn)權(quán)利主體的特殊性，來營造更為公平的市場經(jīng)濟環(huán)境。例如，在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第十四條規(guī)定，“履行出資人職責的機構(gòu)應(yīng)當維護企業(yè)作為市場主體依法享有的權(quán)利，除依法履行出資人職責外，不得干預企業(yè)經(jīng)營活動?！边@也充分說明了國有資產(chǎn)的性質(zhì)同其他資本相同，只存在主體的特殊性，而沒有權(quán)利義務(wù)上的特殊性。③

因此，當國有股股東利用其控股地位侵犯其他股東或者公司的合法利益時，公司的其他股東，同樣可以尋求股東權(quán)利的救濟。這時也同樣適用《公司法》第二十一條規(guī)定：“公司的控股股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員不得利用其利害關(guān)系損害公司利益，違反前款規(guī)定的給公司造成損失的，應(yīng)當承擔賠償責任?！?/p>

二、國有資產(chǎn)是否有公益性

（一）國有資產(chǎn)的公益性理論

國內(nèi)有很多學者對國有資產(chǎn)的公益性持肯定態(tài)度，并且提出了很多觀點和見解。學者們歸納了國有資產(chǎn)的四大特性，即市場性、行業(yè)性、福利性和政策性，其中市場性表現(xiàn)為市場競爭的主導，行業(yè)性表現(xiàn)為行業(yè)發(fā)展的龍頭，福利性表現(xiàn)為公共品提供的主力軍，政策性表現(xiàn)為政府宏觀調(diào)控的工具等觀點。

通過分析可以看出，學者們注重討論國有資產(chǎn)的政策屬性，而較少關(guān)注國有資產(chǎn)的資本屬性。有學者主張國有資產(chǎn)除了經(jīng)濟責任外，認為其還有超越一般資本的經(jīng)濟責任和社會責任之外的社會公益責任。認為在不同的國家、不同的體制、不同的所有制下和歷史時期中，這種社會公益責任的表現(xiàn)形式和實現(xiàn)方式會有所不同的，但均可以統(tǒng)稱為公益行為，也就是公益性，認為這就是國有資產(chǎn)同一般資本的不同所在。國有經(jīng)濟、國有企業(yè)作是我國社會主義制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)，并且在某種程度上有助于解決社會存在的矛盾、實現(xiàn)共同富裕。但是，在努力構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟的體制，積極推進國有企業(yè)改革的今天，我們在討論國有資產(chǎn)屬性時，應(yīng)當把國有資產(chǎn)放進市場經(jīng)濟中去進行分析，而不能僅僅從政策性去看待國有資產(chǎn)存在的意義。雖然國有資產(chǎn)主體存在天然上的特殊性，但是不能將其特殊性附加進其權(quán)利義務(wù)中，讓其超越了一般市場主體地位。④

（二）國有資產(chǎn)公益性理論不符合市場經(jīng)濟體制

1.市場化下的資本沒有社會公益性。國有資產(chǎn)具有身份上的特殊性，而事實上是受到國有資產(chǎn)權(quán)利行使主體——國資委的影響，雖然把國有資產(chǎn)定義為資本，但是卻在資本的身上附加了額外的屬性，即超越經(jīng)濟責任和社會責任的社會公益責任。市場經(jīng)濟條件下的企業(yè)是純粹的市場主體，而非公益性組織，企業(yè)以賺取利潤為自己的存在目的，資本沒有社會公益責任。因此，要真正的把國有資產(chǎn)放進市場中，那么作為市場資本一種的國有資產(chǎn)就沒有社會公益屬性。

國有資產(chǎn)在市場中占有較大份額，國有資產(chǎn)的掌控在國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位。雖然國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟中所占比重很大，但國有資產(chǎn)的市場競爭力并沒有在我國市場中顯現(xiàn)，反而是通過在壟斷領(lǐng)域利用壟斷地位來賺取利潤。國有資產(chǎn)成為行業(yè)龍頭，很大原因是因為私人資本受國家政策的限制，無法進入所導致的。

2.混淆了政府的公共服務(wù)職能。國有資產(chǎn)具有福利性，是提供公共產(chǎn)品的主力軍，在部分關(guān)系到國計民生的大型企業(yè)中，它們未來的發(fā)展趨勢是成為市場經(jīng)濟下提供公共產(chǎn)品的主力，也是政府進行公共服務(wù)的關(guān)鍵力量。關(guān)系國計民生的大型企業(yè)，包括電力、石油、鹽業(yè)、電信，以及城市的自來水廠和城市交通系統(tǒng)等，這些行業(yè)均是傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)。從法律上講這些行業(yè)并非嚴格禁止私人資本涉足，以往由于計劃經(jīng)濟的影響，政府管的過多過寬，導致這些基礎(chǔ)公共服務(wù)功能也成為政府的公共服務(wù)職能之一，長久以來也使人們產(chǎn)生了這樣的錯覺。因此，無論這些公共基礎(chǔ)行業(yè)的經(jīng)營者是國有資本還是私人資本，其均為盈利的法人主體，政府要做的是對這些公共服務(wù)行業(yè)加強監(jiān)管。⑤

3.國有資產(chǎn)在政府宏觀調(diào)控中應(yīng)一般對待。政府宏觀調(diào)控的手段主要有經(jīng)濟手段、法律手段、行政手段三種，但現(xiàn)在的普遍觀點是在宏觀調(diào)控中要盡量采用經(jīng)濟和法律手段，而盡量避免行政手段。政府應(yīng)避免直接干預市場經(jīng)濟，因此不能對國有資產(chǎn)的經(jīng)營進行直接干預。國有資產(chǎn)在政府宏觀調(diào)控下應(yīng)當受到一般對待，而不是特殊對待。推進政企分開的市場化改革，政府不干預企業(yè)的市場經(jīng)營，宏觀調(diào)控應(yīng)多采用經(jīng)濟和法律的手段，將國有資產(chǎn)放在資本市場的范疇內(nèi)，這樣才能有助于市場經(jīng)濟體制的建立，維護市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展。

（三）國有資產(chǎn)的全民所有屬性不能成為公益性的理由

我國法律規(guī)定，我國國有資產(chǎn)為國家所有，即全民所有。在國有資產(chǎn)投入資本市場參與市場經(jīng)濟后，全民收益權(quán)的對象應(yīng)該是國有資產(chǎn)的經(jīng)營利潤，并且限定為國有資產(chǎn)的經(jīng)營所得份額，而不是在企業(yè)經(jīng)營過程中，隨意將企業(yè)資金抽出去做公益項目，或者把企業(yè)資產(chǎn)分發(fā)給個人。公民不直接享有對國有資產(chǎn)的管理權(quán)，以及對國有資產(chǎn)收益的處分權(quán)。國有資產(chǎn)的經(jīng)營利潤會按規(guī)定上繳國庫，作為國家財政收入的一部分，而國家會以其他形式將其國有資產(chǎn)的利潤返還于民，例如醫(yī)療、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等。

三、結(jié)語

國有資產(chǎn)的公益性在國內(nèi)的爭論由來以久，在全面構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟，努力推動國有企業(yè)改革的今天，要從健全社會主義市場經(jīng)濟體制的角度去分析市場經(jīng)濟參與者的行為。明確國有資產(chǎn)在市場經(jīng)濟環(huán)境下的資本屬性，也就明確了其存在的目的和意義。也應(yīng)該摒棄計劃經(jīng)濟時期的思維方法和傳統(tǒng)觀念，結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下資本屬性重新看待問題。因此，強調(diào)國有資產(chǎn)公益屬性是不符合市場經(jīng)濟規(guī)律，不利于市場經(jīng)濟發(fā)展，同時也不利于國有資產(chǎn)的保值增值。

注釋：

①張振剛、嚴梅.關(guān)于國有股歸屬問題的討論.青島建筑工程學院學報.1994（5）.

②榮振華、張拓.從身份到契約：企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度剖析與重構(gòu).河南司法警官職業(yè)學院學報.2011（12）.

③榮振華.企業(yè)國有資產(chǎn)出資人機構(gòu)特殊身份剝離的反思.遼寧師范大學學報.2012（5）.

④張春曉.國有資產(chǎn)管理：國有企業(yè)的社會責任與公益性思考.國資委官網(wǎng).2012（4）.

⑤毛晚春.中美政府職能比較.改革與開放.2012（2）.