人大立法三十六年回顧

摘 要 改革開放以來，全國(guó)人大及其常委會(huì)立法數(shù)量和立法速度都有較大增長(zhǎng)。在通過法律的方式上，呈現(xiàn)由立法為主轉(zhuǎn)向修法為主的趨勢(shì)。改革初期通過的法律中，大部分現(xiàn)已失效。隨著法治建設(shè)的發(fā)展和深入，立法經(jīng)驗(yàn)和立法技術(shù)得以積累，繼而使法律的有效率逐步增長(zhǎng)。法律有效率的增長(zhǎng)加強(qiáng)了法律的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，是法治進(jìn)步的體現(xiàn)。然而，值得注意的一個(gè)問題是，在人大三十六年的立法活動(dòng)中，立法步伐整體上是落后于政治改革的。也就是說，這些年來，推動(dòng)立法活動(dòng)的動(dòng)力來源是國(guó)家的改革。在事實(shí)層面，法律，一直被當(dāng)作改革的工具在發(fā)揮作用。行政引導(dǎo)法律不應(yīng)該成為常態(tài)，法律亦不該成為政治的附屬，成為實(shí)現(xiàn)變革的工具。法治本身，即是目的。

關(guān)鍵詞 改革 人大立法 法治

作者簡(jiǎn)介：黃彬，華東政法大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-011-03

黨的十一屆三中全會(huì)在決心加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，制定了加強(qiáng)民主建設(shè)與健全法制發(fā)展的戰(zhàn)略方針。從此開始，法治建設(shè)積極與改革發(fā)展齊頭并進(jìn)。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)和政策，通過法律制定的形式得以固定下來。

受我國(guó)立法體制決定，人大立法在我國(guó)的立法活動(dòng)中扮演著重要的角色。這其中，處于立法核心地位是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)，在我國(guó)的立法活動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。所以，本文將論述對(duì)象限定為全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法活動(dòng)。

一、人大36年立法數(shù)量分析

（一）立法數(shù)量（表1和圖1①）

自1979年以來，至2015年底，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定法律582件（含決定），其中新制定法律272件，修改法律310件。從表1和圖1中，可以直觀了解到近36年全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的基本情況。

自1979至1982年間，由全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律為34件，年均8.5件，其中新制定23件，修改11件；1983-1992年，全國(guó)人大及其常委會(huì)共頒布法律110件，年均11件，其中新制定89件，修改21件；第三階段1993年-2002年，全國(guó)人大及其常委會(huì)共頒布法律196件，年均19.6件，其中新制定101件，修改95件；2003年-2015年，全國(guó)人大及其常委會(huì)共頒布法律242件，年均18.6件，其中新制定59件，修改183件。

其中，第三階段的立法數(shù)量較第一第二階段顯著增加。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因有兩個(gè)。首先，黨的十四大于1992年召開，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方針正是在這次會(huì)議中被提出。隨后，在“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)”的思想主導(dǎo)下，關(guān)于市場(chǎng)的立法工作逐步開展起來。這十年間，約有三分之一的法律直接涉及完善市場(chǎng)法制。其次，為加入世貿(mào)組織，按照國(guó)際通行規(guī)則和世貿(mào)組織的基本要求，我國(guó)對(duì)與對(duì)外貿(mào)易有關(guān)的法律進(jìn)行了修訂完善，從而使我國(guó)對(duì)外貿(mào)易法律與國(guó)際接軌。②

宏觀上看，通過法律數(shù)量整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，這反應(yīng)出我國(guó)立法速度在加快。

（二）新制定法律和修改法律各占比例（圖2）

圖2顯示的是每年通過法律中新制定與修改法律的比例，直觀的結(jié)論是修改后通過的法律所占比例呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中，1979- 1982年間，新制定和修改法律各占（0.676，0.324）；1983-1992年間，新制定和修改法律各占（0.809，0.191）；1993-2002年，新制定和修改法律各占（0.515，0.485）；2003-2015年間，新制定和修改法律各占（0.241，0.759）。新制定和修改法律的比例反應(yīng)出新法產(chǎn)生的路徑。如果比例大于0.5，則說明新制定法律數(shù)量大于修改法律數(shù)量，這時(shí)的新法產(chǎn)生路徑是立法為主，修法為輔；如果比例小于0.5，則說明新制定的法律數(shù)量大于修改法律數(shù)量，這時(shí)的新法產(chǎn)生路徑是修法為主，立法為輔。

1979-1997年間，每年新制定法律數(shù)量顯著大于修改后通過法律數(shù)量（1982、1983年除外），這一階段新法產(chǎn)生路徑為立法為主，修法為輔；1998-2014年間，每年修改后通過法律數(shù)量大于新制定法律（2003、2005年除外），其中2000、2001、2004、2007、2008、2009、2010、2011、2012、2013、2014、2015年，修改后通過法律數(shù)量顯著大于新制定法律（修改后通過法律數(shù)量比例超過65%）。通過觀察這些數(shù)據(jù)，可以得到初步結(jié)論，我國(guó)新法產(chǎn)生路徑，從立法為主，轉(zhuǎn)向修法為主。這也從數(shù)據(jù)上印證了我國(guó)“修法時(shí)代”的到來，可以說，從2000年開始，修法的比重開始顯著超越新制定法律比重，并在之后的年份一直占較高的比重。尤其是自2007開始，在全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的法律中，修法所占的比重一直保持在60%以上，并逐年增加，至2012年，修該后通過法律占所有通過法律的比重超過80%，這種情況同樣發(fā)生在2013年、2014年以及2015年。

二、人大36年立法效力分析（圖3）

改革初期，和其他工作類似，我們國(guó)家的立法工作基本上也是“摸著石頭過河”這樣一種狀態(tài)。具體而言，這種狀態(tài)主要表現(xiàn)為兩方面：一是頒布了如環(huán)境保護(hù)法、森林法等一批試行法律。（自1988年，再未頒布任何試行法律。這些試行法律現(xiàn)均已失效）；另一方面，法律形式多樣，這段時(shí)間頒布的法律，有的稱為法律，有的稱為條例（如居民身份證條例、治安管理處罰條例），有的稱為決定。

自1979年至1988年這十年中，通過的法律中，現(xiàn)行有效的不超過百分之三十，其余的大部分法律要么失效，要么被修訂。1989年之后情況有變化，但變化不明顯，這種情形一直持續(xù)到1998年。1999年通過的法律中，現(xiàn)行有效的法律比例超過通過總數(shù)的50%，剩余的部分被修訂，失效法律數(shù)量為0。

在法治的建設(shè)和發(fā)展過程中，每部法律的當(dāng)下狀態(tài)都對(duì)應(yīng)著三種處境中的其中一種——有效，失效，被修訂。在通過的法律中，現(xiàn)行有效的法律所占的比例反映出法律和社會(huì)發(fā)展契合的程度。比例越高，意味著法律與當(dāng)今社會(huì)的契合度越高；比例越低，意味著法律與當(dāng)今社會(huì)的契合度越低。

1979年至1998年通過的法律中，現(xiàn)行有效的占相當(dāng)少的比例，大部分法律被修改或失效。這與當(dāng)時(shí)處于改革初期，社會(huì)變化急劇有關(guān)，也與法制建設(shè)初期，立法經(jīng)驗(yàn)和水平不夠有關(guān)。從1999年開始，現(xiàn)行有效的法律所占比逐漸增長(zhǎng)，基本維持在50%以上。至2008年，比例超過90%，并持續(xù)到2015年。另外值得注意的是，1996年之后通過的法律，要么現(xiàn)行有效，要么被修訂，再無被廢止的情況。失效法律大多集中在1978-1995年通過的法律，這些失效的法律，其表現(xiàn)形式主要有兩種：其一，試行法律，如森林法（1979試行）、環(huán)境保護(hù)法（1979試行）、企業(yè)破產(chǎn)法（試行）；其二，決定和補(bǔ)充規(guī)定，這些決定或補(bǔ)充規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)通過，經(jīng)主席令形式公告，如關(guān)于禁毒的決定、關(guān)于懲治侵犯著作權(quán)的決定。

三、人大36年立法的特征

（一）立法數(shù)量多、速度快

在過去的36年里，全國(guó)人大及其常委會(huì)共通過法律582件，約合每月通過1.35件法律。全國(guó)人大常委會(huì)于1987年進(jìn)行了一次法律清理工作，其中涉及到新中國(guó)成立至1978年底制定的法律、法令。這次清理結(jié)果顯示，1949年10月初至1978年底，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議、中央人民政府委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定或批準(zhǔn)的法律共134件，其中111件法律已經(jīng)失效。與新中國(guó)成立的前三十年相比，改革開放36年來，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和修改的法律多達(dá)582件，在立法數(shù)量和立法速度上都有大幅度提升。

（二）由“立主修輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶拗髁⑤o”

從完整、科學(xué)的角度出發(fā)，立法不僅包括法律的制定，還包括法律的修改、法律的廢止和法律解釋等。然而在改革初期，由于既存的用以調(diào)整社會(huì)關(guān)系的法律少之又少，尤其是在“有法可依”的既定方針的指引下，立法工作顯得尤為迫切。在這一階段，重要的是完善社會(huì)主義法律體系，也就是說多立法。然而，在改革開放后期，尤其是現(xiàn)在，當(dāng)社會(huì)主義法律體系已初步形成，立法數(shù)量、立法層次初具規(guī)模時(shí)，制定新法律已經(jīng)不被放在突出位置，取而代之的是修改法律使之更好地調(diào)整社會(huì)關(guān)系這一重任越來越受到重視。

（三）制定法律的有效率呈升高趨勢(shì)（有效率作為評(píng)價(jià)特定時(shí)間內(nèi)制定的法律的當(dāng)下存活率，可用仍有效的法律除以該年通過法律的總數(shù)，例如，截至2015年12月31日，1999年通過的20部法律中，現(xiàn)行有效的法律為12部，則截至2015年12月31日，1999年法律的有效率為60%）

隨著改革的深入和法制建設(shè)的完善，法律的有效率正逐步提高。這種提高反映出法律與社會(huì)的契合度的提升。

出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因有三個(gè)：其一，社會(huì)是在不斷發(fā)展變化的，通過法律的年份越晚，意味著適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)情境的能力越強(qiáng)，表現(xiàn)出來的契合度也越高。其二，隨著改革的深入，立法從“摸著石頭過河”的狀態(tài)中走出來，開始有針對(duì)性和前瞻性的立法。這種轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)就是自1988年以后，全國(guó)人大及其常委會(huì)就再?zèng)]有頒布過試行法律，此外1991年七屆全國(guó)人大常委會(huì)制定了第一個(gè)正式的立法規(guī)劃。此后，從八屆開始，每屆全國(guó)人大常委會(huì)在屆初制定五年立法規(guī)劃已成為一種慣例。其三，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，人大及其常委會(huì)積累了立法經(jīng)驗(yàn)，提高了立法的水平和質(zhì)量，法律的存活率從而得以提高。

（四）改革影響政策，政策推進(jìn)立法

新中國(guó)成立后的一段時(shí)間，國(guó)家的治理方式主要是依靠政策而不是法律治理。這導(dǎo)致了在許多官員的認(rèn)識(shí)中，政策的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法律。這種認(rèn)識(shí)一直持續(xù)到改革開放初期。在改革開放最初的一段時(shí)間，在國(guó)家治理過程中發(fā)揮極為重要作用的不是法律，而仍是政策。1979-1992年間，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定和修改法律144件，年均10.29件；1993-1997年間，八屆人大制定和修改法律103件，年均20.6件；1998-2002年間，九屆人大制定和修改法律93件，年均18.6件。這與1992年改革開放進(jìn)一步推進(jìn)，1996年中央提出依法治國(guó)方略，1999年依法治國(guó)入憲有著直接的關(guān)聯(lián)。

可以看到，政策的推動(dòng)是立法的先導(dǎo)，法律和政治密不可分，立法在一定程度上是政治國(guó)家推動(dòng)的。而國(guó)家推動(dòng)立法的原本期望是希望法治為改革服務(wù)。

四、結(jié)論

（一）立法速度應(yīng)放慢

在過去的36年里，全國(guó)人大及其常委會(huì)共通過法律582件法律，約合每月通過1.35件法律。如果加上數(shù)以萬(wàn)計(jì)的地方性法規(guī)、行政法規(guī)和部門規(guī)章，我們面對(duì)的就是浩瀚的“法律海洋”。當(dāng)我們面對(duì)著“法律海洋”時(shí)，不免產(chǎn)生茫茫無邊的感覺。

“法深無善治”一直是傳統(tǒng)中國(guó)立法者秉持的立法理念，直到當(dāng)中國(guó)面對(duì)西方時(shí)，中國(guó)立法就失去了自身的立法理念，立法移植被迅速接納。無論是在清末民國(guó)，還是新中國(guó)成立之后，主導(dǎo)中國(guó)立法觀念的是法制現(xiàn)代化目標(biāo)，力圖通過快速立法實(shí)現(xiàn)憲政和法治。因此中國(guó)近三十六年立法，在數(shù)量和頻率上都超越了古今中外?？焖俚囊浦擦⒎ㄗ⒍ㄊ且劳袑I(yè)化形式，而專業(yè)化立法帶來了大眾法律認(rèn)知和接受的難題，普法和法治問題并未隨著全面立法而解決?！胺ㄉ顭o善治”的古人智慧值得我們反思。③

（二）修法應(yīng)帶有前瞻性和技術(shù)性

“修法時(shí)代”的到來，需要我們對(duì)法律的修改有更深入的認(rèn)識(shí)。不可否認(rèn)的是，法律從制定出來的那一刻即落后于社會(huì)發(fā)展。所以，必須以前瞻性的視角來對(duì)待法律修改工作。在修改法律的過程中必須兼顧穩(wěn)定與適應(yīng)。同時(shí)，法律修改工作需要主動(dòng)且及時(shí)呼應(yīng)改革的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

此外，需要發(fā)展修法技術(shù)。通常，規(guī)則與規(guī)則之間是相互關(guān)聯(lián)的。在涉及某項(xiàng)需要修改的規(guī)則時(shí)，常常相關(guān)和配套的其他規(guī)則也需要一并修改。如果按照常規(guī)的法律修改程序和方法，一部部地進(jìn)行修改，不可避免會(huì)地出現(xiàn)規(guī)則不協(xié)調(diào)的情形。在法律修改過程中，全國(guó)人大常委會(huì)可以通過一個(gè)整合的決定，將等待修改的若干法律進(jìn)行一攬子修改，也即“包裹立法”。

包裹立法，是指基于共同的立法目的，立法機(jī)關(guān)將數(shù)個(gè)調(diào)整不同社會(huì)關(guān)系的不同法律文本，通過法的增加、法的刪減或法的替代等形式，整合在一個(gè)法律案中進(jìn)行小幅度變動(dòng)的法律修改技術(shù)。作為一種優(yōu)秀便捷的法律修改機(jī)制，不僅是在大陸法系，而且還有普通法系，包裹立法均得到普遍運(yùn)用。④自2010年以來，全國(guó)人大常委會(huì)共八次運(yùn)用了包裹立法。實(shí)踐證明，它對(duì)提高立法質(zhì)量、完善法律體系，具有重要的意義。

（三）對(duì)法律實(shí)效的關(guān)注應(yīng)加強(qiáng)

法的運(yùn)行包括法律創(chuàng)制、法律實(shí)施、法律監(jiān)督、法律實(shí)現(xiàn)等一系列過程。

作為法律運(yùn)行過程的開始，立法工作自然扮演者重要的角色。然而，除了關(guān)注立法的數(shù)量和質(zhì)量外，法律具體實(shí)施情況，尤其是實(shí)施法律所產(chǎn)生的社會(huì)效果更應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前正在實(shí)施的法律中，能夠達(dá)到效果良好的幾乎不到一般。雖然這一統(tǒng)計(jì)的可信度和嚴(yán)謹(jǐn)性需要再商榷，但是它讓我們意識(shí)到一個(gè)很重要的問題，那就是，法律的社會(huì)效果應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。

因此，有必要建立一整套評(píng)估機(jī)制，用以評(píng)估法律實(shí)施后的社會(huì)實(shí)效。這需要由專門的委員會(huì)或者指定的機(jī)構(gòu)來牽頭，對(duì)每一部法律實(shí)施一段時(shí)間后進(jìn)行立法后評(píng)估。評(píng)估要全面，不僅要注重法律效果的分析評(píng)價(jià)，更重要的是發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施過程中存在的問題以及原因所在，在此基礎(chǔ)上對(duì)法律進(jìn)行完善。同時(shí)，實(shí)踐總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)可以運(yùn)用到其他法律制定過程中，從而使立法質(zhì)量得以提高。⑤

（四）法治應(yīng)當(dāng)作為一種目的，而不是工具

改革以來，一個(gè)基本的立法思路是，先有改革的成果，然后通過立法使改革的經(jīng)驗(yàn)和成果固定下來。這其中，法律工具主義的色彩很濃厚。比如，對(duì)于銀行監(jiān)管和食品藥品監(jiān)管的職能調(diào)整，都是國(guó)家做出決定后，人大才開始修改法律以適應(yīng)變動(dòng)后的形勢(shì)需要。

法治國(guó)家要求政府依法辦事，其前提是人民意志的表達(dá)及法律化。任何改革的推進(jìn)都應(yīng)有法律依據(jù)。對(duì)改革者與其推出的改革措施而言，這是法治背景下對(duì)其提出的更高要求。在改革問題上，在現(xiàn)有法律沒有規(guī)定的情況下應(yīng)該堅(jiān)持立法先行，即，要改革就要先立法或者修法。⑥先有法律，隨后政府依據(jù)法律辦事，這是法治的基本邏輯。行政引導(dǎo)法律不應(yīng)該成為常態(tài)，法律亦不該成為政治的附屬，成為實(shí)現(xiàn)變革的工具。

我們需要的不是作為實(shí)現(xiàn)改革的工具的法治，我們需要的是作為目的的法治。

法治本身，即是目的。

注釋：

①法律文件收集于北大法律信息網(wǎng)，經(jīng)整理后得到數(shù)據(jù)并制成文中圖表。

②⑤朱恒順.人大立法30年：成績(jī)、回顧與展望.人大研究.2009（4）.

③趙曉耕、沈瑋瑋.專業(yè)之作：中國(guó)三十年（1979- 2009）立法檢視.遼寧大學(xué)學(xué)報(bào).2010（5）.

④劉風(fēng)景.包裹立法的原理與技術(shù)——以《關(guān)于修改部分法律的決定》為素材.井岡山大學(xué)學(xué)報(bào).2012，33（1）.

⑥陳金釗.法治改革觀及其意義——十八大以來法治思維的重大變化.法學(xué)評(píng)論.2014（6）.