農(nóng)村財(cái)務(wù)管理問題與對(duì)策

馬行智　唐永金

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農(nóng)村財(cái)務(wù)管理問題與對(duì)策

馬行智唐永金

摘要：隨著我國(guó)城市化發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)等農(nóng)村改革逐漸推行，農(nóng)村“三資”財(cái)務(wù)管理問題日漸突出，影響著農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文從財(cái)務(wù)管理制度、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)、財(cái)務(wù)信息透明情況、村賬村管的弊端和財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面，分析了目前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的問題及其后果。針對(duì)這些問題，提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議，重點(diǎn)闡述了“管賬要專業(yè)，管審要分離”的幾種新型財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督模式，對(duì)規(guī)范我國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理有一定參考意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村財(cái)務(wù)；管理；問題；對(duì)策

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的逐漸推行，近幾年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中出現(xiàn)了許多新情況和新問題。2013年中央一號(hào)文件明確提出，加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理。2013年，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、民政部、審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的意見中明確指出，“村級(jí)財(cái)務(wù)管理是管好用好農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，依法保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)的重要基礎(chǔ)和保障?！币虼耍治鑫覈?guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理問題，探討農(nóng)村財(cái)務(wù)管理對(duì)策，對(duì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾具有重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義。

一、農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的概念和重要性

（一）農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的概念

農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的概念，不同學(xué)者在不同時(shí)間給予的定義不同。馮健華（2009）認(rèn)為，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中，所涉及的資金以及財(cái)務(wù)事項(xiàng)的變動(dòng)等信息進(jìn)行記錄、歸集、核算、分析的財(cái)務(wù)管理工作。按此定義，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的工作主要是會(huì)計(jì)工作，缺少計(jì)劃、監(jiān)督和控制等內(nèi)容。蘇凱（2009）、潘林（2012）等認(rèn)為，農(nóng)村的財(cái)務(wù)活動(dòng)就是處理農(nóng)村各方面財(cái)務(wù)關(guān)系的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理工作。這個(gè)定義很抽象，缺乏具體的工作內(nèi)容。白光明（2012）認(rèn)為，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是指對(duì)直接歸農(nóng)民集體所有、支配、管理的各項(xiàng)資產(chǎn)所發(fā)生的收入、使用、分配等財(cái)務(wù)進(jìn)行核算、計(jì)劃、監(jiān)督與控制。這個(gè)定義比較全面，但缺少記錄等會(huì)計(jì)工作內(nèi)容。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，土地資源在許多地方已逐漸變成資金或資產(chǎn)，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的對(duì)象不僅僅局限在資金和資產(chǎn)的管理，還應(yīng)包括集體資源管理。因此，現(xiàn)代農(nóng)村財(cái)務(wù)管理就是對(duì)村、組集體資源、資產(chǎn)、資金變動(dòng)等進(jìn)行科學(xué)計(jì)劃、記錄、核算、監(jiān)督、控制等活動(dòng)的一種經(jīng)濟(jì)管理工作。

（二）農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的重要性

我國(guó)農(nóng)村土地從單純的集體經(jīng)營(yíng)改為家庭和集體雙重經(jīng)營(yíng)以后，集體經(jīng)濟(jì)受到很大削弱，集體經(jīng)濟(jì)管理尤其是村、組財(cái)務(wù)管理也大大削弱。近些年，隨著工業(yè)交通和城市化征地、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，耕地、山林等集體資源越來越多的變成集體資金，村、組財(cái)務(wù)問題越來越突出，村官巨腐等社會(huì)問題已經(jīng)嚴(yán)重妨礙農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展。因而中央和有關(guān)部門近年連連發(fā)文加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。

實(shí)際上，農(nóng)村財(cái)務(wù)工作一直是農(nóng)村管理工作中的難點(diǎn)，也是農(nóng)村村民關(guān)心的焦點(diǎn)。農(nóng)村財(cái)務(wù)管理是國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分之一，同樣是整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的核心問題。核心問題如果都沒有得到合理解決，就會(huì)影響農(nóng)村基層的其他工作。很多農(nóng)村群體性突發(fā)事件和農(nóng)村干群矛盾都因農(nóng)村集體“三資”（資金、資源、資產(chǎn)）分配不勻，農(nóng)民集體收益分配不到位所致。因此，解決農(nóng)村財(cái)務(wù)管理問題是解決“三農(nóng)”問題的先決條件，對(duì)繁榮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)環(huán)境起著非常重要的作用。

二、我國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的問題

（一）財(cái)務(wù)管理制度不健全，財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制失靈

財(cái)務(wù)管理制度是用來約束和規(guī)范財(cái)務(wù)人員行為的一種有效手段，但這種手段在許多農(nóng)村顯得蒼白無力。白光明（2012）認(rèn)為，現(xiàn)在許多農(nóng)村財(cái)務(wù)管理只能做好基本的財(cái)務(wù)工作，農(nóng)村財(cái)務(wù)工作不規(guī)范等問題沒有得到根本解決。周啟宏（2012）和陳梅容（2009）指出，目前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度不健全還表現(xiàn)在財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱、財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制不到位等方面。趙筠（2009）也認(rèn)為，鄉(xiāng)村沒有財(cái)務(wù)監(jiān)管人員，民主決策難以實(shí)現(xiàn)。因此，財(cái)務(wù)管理制度不健全和監(jiān)督控制機(jī)制不到位是農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要問題。作者認(rèn)為，農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度不健全和財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位主要表現(xiàn)在三方面：一是沒有專職財(cái)務(wù)人員，有的財(cái)務(wù)人員是村主任或村支書直接擔(dān)任；二是財(cái)務(wù)人員無視財(cái)務(wù)制度，缺乏財(cái)務(wù)監(jiān)管；三是缺乏財(cái)務(wù)審計(jì)，財(cái)務(wù)管理少有約束機(jī)制。沒有一個(gè)健全的約束體系，就會(huì)出現(xiàn)會(huì)計(jì)工作不規(guī)范、賬務(wù)處理混亂（高祥曉，安存紅2010）。這幾種表現(xiàn)都給一些農(nóng)村干部貪污腐敗提供了方便之門。

（二）缺乏專業(yè)型財(cái)務(wù)人員，業(yè)務(wù)水平及素質(zhì)不高

農(nóng)村財(cái)務(wù)工作是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性和政策性很強(qiáng)的工作。然而，目前大部分農(nóng)村財(cái)務(wù)人員都是初高中學(xué)歷，缺乏相應(yīng)的會(huì)計(jì)專業(yè)教育，年齡較大，業(yè)務(wù)水平較低。馮健華（2009）指出，當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的一個(gè)主要問題是財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低下，缺乏執(zhí)行力。生雪瑩（2014）認(rèn)為，農(nóng)村財(cái)務(wù)工作無法正常開展的原因主要是在選拔財(cái)務(wù)人員時(shí)，徇私舞弊，任人唯親，財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平和文化知識(shí)涵養(yǎng)不高，缺乏法制觀念和職業(yè)道德操守，無法處理好農(nóng)村財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的各項(xiàng)活動(dòng)。王艷云（2015）也認(rèn)為，農(nóng)村缺乏高素質(zhì)、高水平的財(cái)務(wù)人員，這將影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）財(cái)務(wù)信息透明度不夠，民主監(jiān)督缺失

財(cái)務(wù)公開透明是形成民主化理財(cái)機(jī)制的重要途徑。但許多農(nóng)村財(cái)務(wù)信息不夠公開，財(cái)務(wù)監(jiān)督不夠民主。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是公開流于形式。趙凱（2013）認(rèn)為，不少農(nóng)村民主理財(cái)過于形式化，只是為了應(yīng)付上級(jí)部門檢查，而不是讓農(nóng)民們了解真實(shí)情況。李百超（2014）也認(rèn)為，在當(dāng)前的基層農(nóng)村財(cái)務(wù)工作中，農(nóng)村財(cái)務(wù)情況的公開透明化沒有得到落實(shí)。二是公開時(shí)間拖后，內(nèi)容不完整。許多重要的、村民關(guān)心的內(nèi)容不公開。農(nóng)村財(cái)務(wù)透明化最關(guān)鍵的兩個(gè)問題就是時(shí)間和內(nèi)容，由于農(nóng)村財(cái)務(wù)公開不及時(shí)以及財(cái)務(wù)內(nèi)容不真實(shí)完整，喪失了財(cái)務(wù)公開的真正作用（袁猛，2015）。

（四）村賬村管模式落后，財(cái)務(wù)制度實(shí)施困難

《中華人民共和國(guó)村民自治法》第二章第八條第二款規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。因此，管理農(nóng)村集體所有的資金、資產(chǎn)和資源是村民委員會(huì)的法律職責(zé)。但這種管理是組織村民進(jìn)行支配性、經(jīng)營(yíng)性管理，而對(duì)這些“三資”變動(dòng)的財(cái)務(wù)管理，可以是村委會(huì)自己管理，也可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理。但在實(shí)踐中，很多農(nóng)村普遍是“村賬村管”。前已述及農(nóng)村財(cái)務(wù)制度不健全、財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低、財(cái)務(wù)信息透明度低等問題，“村賬村管”模式就可能為村組干部創(chuàng)造很多貪污腐敗的機(jī)會(huì)。同時(shí)，健全和實(shí)施財(cái)務(wù)制度會(huì)減少一些干部貪污的機(jī)會(huì)，在“村賬村管”模式中，這些村干部可能千方百計(jì)地阻礙良好財(cái)務(wù)制度的實(shí)施。彭典范（2014）認(rèn)為，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理模式落后原因是村組織沒有一個(gè)創(chuàng)新的意識(shí)，觀念落后，對(duì)新模式的認(rèn)識(shí)不夠。

三、我國(guó)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的對(duì)策和建議

（一）健全現(xiàn)代農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度

財(cái)務(wù)管理制度是財(cái)務(wù)工作者的基本準(zhǔn)則和規(guī)范。完善現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理制度，讓農(nóng)村財(cái)務(wù)工作有章可循。許正剛（2012）認(rèn)為，建立健全的財(cái)務(wù)管理制度，強(qiáng)化制度執(zhí)行力和規(guī)范財(cái)經(jīng)法規(guī)，完善財(cái)務(wù)工作的分工等是搞好財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)。朱炎（2014）認(rèn)為農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度的完善，可以提高法律的執(zhí)行力和嚴(yán)肅性，保障農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）建設(shè)高素質(zhì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍

建設(shè)和管理好高素質(zhì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍是整個(gè)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的核心工作。（1）培養(yǎng)鄉(xiāng)土財(cái)務(wù)管理人才。馮健華（2009）認(rèn)為，村級(jí)財(cái)務(wù)管理的根本途徑是充分發(fā)揮農(nóng)村村民的自治組織作用，提高干部素質(zhì)。每個(gè)縣的職業(yè)中學(xué)應(yīng)該開設(shè)財(cái)務(wù)管理專業(yè)，采取職業(yè)教育與學(xué)歷教育相結(jié)合，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站要定期給農(nóng)村在職財(cái)務(wù)人員進(jìn)行技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)在職財(cái)務(wù)人員參加中專以上學(xué)歷教育。（2）引進(jìn)外來財(cái)務(wù)管理人才。在選派大學(xué)生“村官”和引入“三支一扶”人員中，注意選派財(cái)務(wù)管理專業(yè)的人士，委派擔(dān)任多村農(nóng)村財(cái)務(wù)管理人員。

（三）改變農(nóng)村財(cái)務(wù)公開方式方法

農(nóng)村財(cái)務(wù)公開是農(nóng)村民主管理的重要表現(xiàn)形式之一。目前，大多農(nóng)村財(cái)務(wù)公開的方式還是傳統(tǒng)的墻報(bào)、黑板報(bào)公開。由于有些農(nóng)村居民長(zhǎng)期在外打工，墻報(bào)和黑板報(bào)公布財(cái)務(wù)信息使外出村民難以獲知公開的信息。隨著移動(dòng)通訊和信息技術(shù)的發(fā)展，利用手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)公布財(cái)務(wù)信息應(yīng)該是農(nóng)村財(cái)務(wù)公開的發(fā)展方式。楊羽（2011）指出，通過農(nóng)村會(huì)計(jì)信息化系統(tǒng)可以增加農(nóng)村財(cái)務(wù)透明化，更貼近群眾，減少農(nóng)村干群矛盾。農(nóng)村財(cái)務(wù)公開方式要與時(shí)俱進(jìn)，利用好網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，以多樣化的財(cái)務(wù)公開方式來保障農(nóng)村會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和及時(shí)性（李慧，2013；李新華，2015）。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)工作

審計(jì)監(jiān)督機(jī)制是管理農(nóng)村財(cái)務(wù)的重要組成部分，可以利用財(cái)務(wù)審計(jì)的途徑進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。目前，農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)大致有縣級(jí)農(nóng)經(jīng)部門審計(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門審計(jì)。兩種模式缺乏獨(dú)立性，形式不規(guī)范?？梢詫⒅匾牡膶徲?jì)工作，如換屆審計(jì)、重大項(xiàng)目審計(jì)委托給專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)，也可雇傭獨(dú)立性較強(qiáng)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師參與重要工作審計(jì)，可以提高審計(jì)質(zhì)量和監(jiān)督效力。建立健全的審計(jì)制度，有利于提高財(cái)務(wù)透明度和民主理財(cái)意識(shí)（陳文豪，2014；彭典范，2014）。趙凱（2013）也認(rèn)為，引入獨(dú)立性較強(qiáng)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度到農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督中去，構(gòu)建一個(gè)全新的農(nóng)村財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督模式，可以穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)和保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）發(fā)展新型農(nóng)村財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督模式

由于村賬村管模式落后，一些農(nóng)村財(cái)務(wù)實(shí)行“委托代理制”、“村賬鄉(xiāng)管制”等模式。這些模式解決了鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低、財(cái)務(wù)管理制度不健全的問題，使農(nóng)村財(cái)務(wù)管理得到很大的改進(jìn)和提高。但在實(shí)踐中，委托代理或村賬鄉(xiāng)管仍然缺乏獨(dú)立性、缺乏內(nèi)部控制和監(jiān)管的能力。因?yàn)椤叭Y”的支配權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在村、組，怎樣支配和經(jīng)營(yíng)，委托代理財(cái)務(wù)管理人員或村賬鄉(xiāng)管人員無權(quán)監(jiān)管，或有權(quán)監(jiān)管而礙于情面不能監(jiān)管。因此，可以采取一些新型組合式農(nóng)村財(cái)務(wù)管理和監(jiān)管模式。（1）委托代理+村賬鄉(xiāng)審模式。主要是集體“三資”較多的農(nóng)村，如村組企業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村、郊區(qū)的農(nóng)村，可以委托專業(yè)財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理工作，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。（2）村賬鄉(xiāng)管+委托審計(jì)。在一些專業(yè)財(cái)務(wù)管理缺乏，“三資”不多的農(nóng)村，村級(jí)財(cái)務(wù)可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)機(jī)構(gòu)管理，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)機(jī)構(gòu)可以管理多個(gè)村級(jí)財(cái)務(wù)。在村委換屆前或進(jìn)行重大項(xiàng)目后，委托專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。（3）村賬村管+村賬鄉(xiāng)審。在有專業(yè)財(cái)務(wù)人員、“三資”不多的農(nóng)村，可以由村自己管理財(cái)務(wù)，由鄉(xiāng)專業(yè)人士進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)?？傊履Ｊ降脑瓌t是：管賬要專業(yè)，管審要分離。郝麗霞等（2011）認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督可以防止村干部濫用職權(quán)和貪污腐敗的情況出現(xiàn)，保證農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的有序進(jìn)行。鄧梅（2013）指出，完善“村賬鄉(xiāng)管”財(cái)務(wù)管理模式，必須加大對(duì)審計(jì)監(jiān)督的力度。在這三種組合模式中，都增加了財(cái)務(wù)審計(jì)，因?yàn)檗r(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)的作用是能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正農(nóng)村財(cái)務(wù)管理存在的問題，維護(hù)村組織和村民的利益，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展（梁妙連，2014）。

四、結(jié)束語

我國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村高素質(zhì)勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)整體水平降低，也使村、組管理人員素質(zhì)降低。我國(guó)城市化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)政策的推行，使大量農(nóng)村土地資源逐漸變成資金或資產(chǎn)（如股權(quán)），很多地方集體資金、資產(chǎn)大大增加。但許多農(nóng)村還是按照“村賬村管”模式，財(cái)務(wù)制度不健全，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低，財(cái)務(wù)信息不透明，缺乏健全的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。針對(duì)這些問題，建議在健全農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)村財(cái)務(wù)人員素質(zhì)，改變農(nóng)村財(cái)務(wù)公開方式方法，加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)工作，因地制宜發(fā)展“委托代理+村賬鄉(xiāng)審”、“村賬鄉(xiāng)管+委托審計(jì)”、“村賬村管+村賬鄉(xiāng)審”的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督新模式。

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作者單位：（西南科技大學(xué)農(nóng)學(xué)院）