農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及建議

邱祖輝

(福建省寧化縣翠江鎮(zhèn)經(jīng)管站 365400)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及建議

邱祖輝

(福建省寧化縣翠江鎮(zhèn)經(jīng)管站 365400)

根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，提出合理化流轉(zhuǎn)的建議及對(duì)策，即必須建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村社會(huì)保障，增加土地流轉(zhuǎn)的供給與需求，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理合法、健康持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；問題；建議

促進(jìn)農(nóng)村土地合理合法流轉(zhuǎn)，激活農(nóng)村土地要素、勞動(dòng)力要素，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約發(fā)展、科技創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益，推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。本文分析當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)存在的問題，并就如何促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理合法、健康持續(xù)發(fā)展提出建議。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須堅(jiān)持農(nóng)村土地基本用途不變，按照市場(chǎng)規(guī)律自愿、有償、依法的原則進(jìn)行。當(dāng)前，寧化縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要存在流轉(zhuǎn)規(guī)模小、形式單一、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)土地非糧化、農(nóng)民權(quán)益缺乏保障等問題。

1.1 流轉(zhuǎn)規(guī)模小，形式單一

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移。但目前在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以戶為單位進(jìn)行，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體還是以農(nóng)戶為主，并且大部分為本村農(nóng)戶之間、專業(yè)戶與農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)，形式單一，不能滿足土地流轉(zhuǎn)的需求。2014年，寧化縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積6066.97 hm2，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)9801戶。其中農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)面積5380.27 hm2、流轉(zhuǎn)入合作社面積526.69 hm2、流轉(zhuǎn)入企業(yè)面積86.67 hm2、流轉(zhuǎn)入其他主體73.34 hm2。土地流轉(zhuǎn)方式大部分以出租、轉(zhuǎn)包為主。其中以出租方式流轉(zhuǎn)的面積4773.57 hm2，占比78.68%；以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的面積906.71 hm2，占比14.95%；以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的面積113.34 hm2，占比1.87%；以互換方式流轉(zhuǎn)的面積113.34 hm2，占比1.87%；以股份合作方式流轉(zhuǎn)的面積100.01 hm2，占比1.65%；以其他方式流轉(zhuǎn)的面積66.67 hm2，占比1.10%。因此，科技水平和農(nóng)業(yè)耕作的機(jī)械化水平雖有一定提高，但科學(xué)種田還談不上。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖有一定發(fā)展，流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，但當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)仍然主要靠自發(fā)進(jìn)行和政府引進(jìn)項(xiàng)目推動(dòng)。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)監(jiān)管，在實(shí)際土地流轉(zhuǎn)的過程中往往出現(xiàn)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范的問題。大部分土地流轉(zhuǎn)是以轉(zhuǎn)包和出租為主，其中鄰里之間、農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)占比較大，處于低層次的自發(fā)流轉(zhuǎn)階段。這種流轉(zhuǎn)通常采用“口頭協(xié)議”的方式進(jìn)行，既未遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，也沒有通過合同明確雙方的權(quán)利義務(wù)。部分土地流轉(zhuǎn)就算有簽訂書面協(xié)議，內(nèi)容也極不規(guī)范。因此，流轉(zhuǎn)雙方容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)和糾紛。同時(shí)，由于缺乏健全的市場(chǎng)機(jī)制和必要的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，供需雙方流轉(zhuǎn)信息很難有效對(duì)接，“流不出、轉(zhuǎn)不進(jìn)”的現(xiàn)象同時(shí)存在。目前，一方面是耕地資源非常緊缺，另一方面是交通不便的偏遠(yuǎn)山村耕地?zé)o法流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

1.3 流轉(zhuǎn)土地“非糧化”普遍

目前，農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地主要用于種植煙葉、蔬菜、薏米、水果、藥材、蓮子、花卉等經(jīng)濟(jì)作物。2014年，寧化縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積6066.97 hm2；其中種植煙葉4460.22 hm2，種植蔬菜1060.05 hm2，種植薏米193.34 hm2，種植水果、藥材、蓮子、花卉等其他經(jīng)濟(jì)作物353.35 hm2。由于種糧效益較低，一些專業(yè)戶、農(nóng)戶和企業(yè)對(duì)種糧的積極性不高，租到地后基本不種糧。大量流轉(zhuǎn)土地，無(wú)法保證糧食的種植面積。保證一定的糧食生產(chǎn)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和國(guó)家穩(wěn)定的前提，如果流轉(zhuǎn)的土地全部用于非糧生產(chǎn)，會(huì)對(duì)國(guó)家的糧食安全造成較大影響。

1.4 農(nóng)民權(quán)益得不到保障

我國(guó)大部分鄉(xiāng)村的土地流轉(zhuǎn)需求不足，因此一些企業(yè)或個(gè)人易得到流轉(zhuǎn)土地，但轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶無(wú)法核實(shí)轉(zhuǎn)入的企業(yè)、個(gè)人或?qū)I(yè)戶的經(jīng)營(yíng)能力，缺乏監(jiān)管和準(zhǔn)入機(jī)制。有些經(jīng)營(yíng)業(yè)主得到流轉(zhuǎn)土地后，因經(jīng)營(yíng)能力或市場(chǎng)原因，不能及時(shí)兌現(xiàn)農(nóng)戶土地租金，甚至棄地走人，風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民及政府；還有一些經(jīng)營(yíng)業(yè)主沒有在合法的前提下經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)土地，作為非農(nóng)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或轉(zhuǎn)租別人，獲取利益。

2 農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的必要途徑，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一化管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，為促進(jìn)農(nóng)村土地合理合法流轉(zhuǎn)，提出如下建議。

2.1 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府要轉(zhuǎn)變職能。一是加強(qiáng)土地承包管理，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系，認(rèn)真做好土地確權(quán)、登記、頒證工作，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。完善土地承包檔案資料，為土地依法、自愿流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。深化改革，明確農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)工作職責(zé)；加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和信息化管理平臺(tái)建設(shè)；建立價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)、風(fēng)險(xiǎn)防范市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。避免農(nóng)轉(zhuǎn)非、非法流轉(zhuǎn)和侵犯農(nóng)民利益等流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的發(fā)生，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。三是建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、調(diào)解、仲裁體系，加強(qiáng)調(diào)解、仲裁能力建設(shè)，積極化解土地承包經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的糾紛和矛盾。

2.2 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，增加土地流轉(zhuǎn)需求

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是變革農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，適宜農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求。要從實(shí)際出發(fā)，支持種養(yǎng)專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。特別是家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)戶的發(fā)展，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展過渡期最適宜的經(jīng)營(yíng)主體。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，將有效拉動(dòng)土地流轉(zhuǎn)需求量的增加，從而促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。一方面增加農(nóng)民收入，另一方面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的再配置。

2.3 加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給

在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、增加土地流轉(zhuǎn)需求的情況下，只有通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加流轉(zhuǎn)土地供給，才能加速土地流轉(zhuǎn)。而發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，充分轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要途徑。一是政府通過制定種糧補(bǔ)貼政策，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保證國(guó)家糧食安全。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民將分散經(jīng)營(yíng)的土地、資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素相對(duì)集中，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，充分吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移。二是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，扶持中小企業(yè)發(fā)展。特別是勞動(dòng)密集型工業(yè)企業(yè)，具有較強(qiáng)的吸納勞動(dòng)力的能力，且這類企業(yè)投資規(guī)模相對(duì)較小，較易扶持發(fā)展。三是通過城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展，大量吸收農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)，增加城鎮(zhèn)商業(yè)、餐飲、娛樂、服務(wù)等行業(yè)的需求，促進(jìn)城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.4 完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)益

土地是農(nóng)民最基本的生存保障，在土地流轉(zhuǎn)過程中如何保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)益至關(guān)重要。只有不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，解除農(nóng)民失地后的后顧之憂，農(nóng)村土地大量流轉(zhuǎn)才有可能。因此，需要建立完善與流轉(zhuǎn)制度、政策相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度。一是繼續(xù)推行農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加大政府投入力度，逐步提高保障水平；二是因地制宜，建立完善農(nóng)民失地保障、失地生活保障制度；三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，建立土地流轉(zhuǎn)商業(yè)險(xiǎn)，確保農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。

綜上所述，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一方面可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置；另一方面可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約發(fā)展、科技創(chuàng)新，加快推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，當(dāng)務(wù)之急是因地制宜發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序和機(jī)制，建立和完善與當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康持續(xù)發(fā)展。

(責(zé)任編輯：黃金澤)

Existing problems and suggestion in rural land circulation

QIU Zu-hui

(CuijiangTownEconomyManagementStationofNinghuaCounty,FujianProvince365400)

Based on problems existed in the rural land circulation, several suggestions and countermeasures were proposed for its reasonable circulation, i.e. to establish standard land circulation mechanism, to cultivate new agricultural business entities, to strive to develop the county-level economy, to perfect the social security system in rural area, to increase the supply and need of rural land circulation , to improve the scientific and legal, continuous and healthy development of rural land circulation.

Rural area; land circulation; problem; suggestion

2015-12-18

邱祖輝，男，1973年生，農(nóng)經(jīng)師。

10.13651/j.cnki.fjnykj.2015.12.020