中非漁業(yè)合作如何擺脫無(wú)序

覃勝勇

漁民是涉海事務(wù)中最難以預(yù)測(cè)和控制的群體。中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立更系統(tǒng)、科學(xué)、嚴(yán)格和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制，以免遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)綁架外交，令漁業(yè)問(wèn)題上升為未來(lái)國(guó)際和區(qū)域政治的敏感話題。

在南非當(dāng)?shù)胤ㄍ?月15日二審?fù)戤吅螅?艘被扣押的中國(guó)漁船（福遠(yuǎn)漁7880號(hào)、7881號(hào)和潤(rùn)達(dá)617號(hào)）及上百名船員，預(yù)計(jì)在為“無(wú)通報(bào)進(jìn)入南非海域”、“未停船接受檢查”繳納罰款后，將平安返航。稍早前，被南非扣押23天的“魯黃遠(yuǎn)漁186”號(hào)漁船，在因“未持有捕魚(yú)圍網(wǎng)許可”和“未配備油類(lèi)記錄簿”被南非方面處罰后，已獲準(zhǔn)告別開(kāi)普敦港。

南非共和國(guó)自1961年成立以來(lái)，一直將西非當(dāng)作其“后院”，并將南部非洲的問(wèn)題視為本國(guó)之責(zé)任。近來(lái)中國(guó)漁船頻在南非被扣，一定程度上是受少數(shù)本國(guó)漁船在西非的非法捕撈行為的連累。因此，要促進(jìn)中南、中非漁業(yè)合作，中國(guó)須在遵守國(guó)際法規(guī)的基礎(chǔ)之上，完善并執(zhí)行好自身的遠(yuǎn)洋漁業(yè)法規(guī)，對(duì)近幾年漁業(yè)大規(guī)?！白叱鋈ァ彼鶐?lái)的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。

中國(guó)遠(yuǎn)洋漁船非洲淘金

非洲盡管海產(chǎn)資源非常豐富，但受資金、捕撈設(shè)備和技術(shù)的限制，海洋捕撈業(yè)總體并不發(fā)達(dá)。很多區(qū)外國(guó)家都通過(guò)與當(dāng)?shù)卣蚬竞献鞯姆绞竭M(jìn)入非洲水域捕撈，最多的時(shí)候在非洲海域同時(shí)有上萬(wàn)艘大小漁船在進(jìn)行捕撈作業(yè)。

非洲是中國(guó)最早開(kāi)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)合作的地區(qū)。1985年3月，中國(guó)13艘漁船組成的第一支遠(yuǎn)洋漁業(yè)船隊(duì)開(kāi)赴西非海域，揭開(kāi)了中非漁業(yè)合作的序幕。如今，中國(guó)在非洲開(kāi)展?jié)O業(yè)合作的對(duì)象國(guó)近20個(gè)，參與的中方漁船有500多艘；BBC稱(chēng)，在中國(guó)從海外所得的漁業(yè)產(chǎn)品中，有2/3來(lái)自非洲水域。

從中非漁業(yè)合作角度看，中國(guó)企業(yè)不僅是在捕撈當(dāng)?shù)氐暮Ｑ鬂O業(yè)資源，而且在入漁國(guó)投資興建冷庫(kù)、碼頭、加工廠等漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，雇傭當(dāng)?shù)厝藛T，為當(dāng)?shù)厝碎_(kāi)展技能培訓(xùn)（如為幾內(nèi)亞比紹培訓(xùn)捕撈人才上千名，為摩洛哥培養(yǎng)大批捕撈和船舶修理人員），按時(shí)交納營(yíng)業(yè)稅、入漁費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)、出口稅和附加稅費(fèi)等各種稅費(fèi)，積極融入并促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至還解決了某些國(guó)家的百姓“吃魚(yú)難”問(wèn)題，因此受到大多數(shù)所在國(guó)家的歡迎。

多年來(lái)，中國(guó)政府全面履行負(fù)責(zé)任漁業(yè)國(guó)家義務(wù)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》和《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》建立了一整套遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理制度，對(duì)發(fā)生違法違規(guī)行為的企業(yè)和漁船進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。赴非洲作業(yè)的中國(guó)漁船，須事先獲得中國(guó)政府批準(zhǔn)，同時(shí)獲得入漁國(guó)政府發(fā)放的捕撈許可證，方可在相關(guān)國(guó)家海域作業(yè)。

2012年中國(guó)遠(yuǎn)洋捕魚(yú)戰(zhàn)略升級(jí)。當(dāng)年中國(guó)首次出臺(tái)遠(yuǎn)洋漁船更新改造項(xiàng)目投資補(bǔ)助政策，浙江、山東等沿海漁業(yè)大省也出臺(tái)了相關(guān)地方政策，支持漁企“走出去”。目前，中國(guó)遠(yuǎn)洋捕魚(yú)船隊(duì)已經(jīng)發(fā)展成為世界第一。

在中非漁業(yè)合作勢(shì)頭良好的情況下，由于管理未能及時(shí)跟上漁船增加的速度，也不可避免地暴露出一些問(wèn)題。比如在西非北部海域的IUU （非法、未報(bào)告、不受規(guī)范）行為，以及船舶總噸位的造假行為（以減少許可費(fèi)，并繞過(guò)大船捕撈禁令），甚至涉及國(guó)有企業(yè)中國(guó)水產(chǎn)有限公司，影響了中國(guó)救援西非埃博拉疫情所帶來(lái)的正面形象。

公允地說(shuō)，在西非海域非法捕撈的問(wèn)題上，有很多國(guó)家的漁船涉入，而中國(guó)在非洲的漁船只占中國(guó)全部遠(yuǎn)洋漁船的1/5左右，如果漁獲量真像有關(guān)數(shù)據(jù)說(shuō)的那么多，那的確有存疑的地方，但這不意味著中國(guó)在非洲大部分合法捕撈的船只，要為此蒙受不白之冤。比如，6月6日獲釋的“魯黃遠(yuǎn)漁186”號(hào)漁船，系從中國(guó)前往剛果（布）進(jìn)行合法捕魚(yú)途中，因惡劣天氣進(jìn)入南非水域避險(xiǎn)，未曾在南非水域捕魚(yú)，這是經(jīng)南非多部門(mén)聯(lián)合檢查證明的。5月22日起被扣押的3艘載有600噸魷魚(yú)的中國(guó)漁船，則是自西南大西洋公海從事合法遠(yuǎn)洋漁業(yè)生產(chǎn)后返航途中，由于惡劣天氣原因被迫進(jìn)入南非海域的。

中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)糾紛溯源

1980年代初，中國(guó)就有了《漁業(yè)法》。新的遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定在2003年6月開(kāi)始實(shí)施。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)部也要求所有企業(yè)派漁船出去必須通過(guò)所在地審核，報(bào)批農(nóng)業(yè)部，對(duì)漁船和企業(yè)本身都有一定的要求。然而，國(guó)際海域捕魚(yú)作業(yè)魚(yú)龍混雜，加上漁業(yè)靠財(cái)政資金維持、監(jiān)管落后等深層次的原因，都令遠(yuǎn)洋捕魚(yú)糾紛有增多的趨勢(shì)。

中國(guó)官方通過(guò)燃油補(bǔ)貼、船舶更新改造補(bǔ)貼，以及免除進(jìn)口稅、增值稅等措施，鼓勵(lì)捕魚(yú)企業(yè)“走出去”。這一定程度造成了相關(guān)企業(yè)靠政策而不是提升管理水平吃飯。中國(guó)農(nóng)業(yè)部既管資金發(fā)放，又管業(yè)務(wù)審批，還承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，分身乏術(shù)，對(duì)涉及國(guó)際海域的遠(yuǎn)洋捕魚(yú)，常常鞭長(zhǎng)莫及，需要從可持續(xù)漁業(yè)發(fā)展的角度更新管理原則、策略與目標(biāo)。

從技術(shù)面看，中國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管主要是用漁船監(jiān)控系統(tǒng)（VMS）報(bào)告船位，來(lái)判定是否違法。而該系統(tǒng)也存在技術(shù)漏洞：由于不是實(shí)時(shí)自動(dòng)匯報(bào)而是由漁船主動(dòng)報(bào)告，兩次報(bào)告位置的時(shí)間越久，漁船就越容易利用時(shí)間間隔進(jìn)入禁捕區(qū)。盡管2014年10月農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《遠(yuǎn)洋漁船船位監(jiān)測(cè)管理辦法》，改原來(lái)的一日兩報(bào)為4小時(shí)一報(bào)，但后者也仍然存在漏洞。

基于中非漁業(yè)產(chǎn)能合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)和整體利益，從國(guó)家財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼漁企“轉(zhuǎn)移過(guò)剩產(chǎn)能”，到國(guó)家為少數(shù)漁船在別國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)違法捕魚(yú)出事兜底，這一中國(guó)遠(yuǎn)洋捕魚(yú)“問(wèn)題生成鏈”應(yīng)當(dāng)被切斷。中國(guó)監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該嚴(yán)格審查遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)的資質(zhì)、捕魚(yú)權(quán)的獲得途徑等，并嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)管遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)的捕撈行為，避免因?yàn)榫徑鈬?guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩而產(chǎn)生國(guó)際糾紛。

另一方面，也要讓非洲國(guó)家意識(shí)到，包括中國(guó)漁業(yè)“走出去”在內(nèi)的“一帶一路”建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，中非海洋合作是經(jīng)濟(jì)合作而非經(jīng)濟(jì)援助，是互利共贏而非資源掠奪，所以雙方都要在看到問(wèn)題的同時(shí)，堅(jiān)信合作的光明前景，給出時(shí)間解決一些不是單靠一方努力就能解決的問(wèn)題。

我漁船被扣的南非背景

由于本國(guó)的環(huán)保傳統(tǒng)與沿海漁村的普遍貧困，南非政府制定了嚴(yán)格而詳細(xì)的漁業(yè)資源保護(hù)法規(guī)。但在愛(ài)吃魚(yú)、瘋捕魚(yú)的南非，漁獲量減少和魚(yú)種消失，令當(dāng)局十分頭疼。

據(jù)報(bào)道，南非商業(yè)捕撈與休閑捕撈的近海魚(yú)（又稱(chēng)“繩釣魚(yú)”，因?yàn)檫@些魚(yú)主要以繩釣方式捕捉）已有1/3魚(yú)種的族群數(shù)量銳減。南非政府于2000年宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，大幅減少商業(yè)捕撈執(zhí)照的核發(fā)數(shù)量。有40種向來(lái)很重要的繩釣魚(yú)都已禁止商業(yè)捕撈。就連南非的“國(guó)魚(yú)”，也就是以貽貝為食的雙帆魚(yú)，也在禁捕之列。

魚(yú)類(lèi)如果身陷危機(jī)，漁業(yè)同樣在劫難逃。南非自給自足（漁獲僅供家庭食用，并不出售）的漁村有一半被界定為“糧食不安全”，因?yàn)樗麄兊纳?jì)基礎(chǔ)岌岌可危。當(dāng)初，1994年南非開(kāi)始民主轉(zhuǎn)型時(shí)，黑人及有色人種（主要指歐非混血的后裔）取得了捕魚(yú)權(quán)。到了2004年，這個(gè)族群掌握的商業(yè)捕魚(yú)配額已從10年前的不到1%增加到超過(guò)60%。但正如繩釣魚(yú)危機(jī)所顯示的，政府雖然廣邀賓客來(lái)參加這場(chǎng)吃到飽的盛宴，卻沒(méi)有足夠的食物喂飽他們。

更糟的是，這份賓客名單還遺漏了一整群漁人—那些不算自給自足，但也不完全是商業(yè)漁民的小規(guī)模漁民。對(duì)他們而言，被排除在配額過(guò)程之外，就像再次被喚起了種族隔離的痛苦回憶。

還有另外一個(gè)造成隔離感的因素：海洋保護(hù)區(qū)。這些零碎的海岸與海床區(qū)受到保護(hù)，部分完全禁止人類(lèi)開(kāi)發(fā)。在完美的世界里，它們本該是這些漁民最好的朋友—海洋生物在各個(gè)藍(lán)色的庇護(hù)所內(nèi)興盛繁衍，多出來(lái)的再“溢出”到鄰近海域，可以提高漁獲量。但對(duì)許多小規(guī)模漁業(yè)社區(qū)而言，海洋保護(hù)區(qū)簡(jiǎn)直是在不平等的傷口上撒鹽，尤其如果禁漁區(qū)就設(shè)在社區(qū)附近的話。

盡管南非的漁業(yè)資源管理制度極為嚴(yán)格，但由于南非漁政部門(mén)不能有效巡邏并管理其漁業(yè)資源，因外國(guó)拖網(wǎng)漁船入侵（底拖網(wǎng)捕撈技術(shù)破壞性最大），南非每年的損失都在60億蘭特（約27億元人民幣）以上。一方面南非社會(huì)為保護(hù)海洋漁業(yè)資源付出巨大代價(jià)，另一方面，南非卻因?yàn)橥鈬?guó)漁船的非法捕撈而遭受巨大損失，不斷地批評(píng)也使得南非漁政管理部門(mén)“壓力山大”。

此外，與中國(guó)將漁業(yè)作為一種商業(yè)行為不同，在南非，更多的漁民將其作為基本食物來(lái)源。因此，生計(jì)受限的南非漁民對(duì)于近海出現(xiàn)的外國(guó)漁船也普遍持有一種特別的排斥心理，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為外國(guó)漁船在掠奪他們的資源，因此，一旦發(fā)現(xiàn)，便立即上報(bào)。

中非海洋合作向何處去

對(duì)于希望在現(xiàn)有國(guó)際體系內(nèi)實(shí)現(xiàn)和平崛起的中國(guó)來(lái)說(shuō)，處理遠(yuǎn)洋捕魚(yú)問(wèn)題不能單純考慮經(jīng)濟(jì)收益，而要納入系統(tǒng)性的海洋戰(zhàn)略，取法先進(jìn)國(guó)家，加強(qiáng)預(yù)防和監(jiān)管措施。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一大經(jīng)驗(yàn)是監(jiān)管力量均衡化。比如，由跨部協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，聯(lián)合相關(guān)職能部委，在相關(guān)國(guó)際海事機(jī)構(gòu)集中的區(qū)域，成立半官方民間監(jiān)管組織，集合研究、法律、媒體、社會(huì)組織、行政等力量，一方面執(zhí)行監(jiān)管、保護(hù)和維權(quán)，另一方面維護(hù)和相關(guān)國(guó)際組織的日常合作，共同推進(jìn)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃，共同監(jiān)督漁船的海外行為。就中國(guó)而言，可提升目前掛靠于國(guó)土部資源部的國(guó)家海洋委員會(huì)的職能，改變各部委和地方政府各行其是、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的管理思路。在具體的管理措施上，可以依據(jù)現(xiàn)有法律，提高科學(xué)管理的水平，比如加強(qiáng)對(duì)遠(yuǎn)洋漁船類(lèi)型和捕撈類(lèi)型的管理，同時(shí)改進(jìn)監(jiān)控技術(shù)，提高對(duì)捕撈能力和強(qiáng)度的管理。而對(duì)于違法企業(yè)，公開(kāi)處理、通報(bào)、設(shè)立黑名單制度等，都有可改進(jìn)的空間。

漁民是涉海事務(wù)中最難以預(yù)測(cè)和控制的群體，即便無(wú)心肇事，漁業(yè)活動(dòng)也隨時(shí)可能觸發(fā)一場(chǎng)危機(jī)。然而，漁業(yè)也為合作與信心的構(gòu)建提供了切入點(diǎn)。在輿論壓力和環(huán)保組織的監(jiān)督下，同樣存在非法捕魚(yú)行為的歐盟國(guó)家和韓國(guó)，陸續(xù)糾正了本國(guó)企業(yè)的非法捕魚(yú)行為。比如2014年歐盟修訂了《共同漁業(yè)政策》。另外，歐盟2013年11月以韓國(guó)漁船在西非海域非法捕撈和韓國(guó)政府的相關(guān)懲戒措施不完善為由，將韓國(guó)列入“預(yù)備非法捕魚(yú)國(guó)”，直到17個(gè)月后才取消，那時(shí)韓國(guó)已經(jīng)更新了監(jiān)管措施，從而消除了被禁止向歐盟出口海產(chǎn)品的隱患。中國(guó)也應(yīng)當(dāng)建立更系統(tǒng)、科學(xué)、嚴(yán)格和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)制，以免遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)綁架外交，令漁業(yè)問(wèn)題上升為未來(lái)國(guó)際和區(qū)域政治的敏感話題。

為維護(hù)我國(guó)對(duì)海洋漁業(yè)資源保育之形象，中國(guó)遠(yuǎn)洋漁業(yè)企業(yè)還應(yīng)了解并尊重南非等國(guó)特殊的漁業(yè)資源管理制度，規(guī)范自己的作業(yè)動(dòng)態(tài)，從而盡量避免漁業(yè)糾紛。建議這類(lèi)企業(yè)在開(kāi)普敦及西非某地成立漁業(yè)合作互助組織，為經(jīng)過(guò)的漁船提供補(bǔ)給與法律援助等服務(wù)。在南非的中國(guó)外交機(jī)構(gòu)要學(xué)習(xí)如何與南非的農(nóng)林漁業(yè)部合作，了解其保護(hù)海洋的決心和努力方向（如打擊鮑魚(yú)偷獵）。中國(guó)政府可以參考美國(guó)的《格雷法案》，為嚴(yán)打漁業(yè)犯罪設(shè)立法規(guī)基礎(chǔ)。此外，目前國(guó)際上對(duì)鯊魚(yú)等海洋漁業(yè)資源保育之要求日漸高漲，基于責(zé)任制漁業(yè)的精神，中國(guó)也適宜設(shè)定相應(yīng)的管理措施。