違建當止，突圍逢時

劉淵源+李麗+李晉

2015年10月9日下午，廣東省委副書記、深圳市委書記馬興瑞主持召開深圳市委常委會議，審議通過了《中共深圳市委深圳市人民政府關于嚴查嚴控違法建設的決定》、《深圳市關于全面疏導從源頭遏制違法建設的若干措施》、《深圳市查處違法用地和違法建筑工作共同責任考核辦法》，這就是被譽為深圳查違史上最嚴厲的“1+2”文件。

根據“1+2”文件，深圳市每年開展1次全市查違共同責任考核，各區(qū)（新區(qū)）和各相關部門等查違共同責任單位考核不合格的。對萁單位及黨政主要領導給予通報批評。分管領導停職檢查，履職不到位的承辦部門領導責令辭職。各區(qū)（新區(qū)）因“月均新增違法建筑面積”這一指標不達標導致考核不合格的，黨政主要領導停職檢查，分管領導責令辭職，履職不到位的規(guī)劃土地監(jiān)察部門領導免職，并依法給予行政處分。

“1+2”文件后，深圳市開展了聲勢浩大的查違行動。為此，龍崗區(qū)迅速出臺了《龍崗區(qū)嚴查嚴控違法建筑工作方案》，該方案提出了查違工作“四個全”和“六個一律”。亦公認為龍崗史上最嚴查違工作方案?！八膫€全”即全面防控、全線打擊、全力疏導、全程問責；“六個一律”即所有在建工程一律建立臺賬、所有在建違法建筑一律控停、所有存量違建一律查處、所有頂風搶建的一律拆除、市委市政府專項督辦案件一律處理到位、執(zhí)法隊伍節(jié)假日一律組織巡查；隨后還出臺了問責辦法，并立即展開了向違建宣戰(zhàn)的“百日攻堅”行動。以“六個一律”為抓手，有效地遏制了違建勢頭?！鞍偃展圆檫`”期間，龍崗區(qū)新發(fā)現違法用地和違法建筑223處、建筑面積21365平米，均在24小時內實施徹底清拆；共拆除各類違建580宗、違建面積54537平方米。僅10月28日上午，龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)祭大隊組織全區(qū)8個街道開始拆除專項行動，當日拆除違建4010平米。

自貫徹市委“1+2”文件以來（截至2016年5月10日），龍崗區(qū)新發(fā)現違法建筑258棟（處）、建筑面積25554平米，同比下降60%以上，均在24小時內實施徹底清拆，違建信訪投訴量同比下降18%；拆除各類違建803棟（處），面積72993平方米，在保持違建“零增長”的基礎上，實現了違建“負增長”，下一步，龍崗區(qū)將持續(xù)加大查違工作力度，通過“斷根”專項行動，全面推進違建“消化”、“管治”，確保違建存量進一步削減。

上篇 查違之困

利益之困：違建背后是巨大的經濟利益鏈條

2004年，深圳開始了新一輪“土地革命”，原關外農民的土地轉為國有，農民轉為城市居民。自此，深圳查違吹響了“集結號”。當時，關外的一些街道辦甚至貼出標語“你敢動一塊磚，我就敢拆你一陳樓！”

深圳的這一輪“土地革命”讓深圳的村民一夜之間成為居民，沒有了土地的村民開始了一輪又一輪的瘋狂搶建。根據政府的“一戶一棟”相關規(guī)定。原村民可以在自家宅基地上建設一棟480平方米的樓房，但隨著深圳工業(yè)化進程和外來人員的膨脹，一戶多棟開始持續(xù)發(fā)酵，允許建4層半的村民住房開始向高層延伸，有的甚至建到了二十多層。

2005年為了解決原村民的一戶一棟的住房問題，深圳市批準了社區(qū)居民的統建樓建設。統建樓批建從一開始就走上了一條畸形之路。在統建樓建設過程中，普遍存在批少建多、批小建大，統建樓買賣更成行成市，統建樓買賣甚至成為社區(qū)經濟的支柱。2009年后統建樓政策收緊，深圳規(guī)土委對統建樓基本不批。統建樓成為名副其實的違建。然而。社區(qū)卻不愿停下統建樓建設的腳步。買賣統建樓暗箱操作，一些社區(qū)招來開發(fā)商，采取三七或四六分成的模式，所謂的開發(fā)商拿走60%或70%的利潤。建統建樓甚至遠遠高于建商品房的利潤。

每一棟違建背后都有巨大的經濟利益鏈條，多年來盡管深圳掀起一輪又一輪的查違高潮，但高潮過后違建更象是瘟疫一樣死灰復燃，有的街道違建甚囂塵上，同時開工的違建竟達幾百處，違建工地一片熱火朝天。違建一旦成為“樓堅強”就能帶來巨大的經濟效益，違建不僅可以出租出售牟取暴利，違建還可以一本萬利用來做酒店、餐館、鋪面等。違建不僅是違建老板手中的“鉆石”和“黃金”，更是一些社區(qū)的支柱產業(yè)和經濟增長點。一些社區(qū)由違建帶來的租金竟然高達一個多億。一些社區(qū)負責人直言：“沒有違建就沒有社區(qū)經濟。股民的分紅幾乎全部來自違建的效益，誰的違建多，誰的經濟效益就好！”

龍崗南聯村因“億萬村官”周偉思腐敗入獄而聞名，周偉思受賄源于村里10多棟違建。談起這10多棟違建一千多套違建房的出售，南聯股份公司一名負責人坦言：“周偉思對南聯村民還是有貢獻的，不建違建出售和出租。股民從哪里分紅？沒有違建，我看深圳絕大部分的社區(qū)經濟都要完蛋！”

由于違建的巨大經濟利益，原村民、外來投資者、社區(qū)股份公司甚至一些官員都在違建中分享“黑金”，斬斷違建背后的利益鏈條卻難上加難?！皼]有誘人的經濟利益就沒有層出不窮的違法建筑！”深圳市規(guī)士委一位負責人在接受媒體記者采訪時一針見血指出?！斑`建的利益那么大，違建老板拿出每平方米300元的利潤去搞賄賂，有多少人能擋住違建老板的糖衣炮彈？這些年又有多少街道執(zhí)法隊長倒下？！”

關系之困：違建背后隱藏各種錯綜復雜的社會關系

深圳的違建最后成為“樓堅強”其重要原因緣于“關系門”，一些違建老板社會關系錯綜復雜，面對這些手可遮天的違建老板，查違部門往往只能望“樓”興嘆。

一位街道執(zhí)法隊長自嘲：“在查處違建時，各種說客紛至沓來，對上邊有人的關系戶只能睜一只眼閉一只眼。面對手可遮天的關系，我們一線執(zhí)法隊員只能知難而退，不能因為強硬查違而成為烈士！”

這位執(zhí)法隊長坦承，因為關系而放任一棟違建建成，旁邊往往會涌出違建一片?！澳惴湃侮P系戶不查而去查旁邊沒有關系的，這些沒關系的就會理直氣壯跟執(zhí)法隊叫板：“要查一起查！你只查我的。我就到上邊去告你！”結果執(zhí)法隊只能默許沒有關系的違建野蠻生長。

面對“關系門”，街道執(zhí)法隊也摸索出了一條行之有效的應對追貴之法。原大鵬街道黨工委委員、執(zhí)法隊隊長張耀坤在受審時透露了面對“關系門”時自我保護的潛規(guī)則，張耀坤稱，面對違建最有效的自我保護就是立案，違建一開工就立案，執(zhí)法隊也就得去“關系戶”那里走走過場。如查扣電泵、攪拌車甚至割斷一些違建鋼筋，還有就是罰款結案。“所有違建立案之后就會結案，只要結了案。案子就會通過區(qū)里市里以及國家部委的審查，不會存在問題。否則，區(qū)里通不過市里的檢查，市里就通過不了國家的檢查。”張耀坤說。

面對罰款結案，“關系戶”們也非常豪爽。深圳某社區(qū)一次被罰款200多萬元。開出罰單一周，這個社區(qū)就把200多萬打到了政府的賬戶上。知情人士則稱。區(qū)區(qū)幾百萬的罰款相對其巨額違建利潤只能說是九牛一毛。

法律界人士認為，深圳違建的“關系門”從本質上來說還是一種難以割舍的人情關系和利益關系，也可以說是相關利益人的腐敗關系，根除違建沖破關系之困從根本上來說在于查違沒有法律支撐，也就是說。唯有立法才是消除“關系門”的唯一出路。

疏堵之困：多年來查違陷入只堵不疏的死胡同

在一戶一棟政策中，有錢有關系的瘋狂搶建后而實際擁有一戶多棟，有的甚至一戶十幾棟，僅房租收入每月就達到幾十萬甚至上百萬。一些老實巴交的原村民或困難戶往往只建了一層或兩三層，其住房面積遠沒達到480平方米。一些困難的原村民依然一家數口擠住在低矮破舊的老屋子，與此形成鮮明對比的同村入因為有錢有關系不僅一戶多棟，還把房子建到10幾層甚至20幾層。

一些老實巴交的村民因無法拆舊建新而開始上訪，一些困難戶村民甚至天天到街道辦纏著街道辦書記或執(zhí)法隊長。

面對困難戶的上訪。街道辦和執(zhí)法隊領導只能好言相勸：“你就耐心等一等，等到上邊給政策吧！”末尾還得特別強調：“舊房子你不能拆，拆了你就建不起來了！”

長期只堵不疏導致部分社區(qū)出現了“冰火兩重天”的尷尬局面，一邊是有錢有勢的違建老板動輒把違建建到三十幾層，從中牟取暴利；一邊是街道執(zhí)法隊等部門對危舊房改造“嚴防死守”，危舊房戶們“下雨天生活在池塘里。出太陽則生活在蒸籠里”，危舊房戶們叫苦不迭，甚至有危舊房戶抱著被子到街道辦書記和街道執(zhí)法隊長辦公室睡覺，以表達危舊房改造沒有出路的強烈抗議，更有危舊房戶聲稱為了危舊房拆除重建誓與街道執(zhí)法隊“搏命”。

深圳危舊房改造無法具體操作，拆舊建新則更無政策可依，只堵不疏的結果卻是：有錢有勢的違建戶不斷挑戰(zhàn)政府查違的底線，沒錢沒關系的則只能住在低矮的危舊房中。

對此，龍崗龍城街道辦書記劉國紅等人多次聯名在深圳兩會期間提議：違建查處必須有堵有疏。多個政府部門也傳出了疏的聲音。有識之士認為。隨著深圳社會經濟持續(xù)發(fā)展。一戶一棟480平方米顯然又落后子經濟發(fā)展，更與群眾的實際需要存在差距，與其讓違建瘋長到幾十層，不如創(chuàng)新政策讓一戶一棟拆舊建新中適當放寬建設標準，以滿足居民合理訴求。

壁壘之困：查違部門孤軍奮戰(zhàn)難破部門壁壘

深圳目前采取的是市、區(qū)、街道三級查違模式，街道執(zhí)法隊是轄區(qū)的查違“主力軍”。在查違過程中，暴力抗法屢見不鮮，在拆除違建時，往往必須依靠公安的力量才能控制場面，行政拘留違建老板也只有公安才有執(zhí)法權。

對違建供水供電的部門往往站在自身利益上難以協調。供水供電部門為違建一路綠燈亦難辭其咎。在當前依法治國、嚴格責任追究的大環(huán)境下，部門之間壁壘更加清晰，相互配合協調的主動性大打折扣。查違工作往往陷于孤軍奮戰(zhàn)境地。如在國有土地清理工作中，因缺乏國土管理部門、土地儲備部門對涉嫌違法的圖斑核實分類，在對需要執(zhí)法清理的確屬違法違規(guī)圖斑調查核實和梳理分類工作，查違部門投入大量人力、物力。致使執(zhí)法清理的效率和進度很不理想；在衛(wèi)片執(zhí)法整改工作中。大多數違法圖斑屬于未批先建的政府民生項目，由于涉及民生急需建成而未批先建或邊批邊建，但是被國土資源部衛(wèi)片確定為違法圖斑，對龍崗區(qū)每年國土資源部衛(wèi)片執(zhí)法帶來很大壓力，對年度績效考核也造成不良影響。

法律之困：違建肆虐之根源在于查違無法可依

據深圳市政府部門的公開數據，目前深圳市的違法建筑已近40萬棟，數百萬人居住在違建中，龍崗違建中居住人口亦超100萬。

在過去10多年的查違中，深圳曾掀起了一輪又一輪的查違風暴，龍崗始終站在了深圳查違的最前列。早在2010年4月，龍城街道原黨工委書記張仕強、副書記兼辦事處主任余坤芳、執(zhí)法隊隊長聶曉春、副隊長劉霖就因查違不力被免職。因查違不力同時免去街道辦正副書記和執(zhí)法隊正副隊長的可謂空前絕后。

然而，盡營政府部門一直高調的鐵腕查違。違建依然屢禁不止。依然層出不窮。以龍崗為例，2014年底，少有違建的龍崗坪地街道掀起了一股違建狂潮，一個社區(qū)幾乎在一夜之間冒出了數十處違建，龍崗區(qū)委區(qū)政府高度重視，全面出擊才將這股“違建之火”徹底撲滅。

為什么多年來政府鉚力查違而違建依然像瘟疫一樣蔓延？為什么違建無法徹底根除？究其根源，法律界人士認為，深圳查違尚無法律支撐，查違往往是“長官意志”和“運動式查違”。領導重視則違建可控。領導松懈違建就死灰復燃。查違成為無源之水無土之木，查違部門面臨重重壓力，往往成了“救火隊”。

法律界人士呼吁，深圳市人大應盡快立法，從違建拆除、拍賣、沒收、罰款、沒收違法所得以及追究違建者的刑事責任等方面提供法律支撐，同時對違建供水、供電等部門追責及罰款。法律界人士認為，深圳唯有盡快立法，才能徹底鏟除違建野蠻生長的沃土，違建才能在陽光下消失。

下篇 困境中突圍

歷屆龍崗區(qū)委區(qū)政府堅持鐵腕查違，尤其是2015年10月深圳市委常委審議通過了史上最嚴“1+2”文件后，龍崗區(qū)迅速調整了查處違法建筑和處理農村城市化歷史遺留問題領導小組結構，區(qū)委書記、區(qū)長任雙組長，相關常委和副區(qū)長任副組長，領導帶頭、黨政齊抓、落實責任。龍崗區(qū)委常委會、區(qū)政府常務會審議出臺了《龍崗區(qū)嚴查嚴控違法建設工作方案》，并將查違工作作為七項重點工作之一來抓。

立體巡 建立全天候查違新機制

違法搶建往往選擇在節(jié)假日或凌晨伺機進行。龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊新領導班子認為，必須建立全天候查違新機制，確保查處違建工作無盲點無死角。

為此，龍崗區(qū)建立三級巡查、雙休日查違、暗訪督導等制度。龍崗區(qū)從硬件、軟件兩方面不斷完善立體巡查機制。在硬件方面。引入“GPS定位儀”和無人機巡查設備。用高科技手段提高巡查工作效率，并擬建立全區(qū)查違信息指揮系統，加快推進“智慧查違信息指揮平臺”建設；在軟件方面，建立區(qū)職能部門、街道、社區(qū)三級巡查制度、雙休日查違值班制度和巡查情況日報制度，在全區(qū)建立健全“縱向到底”、“橫向到邊”的網格化巡查防控體系，“縱”有區(qū)領導抓掛點街道、街道抓社區(qū)，“橫”有備街道、各社區(qū)責任到人，包戶包棟包地塊。對管轄區(qū)域違建及時發(fā)現、上報。

通過完善硬件、軟件，在全區(qū)盡快形成“天上看、地上巡、網上查”的查違新態(tài)勢。此外，龍崗區(qū)還建立暗訪督導制度，定期組織開展交叉檢查、暗訪督導，成立由區(qū)政府督辦專員、公安經偵大隊民警、區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊組成的督導組，對全區(qū)查違情況進行督導和明察暗訪。積極跟進上級督辦案件的進展情況。節(jié)假日由區(qū)大隊領導帶隊深入一線暗訪巡查。

為支撐全天候查違新機制，龍崗區(qū)制定和實施《深圳市龍崗區(qū)查處違法用地和違法建筑檢查督辦辦法（試行）》，對街道辦查違工作全面考評和監(jiān)管，龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊正在搭建土地監(jiān)察信息指揮平臺。將從移動巡查管理系統、無人機高清采集系統、影像智能對比系統、案件查處系統、數據管理系統、綜合統計分析系統、信息發(fā)布系統等方面搭建信息指揮平臺，對查違實施全天候立體巡查。

聯動防 齊抓共管破壁壘之困

為了扭轉查違部門孤軍奮戰(zhàn)的困難局面，龍崗區(qū)委區(qū)政府決定由分管公安的區(qū)領導分管查違工作。建立更為密切的合力查違工作機制。有了公安力量的介入，龍崗查違有了保障。震懾了違建勢力。

在聯動執(zhí)法中。龍崗區(qū)強化了24小時打擊能力，對新增違建一拆到底。把違建消滅在萌芽狀態(tài)。

龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊還將建立查違機制的共享平臺，強化與市規(guī)土委、街道聯動的同時，還將與城管、住建、土地整備中心、城市更新辦、供水供電等部門聯動，真正形成破除壁壘齊抓共管的查違新格局。

從嚴打 鐵腕查違絕不手軟

從嚴打首先是解決從上至下的思想認識問題，主要通過層層講經常講，上下各級全面形成“三個共識”，即：一是對違法用地違法建設行為危害形成共識。各級充分認識到違建行為占用寶貴土地資源和發(fā)展空間，是制約龍崗發(fā)展的“頑疾”。二是對市、區(qū)查處違建的高度重視和查處決心形成共識。市、區(qū)將查違工作作為重點工作來抓，嚴格落實查違工作主體責任特別是“一把手”責任，以“鐵規(guī)矩”整治查違。三是對龍崗區(qū)在區(qū)委區(qū)政府強力領導下查處違法用地違法建設行為力度形成共識?！?+2”文件出臺以來，龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊嚴查嚴控違法建設，強力開展“百日攻堅”行動，加大重點案件督查。

龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊堅決貫徹市委市政府查違“1+2”文件精神，落實區(qū)委區(qū)政府決策部署，按照《龍崗區(qū)嚴查嚴控違法用地和違法建設工作方案》要求，鐵腕查違，加大查違查控力度，以“零容忍”、“零增量”的工作要求，對新增違法建筑24小時之內拆除，堅決杜絕邊查邊建、邊拆邊長的反常現象。一是對屢禁不止、頂風搶建行為毫不留情、一拆到底；二是對頂風作案，參與違建的包工頭絕不手軟，在公安經偵、紀委等相關部門的支持協肪下進行嚴厲打擊；三是對不配合執(zhí)法。甚至以暴力抗法的極端方式對抗的，絕不姑息。

在“嚴打”中，龍崗區(qū)查違形勢得到根本好轉，主要表現在拆除力度持續(xù)加大、新增違建大幅減少和信訪投訴明顯下降等方面。2015年全年拆除違建2355棟處）、建筑面積263485平方米，同比分別上升1.96%和14.14%。特別是百日攻堅行動中，拆除各類違建580宗、違建面積54537平方米。

全力疏 建立有堵有疏的查違新格局

長期以來，深圳查違工作陷入了只堵不疏的死胡同。為打破困境，龍崗區(qū)在堵的同時率先在疏上破局。

龍崗區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊領導班子深入調研，廣泛探討疏導政策，各項疏導工作進展順利：一是歷史遺留違建處理試點走在全市前列。2015年，全區(qū)在8個社區(qū)開展的試點共有10289棟違法建筑接受處理，截止目前，全區(qū)已進入初審階段的歷史遺留違法建筑總計1117棟，占全市85.27%。位列全市第一。二是坪地一戶一棟試點有序展開。在區(qū)委區(qū)政府領導下。坪地街道自2014年9月2日起開展原村民非商品住宅建設審批工作（即“一戶一棟”），經過一年多的試點。共收文249份，經審核發(fā)放《施工通知書》64宗，基本解決坪地街道符合“一戶一棟”的建房歷史遺留問題，目前，此項工作已全面結柬，通過“一戶一棟”試點、不斷優(yōu)化臨建審批流程、歷史遺留違建處理試點等工作進行有序疏導，疏堵結合，確?！隘焸钡轿弧Ｏ乱徊綄凑帐姓ぷ鞑渴?。在全區(qū)范圍內開展“一戶一棟”建房審批工作。三是臨時用地臨時建筑審批效能提升。2015年3月，《龍崗區(qū)臨時用地和臨日寸建筑管理監(jiān)督管理辦法》（試行）到期，經總結修改完善并報區(qū)政府常務會審議通過，于6月23日由區(qū)政府正式印發(fā)實施。截止目前，全區(qū)共受理臨時用地和臨時建筑審批145宗、通過審定的57宗，基本滿足了公益項目、民生項目臨時用地的需求。

嚴追責 嚴查“三類”

違建背后的“關系門”一直備受社會詬病?！瓣P系門”被視為違建當事人的“保護傘”。在龍崗百日查違攻堅戰(zhàn)中，龍崗區(qū)委書記馮現學的講話擲地有聲：要堅持查違監(jiān)督管理與廉政建設工作相結合，建立“查人與查事相結合”的長效管理機制，嚴厲追究參與違法搶建的黨員干部責任。龍崗區(qū)區(qū)長呂玉印則表示。要以鐵規(guī)矩確保違法建設整治成效，“一把手”要對轄區(qū)違建問題負總責，查違共同責任聯動部門要履行好相關責任。

查違重點查處哪“三類人”呢？一是嚴查違法建設當事入，包括違法建設土地權屬代表人、使用人、投資人、施工人、受益人等；二是嚴查違法的查違公職人員，也就是嚴查為違建通風報信、收受賄賂的“內部人員”；三是嚴查干擾查違為違建“打招呼”的黨員干部，對“關系門”實施全面封堵，對“關系人”進行黨紀、政紀處分，涉嫌犯罪的“關系人”一律追究刑事責任。

龍崗區(qū)委區(qū)政府出臺了一系列強有力的措施：一是嚴格落實查違工作主體責任，“一把手”對轄區(qū)違建問題負總生，“一把手抓一把手”，逐級負責，制定責任追究辦法，嚴格問責。二是首次出臺查處違法用地和違法建筑督辦辦法，凡二次督辦后街道執(zhí)法仍未查處到位的，按照相關程序。由區(qū)紀檢（監(jiān)察）部門按規(guī)定追究有關人員責任；涉嫌構成犯罪的，移送檢察機關依法追究責任。三是出臺《深圳市龍崗區(qū)查違執(zhí)法效能考評辦法（試行）》。對各街道執(zhí)法隊查違工作實施全面考評，主要包括執(zhí)法能力建設，執(zhí)法質量建設和業(yè)務工作建設等三個方面，以半年為周期按考評得分排名評比一次。四是加大輿論宣傳攻勢。充分利用媒體營造良好查違氛圍，對違法搶建造成極大的震懾。充分利用微信等最新平臺加強全區(qū)查違系統和媒體的有效溝通，第一時間通報查違動態(tài)，第一時間宣傳查違工作。

目前，龍崗區(qū)查違工作正在由被動查向主動管轉變，不僅實現了“零增量”目標，而且還呈現“負增長”趨勢。一系列強有力措施讓違建無處可循，違建當止，突圍逢時。