新常態(tài)下財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配研究*

李華 石子印 田旭 蔡倩 朱玲軒

新常態(tài)下財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配研究*

李華 石子印 田旭 蔡倩 朱玲軒

收入分配制度是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的重要組成部分，財(cái)政在調(diào)節(jié)收入分配中發(fā)揮著重要作用。本文從財(cái)政政策出發(fā)，分析財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配的理論機(jī)理，并結(jié)合新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，對(duì)收入分配的變化特征和趨勢(shì)進(jìn)行了梳理和歸納。在此基礎(chǔ)上，以山東省居民收入差距分析為突破口，考察現(xiàn)行財(cái)政政策的公平效應(yīng)，分析存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，并提出完善促進(jìn)收入分配公平的財(cái)政政策措施。

新常態(tài) 財(cái)政調(diào)節(jié) 收入分配

作者李華，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系主任、教授、博士生導(dǎo)師（濟(jì)南 250100）；石子印，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，聊城大學(xué)計(jì)算機(jī)學(xué)院副教授（聊城 252000）；田旭，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，青島大學(xué)商學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師（青島266071）；蔡倩，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生（濟(jì)南 250100）；朱玲軒，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生（濟(jì)南 250100）。

一、引言

收入分配制度是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的一個(gè)重要組成部分，是“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)帶有根本性、基礎(chǔ)性的制度安排”。財(cái)政制度不僅在收入再分配領(lǐng)域具有重要作用，而且居于主體地位的生產(chǎn)稅和國(guó)有企業(yè)分配制度也極大地影響了初次分配。由此可見(jiàn)，收入分配制度的改革離不開(kāi)財(cái)政機(jī)制的運(yùn)用與財(cái)政制度的改革。

隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速轉(zhuǎn)向中高速，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，居民收入增長(zhǎng)速度和收入分布格局以及由此帶來(lái)的財(cái)政稅收結(jié)構(gòu)都會(huì)產(chǎn)生巨大變化，收入分配制度改革也將隨之發(fā)生調(diào)整，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)于收入分配制度改革既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。因此，研究新常態(tài)下財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配的理論分析

（一）不同政策工具的收入分配效應(yīng)

由于稅收和財(cái)政支出以及政府間的轉(zhuǎn)移支付都會(huì)對(duì)居民的收入分配產(chǎn)生影響，因此，財(cái)政被認(rèn)為是調(diào)節(jié)居民收入的重要工具。

1.稅收的收入分配效應(yīng)

稅收是調(diào)節(jié)收入分配的主要手段，在初次分配和再分配環(huán)節(jié)通過(guò)多個(gè)稅種發(fā)揮作用：貨物勞務(wù)稅影響各類(lèi)商品和服務(wù)的相對(duì)價(jià)格，從而調(diào)節(jié)各經(jīng)濟(jì)主體的要素分配；消費(fèi)稅對(duì)個(gè)人特殊消費(fèi)行為的課征間接調(diào)控收入差距；企業(yè)所得稅調(diào)節(jié)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)水平；個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)個(gè)人收入水平，使之維持在一個(gè)合理的差距范圍內(nèi)；資源稅調(diào)節(jié)由于資源和地理?xiàng)l件而形成的級(jí)差收入；財(cái)產(chǎn)稅調(diào)節(jié)財(cái)富存量差距；遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅調(diào)節(jié)代際間的收入差距。

2. 財(cái)政支出的收入分配效應(yīng)

以按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)為例，購(gòu)買(mǎi)性支出（如基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)支出、科教文衛(wèi)支出等）使政府以商品和勞務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者身份出現(xiàn)在市場(chǎng)上，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和就業(yè)有直接影響，對(duì)收入分配有間接影響?；窘ㄔO(shè)支出通過(guò)政府投資，提高了被投資方所在行業(yè)和地區(qū)的收入水平。政府的行政管理費(fèi)支出增加了政府公務(wù)員和其他財(cái)政人員工資收入。文教科衛(wèi)支出主要針對(duì)起點(diǎn)公平，創(chuàng)造平等的受教育條件和醫(yī)療保健條件。農(nóng)產(chǎn)品由于其生產(chǎn)的特殊性，各國(guó)均實(shí)行財(cái)政支農(nóng)等扶持和保護(hù)政策，調(diào)控了城鄉(xiāng)間的差距。

轉(zhuǎn)移性支出（如社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助支出等）是政府將資金直接轉(zhuǎn)移到領(lǐng)受者手中，對(duì)收入分配有直接影響，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和就業(yè)的影響則是間接的。社會(huì)保障補(bǔ)助支出體現(xiàn)了個(gè)人收入自我平衡的特點(diǎn)，對(duì)代際之間和特殊風(fēng)險(xiǎn)人群的收入分配產(chǎn)生影響。社會(huì)福利救濟(jì)支出提高了低收入者的收入水平，增進(jìn)了低收入群體的利益。

3.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的收入分配效應(yīng)

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是調(diào)節(jié)中央政府和地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間財(cái)力余缺的主要方法。其重要功能就是均衡不同地區(qū)間的財(cái)力，實(shí)現(xiàn)整體公共產(chǎn)品均等化，逐步減少地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，協(xié)調(diào)全國(guó)各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）新常態(tài)下收入分配的特征和新趨勢(shì)

1.國(guó)民收入增速放緩。作為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的表象特征，2012年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速逐年下降，2012年為7.8%，2013年為7.7%，2014年為7.4%。居民收入增長(zhǎng)源于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下降意味著國(guó)民收入增速放緩，經(jīng)過(guò)初次分配和再分配后，居民、企業(yè)和國(guó)家三方面收入也都會(huì)受到不利的影響。

2.財(cái)富總量大，人均財(cái)富少。根據(jù)麥肯錫全球研究所的統(tǒng)計(jì)，2014年中國(guó)財(cái)富總量為21.3萬(wàn)億美元，居全球第四位。但從人均收入看，2000-2014年，中國(guó)內(nèi)地人均凈資產(chǎn)從5670美元增加到2.13萬(wàn)美元左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家（瑞士58.1萬(wàn)美元/人、澳大利亞40.3萬(wàn)美元/人）相比，人均財(cái)富差距懸殊。

3.居民收入占比上升。有關(guān)學(xué)者研究顯示（何晴、張斌，2014），從國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)看，2000年可支配總收入中，企業(yè)、政府和居民的收入分配格局為17.94%、14.53%和67.54%，而2008年三者的比重為22.74%、18.98%和58.28%，居民在國(guó)民收入分配中所占的份額下降了9.26個(gè)百分點(diǎn)。2012年，這三個(gè)部門(mén)的份額分別為18.47%、19.54%和61.99%，居民收入的份額比2008年提高了3.71個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)未來(lái)在宏觀(guān)調(diào)控下，居民收入份額將會(huì)保持持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)。

4.區(qū)域收入差距趨向緩解。隨著“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等新的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定和推進(jìn)，東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性在增強(qiáng)，東部地區(qū)在結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)中的引領(lǐng)作用更加明顯，中西部地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢(shì)繼續(xù)得到發(fā)揮，區(qū)域收入差距過(guò)大的情況將有所改善。

5.城鄉(xiāng)收入差距需要進(jìn)一步控制。2014年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為28844元，農(nóng)村居民人均純收入9892元。近幾年城鄉(xiāng)居民收入差距雖略有緩和，但從近30年發(fā)展看，總體呈拉大趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)顯示，1985-2014年城鄉(xiāng)居民收入比由1.88：1（以農(nóng)村為1，下同）上升至2.92：1。因此，若想實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，仍然需要強(qiáng)有力的收入分配政策來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控。

6.非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能人員的收入面臨挑戰(zhàn)。步入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，強(qiáng)調(diào)質(zhì)量更好、結(jié)構(gòu)更優(yōu)的增長(zhǎng)，依靠資本、技術(shù)帶來(lái)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。這對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)影響較大，特別是非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能人員，容易出現(xiàn)技術(shù)性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)。同時(shí)，此類(lèi)人員往往生活困難，缺乏社會(huì)保障，不利于居民收入差距的縮小。

7.存量財(cái)富差距拉大。目前造成貧富差距的因素除工資性收入等流量財(cái)富差距外，更重要是存量財(cái)富的影響，包括保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)、金融資產(chǎn)等，以及財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或交易環(huán)節(jié)中繼承的遺產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)富。在國(guó)家相關(guān)政策引導(dǎo)下，工資性收入差距在縮小，但是對(duì)存量財(cái)富差距的調(diào)控力度不足，部分財(cái)產(chǎn)稅種缺失。

（三）財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配的目標(biāo)和方向

財(cái)政收入和支出是調(diào)節(jié)收入分配的重要工具。但目前個(gè)人所得稅與財(cái)產(chǎn)稅等直接稅規(guī)模較小，收入分配調(diào)節(jié)作用有限，加之經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下財(cái)政收入低位增長(zhǎng)，財(cái)政支出被寄以調(diào)控重任，需要通過(guò)優(yōu)化結(jié)構(gòu)增強(qiáng)再分配職能。

首先，要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支持機(jī)制，為低收入群體積累人力資本。增加教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的財(cái)政支出，促進(jìn)人力資本的積累，增加低收入群體向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。此外，加大財(cái)政對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支持，積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)完善農(nóng)民工市民化政策。

其次，要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政對(duì)低收入群體的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。在初次分配之外，財(cái)政還可以對(duì)符合條件的低收入者直接進(jìn)行福利救濟(jì)和財(cái)政補(bǔ)貼，進(jìn)行再分配。但是需要一套鑒定機(jī)制來(lái)識(shí)別出符合條件的人群，以確保財(cái)政資金的使用效率和效果。

最后，要完善稅收制度，構(gòu)建對(duì)居民收入調(diào)節(jié)的稅收機(jī)制。直接稅無(wú)疑是最具有收入分配調(diào)節(jié)作用的稅種，可以通過(guò)設(shè)置與環(huán)境條件相匹配的稅收制度來(lái)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效果。其中，環(huán)境條件包含了稅收征管、文化傳統(tǒng)、對(duì)平等的認(rèn)可度等方面。

三、山東省收入分配差距的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，山東省取得了矚目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成就，但居民之間的收入差距并未得到良好控制。

（一）居民個(gè)體收入差距小幅擴(kuò)大

以往對(duì)居民收入的研究多針對(duì)宏觀(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)微觀(guān)數(shù)據(jù)關(guān)注不足，容易產(chǎn)生對(duì)現(xiàn)實(shí)描述的偏離，影響分析結(jié)論和政策建議的準(zhǔn)確性。本課題的居民收入數(shù)據(jù)來(lái)源于山東省的全員全額納稅申報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確、全面。我們采取隨機(jī)抽樣方法，獲取每年10000人的大樣本數(shù)據(jù)。以2010年和2012年的個(gè)人收入數(shù)據(jù)為分析對(duì)象，收入分布如圖1所示。從中我們可以看出，當(dāng)前山東省的居民收入呈現(xiàn)偏峰的非正態(tài)分布特征，低收入群體占據(jù)較高比重。

圖1：居民月收入分布圖（1萬(wàn)元以下）

表1對(duì)兩個(gè)年份有效樣本做了統(tǒng)計(jì)描述，2012年較之于2010年整體收入水平提高，最高值是2010年最高值3倍多，但2012年樣本數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差遠(yuǎn)超2010年，說(shuō)明2012年數(shù)據(jù)分布比2010年更為分散。

表1 有效樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)描述 單位：元

我們進(jìn)一步選取兩年份實(shí)際納稅人數(shù)據(jù)進(jìn)行五等份分組，將樣本人群劃分低收入組、中低收入組、中等收入組、中高收入組和高收入組。表2描述了實(shí)際納稅人有效樣本數(shù)據(jù)分組依據(jù)，以及各個(gè)分組臨界值。分組數(shù)據(jù)顯示，收入的組間差距隨著收入水平提高不斷擴(kuò)大。

表2 樣本數(shù)據(jù)五等份分組 單位：元

（二）城鄉(xiāng)之間的收入差距依然明顯

1.從縱向看，城鄉(xiāng)居民整體收入差距過(guò)大

1978年以來(lái)，山東省城鄉(xiāng)居民的收入水平在不斷上升，但城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的收入分配差距也在逐年擴(kuò)大（詳見(jiàn)表3）。從1978年到2014年，兩者絕對(duì)值的差距從276.85元增加到17340元，擴(kuò)大了60多倍。同時(shí)從城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)比值來(lái)看，山東省城鄉(xiāng)收入差距大致經(jīng)歷了下降、上升、下降、上升、下降的過(guò)程。

表3 山東省城鄉(xiāng)居民收入對(duì)比 單位：元

2.從橫向看，城鄉(xiāng)居民收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異大

從圖2可知，從2010年到2014年，城鎮(zhèn)居民的大部分收入來(lái)源于工資性收入，但該比例在城鎮(zhèn)居民收入的比重中年均下降1.56個(gè)百分點(diǎn)；經(jīng)營(yíng)性收入與財(cái)產(chǎn)性收入占有比例較小，但都呈上升的趨勢(shì)；轉(zhuǎn)移性收入所占比例下降。從圖3可知，從2010年到2014年，農(nóng)村居民的工資性收入比例下降；其經(jīng)營(yíng)性收入比例基本大于工資性收入比例，這兩者是農(nóng)村居民的主要收入來(lái)源；財(cái)產(chǎn)性收入占有比例最小，且在持續(xù)下降；轉(zhuǎn)移性收入比例持續(xù)上升。

圖2：山東省城鎮(zhèn)居民收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解

圖3：山東省農(nóng)村居民收入內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解

（三）行業(yè)之間的收入差距日益明顯

從表4中可以看出，在2009-2013年，山東省不同行業(yè)的平均工資有很大的差異。從2009年到2013年，金融業(yè)一直是收入最高的行業(yè)，而住宿與餐飲業(yè)一直是收入水平最低的行業(yè)，2013年其行業(yè)平均工資不到金融行業(yè)平均工資的二分之一。同時(shí)，最低收入行業(yè)與具有壟斷性質(zhì)的電力、燃?xì)?、供水行業(yè)相比，差額從18254元增長(zhǎng)到21113元?？梢?jiàn)，壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)的差距在逐漸擴(kuò)大。

表4 山東省各行業(yè)工資水平 單位：元

（四）區(qū)域之間的收入分配差距持續(xù)存在

山東省位于中國(guó)的東部沿海地帶，特殊的地理位置導(dǎo)致省內(nèi)不同城市之間收入差距較大。城鎮(zhèn)居民可支配收入方面，如圖4所示，最高的濟(jì)南市是35648元，是最低菏澤市的1.67倍。農(nóng)村居民的純收入方面，如圖5所示，最高的青島市為15731元，是最低菏澤市的1.69倍。對(duì)于城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間收入而言，也存在很大差距，各地城鎮(zhèn)居民的人均年可支配收入是該地農(nóng)村居民人均年純收入的2倍以上，最高的臨沂是2.92倍。

圖4：2013年山東省各市城市居民可支配收入 單位：元

圖5：山東省各市農(nóng)村居民純收入 單位：元

我們進(jìn)一步將山東省分為魯南、魯北、魯中與魯東四大區(qū)域：魯南地區(qū)包括菏澤、臨沂、濟(jì)寧與棗莊；魯北地區(qū)包括德州、聊城、濟(jì)南、濱州與東營(yíng)；魯中地區(qū)包括淄博、萊蕪與泰安；魯東地區(qū)包括青島、煙臺(tái)、威海、濰坊與日照，主要是山東省東部的沿海城市。

從表5看出，2009年到2013年，四大區(qū)域的人均收入水平都處于上升的趨勢(shì)，魯中與魯北地區(qū)的發(fā)展速度較一致，人均收入水平基本相同，而人均收入水平最高的魯東地區(qū)增長(zhǎng)速度較為緩慢，相反，人均收入水平落后的魯南地區(qū)增長(zhǎng)速度較快。即使如此，2013年魯南地區(qū)的人均工資為41986元，而其他三區(qū)的工資已超過(guò)45000元，其差距不容小覷。沿海城市憑借其地理位置的優(yōu)勢(shì)，享有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)與優(yōu)惠政策，但先富的擴(kuò)散效應(yīng)并沒(méi)有得到充分顯現(xiàn)，所以，區(qū)域政策傾向的弊端在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中慢慢地暴露出來(lái)。

表5 山東省四區(qū)域人均收入對(duì)比 單位：元

四、山東省收入分配差距的原因分析

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，山東省居民收入差距不僅沒(méi)有明顯縮小，部分指標(biāo)還呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)。導(dǎo)致這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人文環(huán)境等因素都會(huì)影響居民之間的收入水平。本文主要從初次分配環(huán)節(jié)、財(cái)政支出再分配環(huán)節(jié)與稅收再分配環(huán)節(jié)三個(gè)方面入手，分析山東省收入分配差距出現(xiàn)的部分原因。

（一）初次分配的失調(diào)

我國(guó)目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起步較晚，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，市場(chǎng)中存在不合理的價(jià)格機(jī)制，壓低了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，減少了農(nóng)民收入，造成了城鄉(xiāng)之間的收入差距。同時(shí)，由于市場(chǎng)上存在眾多的壟斷行為，扭曲了生產(chǎn)要素的價(jià)格，拉大了行業(yè)之間的差距，使初次分配產(chǎn)生失調(diào)。

再次，完善基層民主制度，肅清宗法制度不良影響。完善基層民主制度，首先必須嚴(yán)把選舉入口，對(duì)選舉過(guò)程實(shí)行嚴(yán)密監(jiān)控，對(duì)候選人實(shí)行嚴(yán)密資格審查，并以制度性規(guī)定將其明確為上級(jí)黨委職責(zé)，一旦出現(xiàn)霸選、賄選和其他違規(guī)情況，除對(duì)當(dāng)事者進(jìn)行懲處外，同時(shí)對(duì)上級(jí)責(zé)任人嚴(yán)厲追責(zé)。其次，教育農(nóng)民群眾，根除宗法觀(guān)念中的不良影響，加深對(duì)現(xiàn)代法治社會(huì)和村民自治體制的理解和認(rèn)識(shí)，使其珍惜自己的民主權(quán)力，不畏強(qiáng)權(quán)，不受他人擺布操控，按照自己意志，選好能帶領(lǐng)自己發(fā)家致富奔小康的領(lǐng)路人。

（二）財(cái)政支出再分配效果不佳

1.地區(qū)間財(cái)力的較大差異加劇了居民的收入分配不平等

山東省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，各地市間的財(cái)力存在很大差異。如表6所示，2013年山東省人均財(cái)政支出中，青島、東營(yíng)在10000元左右，但是泰安、臨沂、德州、聊城、菏澤五市的人均財(cái)政支出尚不足5000元。具體到與財(cái)政支出有關(guān)的分類(lèi)中，各地市人均社保與就業(yè)的財(cái)政支出，最高的威海市是最低的濰坊市的2.50倍。在人均教育財(cái)政支出方面，最高的東營(yíng)市是最低菏澤市的2.56倍。地區(qū)間財(cái)力的較大差異形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后→財(cái)力薄弱→公共服務(wù)數(shù)量不足→居民收入較低→經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)落后的惡性循環(huán)，加劇了居民收入分配的不平等程度。

表6 山東省2013年各地市人均財(cái)政支出狀況 單位：元

2.相關(guān)制度有待完善

（1）政府轉(zhuǎn)移支付制度不健全。我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模雖然在不斷加大，但其執(zhí)行力度并不足以縮小居民之間的收入差距。主要表現(xiàn)在：第一，轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制不協(xié)調(diào)，且偏向于城市；第二，轉(zhuǎn)移支付未對(duì)高收入群體進(jìn)行調(diào)控，也未能改善低收入群體的收入狀況。

（2）社會(huì)保障制度的缺陷。社會(huì)保障制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，社會(huì)保障基金來(lái)源渠道狹窄，基金籌集規(guī)模有限；第二，社會(huì)保障制度的區(qū)域化、二元化，加劇了地區(qū)間居民的收入差距。

（三）稅收再分配政策的不健全

我省主要稅種的規(guī)模和占比情況如表7所示，我省地方財(cái)政的稅制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)如下：（1）稅收總體依靠貨物勞務(wù)稅，所得稅類(lèi)收入的比重相對(duì)較低；（2）所得稅收入中過(guò)分依靠企業(yè)所得稅，個(gè)人所得稅的比重較低；（3）財(cái)產(chǎn)稅中主要依靠對(duì)土地和城市經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)進(jìn)行的課征，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)稅基本來(lái)源于法人或企業(yè)納稅人的稅收收入。目前我國(guó)收入分配不公、貧富兩極分化日益嚴(yán)重，而具有調(diào)節(jié)職能的個(gè)人所得稅在稅收收入中占比很低，居民財(cái)產(chǎn)稅基本處于缺位狀態(tài)，在此情況下，很難發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。

2.在居民收入來(lái)源日趨多元化的情況下，個(gè)人所得稅對(duì)收入的調(diào)節(jié)力度越發(fā)薄弱。首先，我國(guó)的個(gè)人所得稅課稅對(duì)象缺乏完整性。目前我國(guó)只對(duì)工資薪金、勞動(dòng)報(bào)酬等11項(xiàng)征稅，但隨著居民收入來(lái)源呈現(xiàn)多元化，現(xiàn)行的稅收政策無(wú)法充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入水平的作用。其次，個(gè)人所得稅在稅率的設(shè)定上也存在缺陷，稅率一刀切的方法，不能充分體現(xiàn)稅收政策對(duì)收入再分配的調(diào)節(jié)作用。再次，由于稅收政策中缺乏有效的所得稅監(jiān)督與控制政策，高收入群體出現(xiàn)大量的逃稅與漏稅情況，稅負(fù)主體變成中低收入群體，弱化了稅收政策對(duì)再分配的調(diào)節(jié)作用。

表7 2009-2013年山東省地方財(cái)政稅收收入比重

五、山東省財(cái)政收入分配政策公平效應(yīng)的實(shí)證分析

（一）財(cái)政支出公平效應(yīng)排序

為克服傳統(tǒng)的純粹定性描述方法的缺陷，本報(bào)告采用灰色綜合關(guān)聯(lián)度對(duì)山東省各市人均收入的影響因素進(jìn)行分析。這一方法不僅能體現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的相似程度，還能反映出數(shù)據(jù)相對(duì)于始點(diǎn)的變化速率的接近程度，可以較為全面地表現(xiàn)序列之間聯(lián)系的緊密度。

以山東省136個(gè)縣級(jí)為樣本，選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（人均GDP）、教育科技傳媒支出、一般公共服務(wù)和安全支出、農(nóng)林水事務(wù)支出、交通支出、醫(yī)療支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出7個(gè)因素，分別對(duì)人均收入及其占全省人均收入比重兩個(gè)方面進(jìn)行灰色關(guān)聯(lián)度分析，結(jié)果如表8所示。

表8 山東省各縣級(jí)人均收入影響因素的灰色綜合關(guān)聯(lián)度指標(biāo)

根據(jù)表8中數(shù)據(jù)，將人均收入的影響因素進(jìn)行排序，分別為社會(huì)保障和就業(yè)支出>人均GDP>一般公共服務(wù)和公共安全支出>教育、科技、傳媒支出>醫(yī)療支出>農(nóng)林水事務(wù)支出>交通支出。由此可見(jiàn)，居民人均收入受多方面的影響：

第一，財(cái)政政策在收入分配機(jī)制中發(fā)揮重要作用。以社會(huì)保障為主的轉(zhuǎn)移性支出，通過(guò)影響凈收入水平和未來(lái)的收入流量，對(duì)人均收入產(chǎn)生重要影響，著重保障了貧困人群、特別人群的基本生活。在所選取的樣本中，社會(huì)保障和就業(yè)支出所發(fā)揮的作用甚至超過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，排在第一位。

第二，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)人均收入產(chǎn)生積極影響。在選取的樣本中，人均GDP 對(duì)人均收入的影響排在第二位。究其原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是收入分配的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張更為居民人均收入的大幅增長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為社會(huì)保障體系健全和國(guó)家扶貧工作的開(kāi)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，使每個(gè)社會(huì)成員從中受益。

第三，一般公共服務(wù)和公共安全支出旨在保持政府職能部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)社會(huì)安全，是居民正常生活的基本要求，其灰色綜合關(guān)聯(lián)度為0.6215，影響程度僅次于人均GDP。

第四，科教文衛(wèi)支出中，教育、科技與傳媒支出則通過(guò)促進(jìn)社會(huì)人力資本的積累，提高回報(bào)率，使得弱勢(shì)群體的收入狀況可以隨著教育擴(kuò)展過(guò)程得以改善，以0.5386的灰色綜合關(guān)聯(lián)度排在第四位。醫(yī)療支出通過(guò)保障居民享有醫(yī)療服務(wù)，對(duì)特定人群進(jìn)行醫(yī)療補(bǔ)助，可以調(diào)節(jié)收入分配，其與人均收入的灰色關(guān)聯(lián)度為0.5276。

第五，農(nóng)林水支出直接作用于保護(hù)農(nóng)、林、牧業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)農(nóng)戶(hù)增產(chǎn)、增收。交通支出是政府在交通運(yùn)輸和郵政業(yè)方面的支出，二者對(duì)人均收入的影響相對(duì)較弱。

（二）稅收政策收入分配效應(yīng)的總體評(píng)價(jià)

促進(jìn)社會(huì)公平的稅制體系包括貨物勞務(wù)稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅，考慮到中國(guó)尚未征收個(gè)人保有性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)稅，因此本文對(duì)我國(guó)居民稅收環(huán)境的搭建只包含了居民直接支付的個(gè)人所得稅和間接負(fù)擔(dān)的貨物勞務(wù)稅。

基于Kakwani（1977）的研究，本文使用K指數(shù)測(cè)度稅制的公平分配效應(yīng)，并對(duì)K指數(shù)進(jìn)行分解，將總體稅制的收入再分配效應(yīng)分解為各個(gè)稅種的收入再分配效應(yīng)。

為研究不同稅種（或稅類(lèi)）對(duì)社會(huì)公平的影響，我們?cè)O(shè)置基于公平目標(biāo)的居民稅收由個(gè)人所得稅與貨物勞務(wù)稅兩個(gè)部分組成，其中貨物勞務(wù)稅用包含增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、煙葉稅、城市維護(hù)建設(shè)稅在內(nèi)的綜合稅制替代，據(jù)此考察不同年度居民稅收的公平效應(yīng)。

在個(gè)人所得稅中，本文的考察對(duì)象是工資薪金所得稅，主要是因?yàn)楫?dāng)前工資薪金所得是居民的主要收入來(lái)源，工資薪金所得稅在個(gè)人所得稅中占比較大，因此本文以此分析個(gè)人所得稅的公平效應(yīng)。同時(shí)完整分析個(gè)人所得稅的公平效應(yīng)，需要考慮扣除項(xiàng)目、稅率水平、稅收抵免和稅收漏損四個(gè)方面的因素，但由于我國(guó)稅制缺少對(duì)特殊群體的稅收抵免，同時(shí)稅收漏損主要受稅收征管水平的影響，且工資薪金所得的透明度較高，實(shí)行代扣代繳制度，稅收漏損較少。因此對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅的分析可不考慮稅收抵免和稅收漏損。本文中對(duì)于個(gè)人所得稅稅基公平效應(yīng)的考察僅限于社?？鄢?。

我們?cè)谏綎|省隨機(jī)調(diào)查10000人采集微觀(guān)數(shù)據(jù)。為了能夠同時(shí)分析個(gè)人所得稅稅率調(diào)整和稅基調(diào)整對(duì)收入分配的影響，并消除2011年稅收消息對(duì)個(gè)人工資薪金發(fā)放的影響，獲取分析2010年和2012年的個(gè)人收入數(shù)據(jù)。為體現(xiàn)收入的年度總體特征，選擇每年12月份的數(shù)據(jù)作為分析樣本。

居民稅收在考察年份中的公平效應(yīng)及其分解對(duì)比如表9所示，結(jié)論如下：

1. 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我省2012年的居民貧富差距比2010年有所擴(kuò)大，但是總體上居民稅收都具有十分有限的正向效應(yīng)，且2012年調(diào)節(jié)幅度更大。數(shù)據(jù)顯示，2012年稅后基尼系數(shù)比稅前下降0.019832，2010年僅下降0.013031。

2.居民收入經(jīng)過(guò)總體稅制的調(diào)整，公平程度有所改善，其中個(gè)人所得稅起到正向調(diào)節(jié)作用，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)公平分配具有一定的正向促進(jìn)作用，但是貨物勞務(wù)稅具有逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)，不利于居民收入分配的公平。表現(xiàn)為加入貨物勞務(wù)稅后稅收對(duì)收入公平產(chǎn)生了負(fù)貢獻(xiàn)率，由此進(jìn)一步證明了當(dāng)前貨物勞務(wù)稅不能有效改善收入分配。

3.具體考察個(gè)人所得稅的調(diào)節(jié)效應(yīng)，免征額對(duì)于公平的貢獻(xiàn)較大。而在當(dāng)前我國(guó)的居民收入呈現(xiàn)偏峰的非正態(tài)分布特征下，個(gè)稅改革侵蝕了所得稅的公平效應(yīng)，即稅率結(jié)構(gòu)的調(diào)整和免征額的提高并非有利于居民個(gè)人收入公平程度的改善。此外，個(gè)人所得稅的社保扣除制度也具有逆向調(diào)節(jié)作用。

表9 居民稅收公平效應(yīng)及其分解對(duì)比

（三）社會(huì)保險(xiǎn)籌資政策的公平效應(yīng)

社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系中最重要的一環(huán)。社會(huì)保險(xiǎn)是由政府舉辦，強(qiáng)制從職工的就業(yè)年份里撥出一部分收入交納保險(xiǎn)稅（費(fèi)）作為保險(xiǎn)基金，一方面形成未來(lái)的社保支出來(lái)源，另一方面對(duì)于居民的當(dāng)期收入具有重要的影響。本課題中我們對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)籌資公平效應(yīng)的考察僅限于三險(xiǎn)一金，即養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金。

對(duì)于有效樣本數(shù)據(jù)，使用DASP（Distributive Analysis Stata Package）V2.3軟件對(duì)社?；I資政策的公平效應(yīng)進(jìn)行研究。結(jié)論如下：

一是社會(huì)保障繳款扣除加劇了稅收的累退性，起到逆向調(diào)節(jié)作用，不同的社?？鄢?xiàng)目具有不同的逆向調(diào)節(jié)效用，其中：失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)逆向調(diào)節(jié)作用不明顯，住房公積金扣除的逆向調(diào)節(jié)作用較為顯著，如表10所示。

表10 社保扣除公平效應(yīng)總體數(shù)據(jù)分析

二是對(duì)于不同的收入群體，社會(huì)保障繳款扣除逆向調(diào)節(jié)程度不同，隨收入提高，逆向調(diào)節(jié)作用減弱，社保扣除在低收入群體中負(fù)向調(diào)節(jié)作用顯著高于在高收入群體的逆向調(diào)節(jié)。通過(guò)與總體調(diào)節(jié)效應(yīng)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，除高收入群體外，其他收入群體逆向調(diào)節(jié)作用均高于總體值，如表11所示。

表11 不同收入水平下社?？鄢?xiàng)目的公平效應(yīng)

（四）體制性財(cái)政平衡政策收入分配效應(yīng)的總體評(píng)價(jià)

1994年分稅制以來(lái)，無(wú)論是中央對(duì)山東省還是山東省對(duì)省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都是持續(xù)增加的。省政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：

1.省以下轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。分稅制改革以來(lái)，山東省也在不斷提高對(duì)省以下的轉(zhuǎn)移支付，由2000年的17.44億元增加到2013年的432.39億元，其增長(zhǎng)速度快于財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，表明省級(jí)政府正在將更多的財(cái)政收入用于安排轉(zhuǎn)移支付。

2.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。從山東省對(duì)省以下轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成來(lái)看，2009年，山東省對(duì)省以下財(cái)政稅收返還為28.63億元，一般性轉(zhuǎn)移支付為31.38億元，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為37.10億元；到2013年，山東省對(duì)省以下財(cái)政稅收返還為29.36億元，一般性轉(zhuǎn)移支付為78.44億元，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為85.31億元，體現(xiàn)出山東省政府重視平衡各地財(cái)力的政策意圖。

3.從山東省對(duì)省以下一般性轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成來(lái)看，頗具山東特色。以2013年為例，在78.44億元的一般性轉(zhuǎn)移支付中，均衡性轉(zhuǎn)移支付為1.12億元，其比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家整體水平；與之形成鮮明對(duì)比的是，縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金在一般性轉(zhuǎn)移支付中規(guī)模最高，其次是新型農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保等轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育等轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付。這種一般性轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排與山東作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省的地位十分相符，反映了省級(jí)政府努力縮小收入分配的意圖。

從結(jié)構(gòu)上看，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體系中，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一直保持較高比例，目前比重接近一半。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付容易出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)可提供的配套資金越多，得到的轉(zhuǎn)移支付資金也就越多，貧困地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付資金相對(duì)匱乏，擴(kuò)大了地區(qū)之間的貧富差異。再加上一般性轉(zhuǎn)移支付資金中規(guī)定了用途和大體使用方向，勢(shì)必使一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡性功能和改進(jìn)收入分配的效果大打折扣。

六、促進(jìn)收入公平分配的政策建議

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定時(shí)期，收入差距擴(kuò)大有其必然性和合理性，過(guò)度強(qiáng)調(diào)收入分配公平，會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)活力、降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和經(jīng)濟(jì)增速。未來(lái)收入分配制度改革，需要根據(jù)我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力與促進(jìn)社會(huì)收入分配公平之間找好平衡點(diǎn)。

（一）完善稅收制度，發(fā)揮控高功能

建立稅收公平分配的制度體系要合理設(shè)計(jì)總體宏觀(guān)稅負(fù)水平，完善稅制結(jié)構(gòu)，優(yōu)化稅收制度，發(fā)揮稅收在收入再分配中的基礎(chǔ)作用。

1.穩(wěn)定宏觀(guān)稅負(fù)

黨的十八屆三中全會(huì)提出穩(wěn)定宏觀(guān)稅負(fù)的戰(zhàn)略目標(biāo)，確定了國(guó)民收入分配格局的基本框架。根據(jù)課題研究的結(jié)果，近十幾年來(lái)，居民收入的比重下降、國(guó)家和企業(yè)收入的比重上升，繼續(xù)發(fā)展下去將會(huì)影響收入分配格局的平衡。因此，按照需要和可能相適應(yīng)的原則，在清費(fèi)立稅、推動(dòng)費(fèi)改稅的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定宏觀(guān)稅負(fù)無(wú)疑是唯一正確的選擇。穩(wěn)定稅負(fù)意味著稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，為此需要降低貨物勞務(wù)稅比重，提高所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅的比重。

2.完善稅制結(jié)構(gòu)

貨物勞務(wù)稅具有較高的累退性，鑒于我國(guó)當(dāng)前貨物勞務(wù)稅的稅收地位以及所得、財(cái)產(chǎn)類(lèi)直接稅改革進(jìn)程的約束，需要對(duì)其進(jìn)行以下幾方面的改革：一是適當(dāng)降低貨物勞務(wù)稅的比重；二是實(shí)行差異化的稅收政策，如適當(dāng)擴(kuò)大高檔消費(fèi)稅征稅范圍，實(shí)施結(jié)構(gòu)性稅率調(diào)整；三是擴(kuò)大增值稅低稅率的征收范圍，對(duì)彈性較小的生活必需品實(shí)行低稅和免稅。

同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)富存量的調(diào)節(jié)，逐步構(gòu)建起完整的有利于調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配的稅收體系，方向是以個(gè)人所得稅為主體、以財(cái)產(chǎn)稅和社會(huì)保障稅為兩翼、以其他稅種為補(bǔ)充，從多方面、多環(huán)節(jié)對(duì)個(gè)人收入予以調(diào)節(jié)。

3.優(yōu)化個(gè)人所得稅制

為實(shí)現(xiàn)稅收公平，科學(xué)設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅制必不可少。盡快改革個(gè)人所得稅計(jì)稅模式，改單項(xiàng)分項(xiàng)計(jì)征為綜合計(jì)征模式。除稅法有規(guī)定的所得（如偶然所得）外，盡量將全部所得，包括工薪所得、經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬等，實(shí)行按年綜合申報(bào)及納稅，減少稅收申報(bào)中的“水分”。在生計(jì)扣除方面，不但要考慮納稅人的正常生活需要，而且要考慮家庭的總收入水平及家庭人口的平均收入水平，教育、養(yǎng)老和醫(yī)療支出都應(yīng)該允許從費(fèi)用中扣除。

在稅負(fù)水平上，從我國(guó)現(xiàn)階段的居民收入狀況及國(guó)際上平均的稅收水平看，我國(guó)的邊際稅率應(yīng)該確定在35%左右，最高不要高于40%。與此相配套，應(yīng)完善源泉扣繳制，從立法上加強(qiáng)扣繳人的法律責(zé)任，這樣不但可以節(jié)約稅收成本，而且可以從源頭上減少稅收流失，提高稅收管理效率。

4.適時(shí)推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅制改革

進(jìn)一步健全財(cái)產(chǎn)稅制，完善對(duì)存量財(cái)產(chǎn)的調(diào)節(jié)。在房產(chǎn)稅方面可以考慮對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收比例稅（或累進(jìn)稅），尤其是對(duì)高檔別墅，應(yīng)按價(jià)值的不同，實(shí)行五級(jí)左右的累進(jìn)征收；對(duì)房屋租賃收入征稅，可以在扣除一定比例的費(fèi)用之后，對(duì)其實(shí)際所得綜合征收15%左右的收入稅；在土地稅方面，可考慮針對(duì)不同用途課征不同水平的稅收；同時(shí)，要努力創(chuàng)造條件，做好遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的立法工作，發(fā)揮稅收在這一領(lǐng)域的調(diào)節(jié)作用。

（二）完善社會(huì)保障制度，夯實(shí)托底基礎(chǔ)

首先，以增強(qiáng)托底功能為核心，完善社會(huì)保障制度。社會(huì)保障是縮小收入差距的最后手段。完善我國(guó)社會(huì)保障制度，應(yīng)加大對(duì)低收入群體的保障力度，逐步提升統(tǒng)籌層次，消除逆向轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題。

其次，完善社會(huì)保障扣除制度，降低累退性。一是要規(guī)范住房公積金稅前計(jì)提，確保稅收扣除的公平性。二是要擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)稅前扣除的覆蓋面，在一定程度上弱化社?？鄢哪嫦蛘{(diào)節(jié)效應(yīng)。

再次，改革社會(huì)保障基金的征收辦法，由繳納社?；鸶臑檎魇丈鐣?huì)保障稅。從立法和管理兩方面著手，完善法律基礎(chǔ)，同時(shí)，應(yīng)本著國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的原則，適當(dāng)提高個(gè)人繳納的比重，最終在國(guó)家承擔(dān)一部分社會(huì)保障職能的前提下，達(dá)到企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)10%左右（工資總額）的水平。

最后，統(tǒng)籌稅收—轉(zhuǎn)移支付制度體系，促進(jìn)收入公平分配。從稅收公平的角度看，應(yīng)提高低收入群體的社會(huì)保障繳款，加大扣除，但是從當(dāng)期剩余收入的角度看這一措施又會(huì)減少低收入群體的可支配收入，因此需要政府在收入分配的近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)中進(jìn)行權(quán)衡。考慮到社會(huì)保障繳款的統(tǒng)籌使用，無(wú)法通過(guò)減少高收入者的繳付降低社?？鄢睦弁诵?，因此建議在統(tǒng)籌設(shè)計(jì)稅收—轉(zhuǎn)移支付的再分配調(diào)節(jié)體系中，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)低收入階層的轉(zhuǎn)移性支出傾斜力度，更多地通過(guò)社保支出承擔(dān)起社會(huì)公平職責(zé)。

（三）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新財(cái)政支持機(jī)制

通過(guò)對(duì)山東省財(cái)政支出的實(shí)證考察可以看出，財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配的作用還不理想。為此，應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，對(duì)財(cái)政支持機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，具體包括以下四個(gè)方面：

首先，創(chuàng)新財(cái)政支持機(jī)制，加大財(cái)政對(duì)提升城鎮(zhèn)化水平與城鎮(zhèn)人口就業(yè)率的支持力度。重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)化，調(diào)整和完善財(cái)稅體制機(jī)制，確保進(jìn)城的農(nóng)民工在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面與城鎮(zhèn)居民逐步實(shí)現(xiàn)同等待遇。同時(shí)，在提升城鎮(zhèn)人口就業(yè)率、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)方面，財(cái)政可以通過(guò)就業(yè)補(bǔ)助、貼息貸款、小額擔(dān)保貸款、技術(shù)培訓(xùn)、搭建創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)平臺(tái)等舉措來(lái)給予支持。

其次，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加有益于收入分配調(diào)節(jié)的支出比重。理論分析表明，財(cái)政在醫(yī)療衛(wèi)生、社保與就業(yè)、住房保障、公共設(shè)施等類(lèi)別的支出有益于收入分配的調(diào)節(jié)。一方面，它們能夠直接緩解居民的貧困程度，另一方面，能夠增強(qiáng)獲得更高工作收入的能力。所以，提高這些支出所占比重，同時(shí)均等其人均財(cái)政支出水平是財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配所必需的。

再次，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的再分配支出，要建立一套有效的識(shí)別與退出機(jī)制，使這類(lèi)財(cái)政支出能夠精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)目標(biāo)個(gè)體。再分配性質(zhì)的財(cái)政支出能夠提高低收入群體的收入，有益于收入分配的調(diào)節(jié)。但是，轉(zhuǎn)移支付需要有行之有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，能夠準(zhǔn)確識(shí)別出符合條件的受益者，要有完善的監(jiān)督審計(jì)機(jī)制。同時(shí)，還要有健全的退出機(jī)制，當(dāng)受益對(duì)象不再符合保障條件時(shí)能夠及時(shí)退出。

最后，集中財(cái)政扶貧資金，針對(duì)特定區(qū)域及人群實(shí)行集中扶貧，避免資金分散。繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的綜合支持，探討新形勢(shì)下這些區(qū)域改變落后現(xiàn)狀，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的可行辦法，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)升級(jí)轉(zhuǎn)型、居民生活水平提高，提供全方位支持。

（四）改革地方財(cái)政體制，均衡地區(qū)間財(cái)力

地區(qū)間的財(cái)力的差異，導(dǎo)致各地的人均財(cái)政支出不平等，影響了公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，加劇了地區(qū)間居民收入的不平等程度。所以，要改革地方財(cái)政體制，均衡地區(qū)間的財(cái)力分配，以確保基本公共服務(wù)的均等化。

1.從結(jié)構(gòu)上，選擇適當(dāng)?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付形式

第一，取消稅收返還，消除逆向均衡。稅收返還具有逆均等化的效果。為了實(shí)現(xiàn)均等化和宏觀(guān)調(diào)控的目標(biāo)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中要取消與實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)相背離的稅收返還。建議采取漸進(jìn)的方式，逐步減少稅收返還數(shù)額和增量數(shù)額，尤其是富裕地區(qū)的增量數(shù)額，加大對(duì)貧困地區(qū)的補(bǔ)助。

第二，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充。一方面，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，縮小地區(qū)間橫向財(cái)力差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；另一方面，現(xiàn)階段仍需專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付投入，尤其是貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)水平亟待提高，應(yīng)加快基本公共服務(wù)建設(shè)。

第三，為了促進(jìn)社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，在提高均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向落后地區(qū)和人群傾斜。目前專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大部分都流向了東部發(fā)達(dá)地區(qū)，有悖于轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)。為此，應(yīng)嚴(yán)格控制新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

2.從程序上，公開(kāi)透明、規(guī)范運(yùn)作

程序公開(kāi)透明才便于社會(huì)監(jiān)督和執(zhí)行。每一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法，明確資金補(bǔ)助對(duì)象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一等要求，避免大項(xiàng)套小項(xiàng)，變相增設(shè)專(zhuān)項(xiàng)。

3.從制度體系上，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金撥付和績(jī)效評(píng)價(jià)制度

第一，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付分配的計(jì)算方法，提高轉(zhuǎn)移支付分配的科學(xué)性。科學(xué)合理轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模應(yīng)采用“因素法”來(lái)確定，有效地排除人為因素的影響，增加轉(zhuǎn)移支付資金可預(yù)見(jiàn)性，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，使政府間轉(zhuǎn)移支付的額度較為公平合理。

第二，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估。應(yīng)盡快成立相關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)業(yè)協(xié)調(diào)和整合，同時(shí)成立第三方審計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果進(jìn)行考察，考察財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，使得資源利用效果最大化。

（責(zé)任編輯：王秉昕）

Research of Public Finance in Adjusting Income Distribution in the New Normal

Li Hua, Shi Ziyin, Tian Xu, Cai Qian, Zhu Lingxuan

The income distribution system is an important part of the whole economic and social system, and public finance plays an important role in adjusting income distribution. This article starts with fiscal policy and carries out research on the theoretical mechanism of public finance in adjusting income distribution. Furthermore, it combs out and sums up the characteristics and trends of income distribution combining with the economical requirements of new normal. On this basis, taking income gap of Shandong as a selective analysis, this article investigates the fairness effect of current fiscal policy to make clear the weaknesses and problems, and puts forward some suggestions to promote the fairness of fiscal policy.

new normal；finance adjusting；income distribution

*本文是2015年山東省重大財(cái)經(jīng)應(yīng)用研究課題“新常態(tài)下財(cái)政調(diào)節(jié)收入分配研究”（ZDCJ-2015-08）階段性研究成果。