關(guān)于設(shè)區(qū)市人大立法實(shí)踐問題研究

林依標(biāo)

設(shè)區(qū)市立法在體現(xiàn)自然、歷史和經(jīng)濟(jì)稟賦差異時(shí)，要考慮到立法將影響到后續(xù)的行政、執(zhí)法、監(jiān)督和司法等活動(dòng)，這是一個(gè)系統(tǒng)工程。良法善治要通盤斟酌立法的范圍、界限、省級(jí)人大常委會(huì)的審查尺度，以及設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章及部門規(guī)章的互補(bǔ)與銜接。

2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過了修改立法法的決定。這是立法法制定15年來的首次修改。本次修改的亮點(diǎn)之一是授予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)。立法法第七十二條既擴(kuò)大了地方立法主體范圍，又明確界定了市級(jí)立法權(quán)限范圍，使設(shè)區(qū)市成為相對(duì)獨(dú)立的立法層次，較為系統(tǒng)地架構(gòu)起地方性法規(guī)省市兩級(jí)立法分權(quán)格局，完善了我國(guó)立法體系。

設(shè)區(qū)市立法在體現(xiàn)自然、歷史和經(jīng)濟(jì)稟賦差異時(shí)，要考慮到立法將影響到后續(xù)的行政、執(zhí)法、監(jiān)督和司法等活動(dòng)，這是一個(gè)系統(tǒng)工程。良法善治要通盤斟酌立法的范圍、界限、省級(jí)人大常委會(huì)的審查尺度，以及設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章及部門規(guī)章的互補(bǔ)與銜接。特別是中國(guó)地域遼闊，發(fā)展階段性差異大，觀念和認(rèn)識(shí)水平不同，設(shè)區(qū)市立法要做到“不越權(quán)、不抵觸、有特色、可操作”，是件細(xì)活也是件很難的事。此即本文重點(diǎn)討論的內(nèi)容。

一、設(shè)區(qū)市人大立法權(quán)的分析

（一）主體的擴(kuò)容與內(nèi)容的限制

修改后的立法法用“設(shè)區(qū)的市”取代“較大的市”。使享有地方立法權(quán)的市級(jí)人大，由立法法修改前的49個(gè)，增加為286個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州及4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，共計(jì)320個(gè)。設(shè)區(qū)市成為一個(gè)獨(dú)立完整的立法層級(jí)。隨著省、自治區(qū)人大常委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)人大常委會(huì)）部署工作的開展，行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)市的數(shù)量逐漸增多，其分布格局也會(huì)由“點(diǎn)”及“面”，漸成體系。

同時(shí)，原較大市的立法權(quán)限被縮減。一是制定范圍縮減。修改前，較大市享有的立法權(quán)限為“排除法”，只要是國(guó)家專屬立法權(quán)范圍之外的事項(xiàng)，“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”；但修改后的市級(jí)地方立法權(quán)限，則轉(zhuǎn)變成列舉法，限定為可以“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，明顯限縮了原較大市的立法權(quán)限范圍。以福建省福州市為例，該市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)62件，屬于上述三類立法事項(xiàng)的有40件，立法受限范圍約為35.5%。

二是對(duì)原法規(guī)的修改權(quán)限也被縮減。正如全國(guó)人大常委會(huì)法工委李適時(shí)主任指出的，原較大市“可以對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行必要的修改，但是不得再增加立法法關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限以外的事項(xiàng)，防止出現(xiàn)‘舊瓶裝新酒的現(xiàn)象”。 原較大市修改權(quán)限受到限制主要表現(xiàn)在：第一，如果該法規(guī)是暫行立法，則不能再正式立法；第二，可以進(jìn)行修改，但修改不能增設(shè)對(duì)該法規(guī)原來未調(diào)整的法律關(guān)系的調(diào)整規(guī)范；第三，修改應(yīng)只限于對(duì)原法規(guī)的立法技術(shù)方面的修正，或者是為進(jìn)一步明確已有規(guī)定的內(nèi)容，消除歧義，而且做的解釋性規(guī)定不宜做擴(kuò)大解釋。但是，原較大市對(duì)已有地方性法規(guī)的清理與廢止，包括全部廢止與部分條款廢止，應(yīng)不在上述限制范圍。

（二）法定“三類事項(xiàng)”內(nèi)涵的理解

立法法規(guī)定設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，但對(duì)該三大事項(xiàng)的具體內(nèi)涵，立法法未予明確。我們?cè)诖酥饕接憽俺鞘泄芾怼迸c“環(huán)境保護(hù)”的內(nèi)涵。

1.“城市管理”的內(nèi)涵

城市建設(shè)與管理當(dāng)下的立法應(yīng)優(yōu)先從城市管理起步。廣義上的城市管理是市政府以城市為對(duì)象，為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展所進(jìn)行的控制行為的總和，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施管理、城市行政管理、城市經(jīng)濟(jì)管理、城市社會(huì)管理和環(huán)境管理等五個(gè)方面。狹義的城市管理將內(nèi)涵界定在市政管理上，主要是政府部門對(duì)城市的公用事業(yè)、公共設(shè)施等方面的規(guī)劃和市政建設(shè)的控制、指導(dǎo)。

在立法法的修改過程中，設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限范圍也幾經(jīng)變化。在該法修訂一審稿中，設(shè)區(qū)市可以就“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，此時(shí)，“城市管理”是“城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)”的上位概念，兩者之間是包含與被包含的關(guān)系，城市管理一詞應(yīng)作廣義上的理解。在該法修訂二審稿中，設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限被修改為“城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，“城市管理”與“城市建設(shè)”“環(huán)境保護(hù)”之間成了并列關(guān)系，城市管理一詞只能作狹義的理解。

在該法修訂表決稿中，設(shè)區(qū)市的權(quán)限范圍進(jìn)一步被修改為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，將城市建設(shè)與城市管理合二為一，并表述為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”。顯然，這基本延續(xù)了二審稿的規(guī)定。而且在審議中，有代表認(rèn)為，將設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限限定在城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面，范圍太窄，應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)區(qū)市的實(shí)際需求，將立法權(quán)限的范圍擴(kuò)大到公共服務(wù)、社會(huì)管理、民生保障以及教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等?？梢姡ㄟ^歷史解釋和文義解釋的分析，“城市管理”一詞應(yīng)該作狹義上的理解。

2.“環(huán)境保護(hù)”的內(nèi)涵

相比較于城市管理，大家對(duì)“環(huán)境保護(hù)”的立法事項(xiàng)內(nèi)涵可能容易形成共識(shí)，畢竟國(guó)家有一部作為基準(zhǔn)法的《環(huán)境保護(hù)法》。我們認(rèn)為，可以以《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》等其他環(huán)境保護(hù)法律的調(diào)整關(guān)系為范疇，界定設(shè)區(qū)市“環(huán)境保護(hù)”立法的內(nèi)涵，以《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)法律的具體條款為指引，界定設(shè)區(qū)市“環(huán)境保護(hù)”立法的外延。但如前所述，設(shè)區(qū)市制定環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)，不應(yīng)包括《環(huán)境保護(hù)法》中的國(guó)家立法事項(xiàng)，如制定國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。

設(shè)區(qū)市“環(huán)境保護(hù)”立法，應(yīng)當(dāng)圍繞《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的制度和職責(zé)，提出貫徹執(zhí)行措施，其立法活動(dòng)屬性主要屬于執(zhí)行性立法，以《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)法律的具體條款為主要立法依據(jù)。如根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第三十三條規(guī)定，就農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村環(huán)境綜合整治立法；根據(jù)第四十九條等規(guī)定，就防止農(nóng)業(yè)面源污染、防止農(nóng)田土壤污染、分類處置和回收利用生活廢棄物進(jìn)行立法；根據(jù)第二十四、二十五和四十七條規(guī)定，就環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查和處置突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)行立法等。

（三）設(shè)區(qū)市地方立法未來拓展空間

以發(fā)展的眼光來看，設(shè)區(qū)市在立法內(nèi)容上有一定的拓展空間。立法法第七十二條規(guī)定，設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)“可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”，其中“等”字的存在給市級(jí)立法權(quán)的擴(kuò)張解釋留下了合法的空間。將來隨著情況的變化，可以通過立法解釋對(duì)“等”字作“等外等”的解釋，將“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”理解為提示性而非限定性的列舉。

實(shí)踐中，原較大市有相當(dāng)比例的地方立法超出立法法規(guī)定的三類立法事項(xiàng)。以福州市為例，福州市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)62件，其中涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的地方性法規(guī)共計(jì)34件，占總數(shù)的55%；涉及環(huán)境保護(hù)及歷史文化保護(hù)的地方性法規(guī)均為3件，各占總數(shù)的5%；涉及其他事項(xiàng)的地方性法規(guī)為22件，占總數(shù)的35%。

可見，福州市尚有35%的立法在三類之外，這意味著市級(jí)還存在著其他立法需求。因此，設(shè)區(qū)市人大的立法事項(xiàng)在立法法明確列舉之外，還有其拓展的空間。

二、設(shè)區(qū)市人大立法的品質(zhì)要求

新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)市開展立法工作，應(yīng)在省級(jí)人大常委會(huì)的統(tǒng)一部署下，根據(jù)各自立法基礎(chǔ)、立法能力、立法需求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等，有規(guī)劃有層次地推進(jìn)，按照由點(diǎn)及面、先簡(jiǎn)后繁、先暫行后正式、先參照立法后特色立法、先執(zhí)行性立法后自主性立法、先單行立法后基準(zhǔn)立法的步驟逐步開展。

“有特色”“可操作”是地方立法的生命力所在，也是設(shè)區(qū)市人大立法的內(nèi)在要求。設(shè)區(qū)市人大在立法中，應(yīng)當(dāng)牢牢把握這兩方面，切實(shí)提高立法質(zhì)量。

（一）把握地域差異，突出地方特色

“有特色”是地方立法的靈魂。設(shè)區(qū)市人大立法應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)水平、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等情況，更貼近本地實(shí)際需要，更能反映和把握需要通過立法解決的問題，找準(zhǔn)本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理的差異性和特殊性，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)發(fā)力。

當(dāng)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，需求側(cè)講求的是私人定制，商品要有差異化、個(gè)性化和地域特色。為加強(qiáng)社會(huì)管理，制度供給也要體現(xiàn)需求側(cè)的要求，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)這一階段性的需求提供法制保證。每個(gè)設(shè)區(qū)市在城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面都有各自特點(diǎn)和立法需求，地方立法可以著重于此。例如，福建省南平有武夷山文化與自然遺產(chǎn)，還有朱子文化和閩越王城遺址等文化遺產(chǎn)，可以專門立法規(guī)范，進(jìn)一步推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。泉州市是海上絲綢之路起點(diǎn)，歷史遺跡和遺存很多，民間傳統(tǒng)文化傳承很好，地方立法可以突出這些優(yōu)勢(shì)特色；漳州市對(duì)臺(tái)農(nóng)業(yè)發(fā)展很好，具有人文、氣候和生活習(xí)俗與臺(tái)灣相近的特點(diǎn)，地方立法可以體現(xiàn)這些特色，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和兩岸交流會(huì)有助益。

設(shè)區(qū)市加強(qiáng)區(qū)域立法合作，也是滿足地方個(gè)性需求和體現(xiàn)地方特色的重要方面。設(shè)區(qū)市之間開展立法合作，可以避免行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約，針對(duì)性更強(qiáng)，合作效益更高。區(qū)域立法可以在市級(jí)層面進(jìn)行，對(duì)所屬縣區(qū)相關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)范，也可以實(shí)行設(shè)區(qū)市之間的立法合作，實(shí)現(xiàn)共同立法目標(biāo)。相對(duì)而言，環(huán)境保護(hù)不單單局限于本區(qū)域，與其他區(qū)域也密切相關(guān)，如水、空氣等都是流動(dòng)的，僅僅本區(qū)域立法難以解決問題，亟需設(shè)區(qū)市開展合作立法。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，設(shè)區(qū)市需要對(duì)補(bǔ)償金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金使用和管理、上下游權(quán)責(zé)關(guān)系等進(jìn)行規(guī)范，但流域涉及縣與縣之間、市與市之間，甚至是省與省之間，這種橫向關(guān)系，范圍廣，關(guān)系復(fù)雜，為實(shí)現(xiàn)立法目的，設(shè)區(qū)市可以對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣區(qū)之間的補(bǔ)償相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，也可以與流域相關(guān)的設(shè)區(qū)市開展立法合作，共同開展流域生態(tài)補(bǔ)償立法。就閩江流域生態(tài)補(bǔ)償而言，福州市可以對(duì)閩清縣、閩侯縣的生態(tài)補(bǔ)償作出立法規(guī)范，也可以與三明市、南平市開展立法合作，共同制定閩江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)，經(jīng)各自人大常委會(huì)通過并報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)后在各自區(qū)域內(nèi)實(shí)施，形成立法合力，以達(dá)到保護(hù)閩江流域生態(tài)環(huán)境的目的。

（二）注重可操作性，體現(xiàn)立、行結(jié)合

“可操作”是地方立法的重要品質(zhì)。設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)在立法體系中處于最基礎(chǔ)的地位，是立法的“最后一公里”，應(yīng)當(dāng)最“接地氣”。

設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)要著重制定實(shí)施性立法和對(duì)策性立法。為了突出可操作性，要著重結(jié)合本市實(shí)際需要和具體情況，以上位法中的基準(zhǔn)性、原則性、方針性的規(guī)定為指引，進(jìn)一步細(xì)化具體事項(xiàng)的法律關(guān)系，進(jìn)一步明確行政執(zhí)行要求。

對(duì)上位法的規(guī)定，如果有必要進(jìn)一步細(xì)化，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)應(yīng)提出細(xì)化要求，如果上位法該項(xiàng)規(guī)定清晰明確，沒有漏洞，不滋生歧義，實(shí)踐中足以適用，那么設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)就不宜再重復(fù)規(guī)定。設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)條款要精練、清晰和明確。在立法技術(shù)上，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)可以考慮著重以列舉式陳述條款，盡量不用概括式和引證式的條款表述。

具體來講，落實(shí)“可操作”的要求，主要要做到以下兩個(gè)方面。

一是力求明確部門職責(zé)邊界。特別是該事項(xiàng)有法規(guī)競(jìng)合、職責(zé)交叉的情況下，為避免執(zhí)行中的扯皮等降低行政效能的問題，更要對(duì)涉及的部門職責(zé)予以明確界定。例如城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域中的“兩違”（違法用地和違章建設(shè)行為）整治專項(xiàng)立法，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的土壤污染防治立法，都涉及多部門職責(zé)，“兩違”整治立法涉及規(guī)劃、建設(shè)、市容、國(guó)土資源、文物保護(hù)、水利、林業(yè)、基層政府等，土壤污染防治立法涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、住建、林業(yè)、經(jīng)信、基層政府等。在市縣基層，同一事項(xiàng)經(jīng)常存在部門職責(zé)交叉，整合執(zhí)法力量和優(yōu)化程序要通過設(shè)區(qū)市立法，理順部門關(guān)系，從而推進(jìn)基層治理法治化。正所謂“上面千條線，下面一根針”，好政策要落實(shí)在基層的具體執(zhí)行層面，要在設(shè)區(qū)市立法中整合體現(xiàn)。

二是明確適法行為的類型和構(gòu)成要件。市級(jí)行政機(jī)關(guān)是主要的執(zhí)法主體，同時(shí)也指導(dǎo)縣區(qū)行政機(jī)關(guān)，有切實(shí)和豐富的行政經(jīng)驗(yàn)，洞悉法律規(guī)則與實(shí)踐需要之間的“名”與“實(shí)”、“大前提”與“小前提”的關(guān)系，因此作為設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的起草部門，有意愿也有能力把行政需求反饋到立法中，進(jìn)一步細(xì)化上位法規(guī)定，通過設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的司法適用效力，增強(qiáng)行政效能，提升行政執(zhí)行力。

三、省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的審查

立法法延續(xù)了原有的較大市立法須報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后實(shí)施的規(guī)定。在立法、行政、司法和執(zhí)法監(jiān)督多者關(guān)系中，立法是龍頭，所以省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市的立法審查，是在源頭上把好關(guān)，這是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。實(shí)踐證明，立法法該項(xiàng)規(guī)定很有必要，對(duì)保證設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量、防止立法沖突，促進(jìn)立法與政策內(nèi)在協(xié)調(diào)都有積極的意義。

省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)，屬于法律授權(quán)，不僅是責(zé)任、是把關(guān)，也是背書，提高了設(shè)區(qū)市立法的權(quán)威性和公信力。對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的審查，主要體現(xiàn)在合法性，即“不越權(quán)”和“不抵觸”，這是設(shè)區(qū)市立法的底線要求。

（一）“不越權(quán)”的審查

審查設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)是否符合法定權(quán)限，要從三個(gè)方面進(jìn)行。

首先，要廓清權(quán)限邊界，審查其立法依據(jù)有無、依據(jù)是否明確和充分，以及立法項(xiàng)目是否在上位法依據(jù)授權(quán)范圍之內(nèi)，是否存在具體條款超越立法權(quán)限邊界的情況。設(shè)區(qū)市立法做到“不越權(quán)”，既要在立法法第七十二條規(guī)定的三類事項(xiàng)內(nèi)，又要屬于第七十三條規(guī)定的為執(zhí)行法律和行政法規(guī)就本地具體事項(xiàng)或地方性事務(wù)，因此審查中要把二者結(jié)合起來，將三類事項(xiàng)范疇內(nèi)的“具體事項(xiàng)和地方性事務(wù)”作為設(shè)區(qū)市立法的權(quán)限邊界。

其次，要著重對(duì)具體條款進(jìn)行合法性審查。從以往經(jīng)驗(yàn)看，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)中超越權(quán)限的情形主要反映在個(gè)別條款規(guī)定上。如城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類的立法，條款中偶有出現(xiàn)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)征收的規(guī)定；在環(huán)境保護(hù)類立法中，出現(xiàn)關(guān)于民事侵權(quán)與賠償?shù)呢?zé)任認(rèn)定及賠償數(shù)額的具體規(guī)定；歷史文化保護(hù)類立法中，則會(huì)出現(xiàn)對(duì)某些文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)人（如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人）稅收優(yōu)惠等。這些條款屬于民事基本制度或稅法制度，與對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)征收規(guī)定一樣都屬于國(guó)家立法權(quán)范疇，地方立法不能越權(quán)規(guī)定這些條款。

再次，要審查是否超越相關(guān)上位法的單行立法權(quán)限規(guī)定。注意結(jié)合《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等重要法律法規(guī)關(guān)于設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制的權(quán)限分級(jí)規(guī)定，審查是否存在越權(quán)情況。以《行政許可法》為例，地方立法設(shè)定行政許可應(yīng)具備4個(gè)條件：（1）擬設(shè)定許可事項(xiàng)屬于該法第十二條規(guī)定的6種情形；（2）尚未制定法律或行政法規(guī)；（3）該事項(xiàng)不屬于應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)，也不是設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可；（4）不存在對(duì)上位法已經(jīng)設(shè)定的許可事項(xiàng)增設(shè)前置審查等新增行政許可情況。實(shí)踐中，常有地方性法規(guī)關(guān)于行政許可的執(zhí)行性條款中，存在違反其中個(gè)別條件的情形，從而變相越權(quán)增設(shè)行政許可或不當(dāng)創(chuàng)設(shè)行政許可。對(duì)此，審查發(fā)現(xiàn)的應(yīng)提出修改意見。

（二）“不抵觸”的審查

審查設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)是否存在“抵觸”情形，主要從兩個(gè)方面進(jìn)行：

第一，重點(diǎn)審查是否存在“隱性”抵觸條款。從既往實(shí)踐看，地方性法規(guī)“明目張膽”，明確違反上位法規(guī)定的情形相對(duì)較少。雖不與上位法的規(guī)定相反，但旨在抵消上位法規(guī)定，或與上位法的立法目的、指導(dǎo)思想和基本原則相背等“隱性”抵觸情形較多，要重點(diǎn)加以審查。例如，《行政許可法》規(guī)定，地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可“不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)”，以及“對(duì)（上位法設(shè)定的）行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”。實(shí)踐中，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)條款不會(huì)出現(xiàn)明顯的排除、限制外地經(jīng)營(yíng)者或商品的規(guī)定，但會(huì)出現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)優(yōu)先采購(gòu)、租賃本地商品的規(guī)定，或補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)先考慮本地經(jīng)營(yíng)者的條款，或要求必須在本地設(shè)立總部或獨(dú)立企業(yè)，這些規(guī)定實(shí)際上也是一種本地保護(hù)主義，是對(duì)外地經(jīng)營(yíng)者和商品的變相排除與限制，也是與《行政許可法》相抵觸的。審查時(shí)，對(duì)此類隱性抵觸條款應(yīng)予認(rèn)真判別，并作出處理決定。

第二，認(rèn)真處理好設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章及部門規(guī)章（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)章”）之間的關(guān)系，尤其要處理好設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與“規(guī)章”的沖突問題。處理好設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與 “規(guī)章”之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩個(gè)原則。

一是堅(jiān)持基本政治原則，即要保證法制統(tǒng)一和政令暢通，省級(jí)政府規(guī)章原則上應(yīng)得到審查支持，這是大原則。其一，省級(jí)政府規(guī)章規(guī)定在先，并在國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大常委會(huì)備案，在立法穩(wěn)定性上應(yīng)予保障。其二，憲法規(guī)定，國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則，省級(jí)人民政府在黨中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全省行政工作，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督全省各級(jí)行政機(jī)關(guān)，其制定和實(shí)施規(guī)章是其履行職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)市縣（區(qū)）政府的重要方式，其效力應(yīng)得到優(yōu)先鞏固。

二是堅(jiān)持特殊性與普遍性辯證統(tǒng)一的原則，在某些情況下，要靈活處理設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與“規(guī)章”的沖突問題。經(jīng)審查如果確實(shí)是基于地方實(shí)際需求，有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支持，立法理由有法理基礎(chǔ)，具有法律或行政法規(guī)依據(jù)的，審查時(shí)可以給予支持。具體來說，要看該條款：（1）是否體現(xiàn)了地方特殊性，是否有別于其他區(qū)域的內(nèi)容，是否有利于該市的發(fā)展。（2）是否有上位法依據(jù)，是否是法律、行政法規(guī)特別授權(quán)設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)，或者是否是國(guó)家授權(quán)特定的市縣開展暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律規(guī)定的政策試點(diǎn)。（3）被抵觸的省級(jí)政府規(guī)章條款是否因其所依據(jù)的上位法已經(jīng)被修改或被廢止而急需清理。存在這三類情況的，屬于與部門規(guī)章“不一致”情況的，可以爭(zhēng)取部委支持；屬于與省級(jí)政府規(guī)章相“抵觸”情況的，可以建議省級(jí)政府對(duì)相應(yīng)規(guī)章及時(shí)作出修改，或者作出變通規(guī)定（如調(diào)整規(guī)章實(shí)施區(qū)域等），或者授權(quán)設(shè)區(qū)市進(jìn)行變通規(guī)定等。

處理好設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與 “規(guī)章”之間的關(guān)系，盡可能消除與“規(guī)章”的沖突現(xiàn)象，需要做好三項(xiàng)工作。

首先，省級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)要做好先期介入工作，做到早介入、早發(fā)現(xiàn)、早協(xié)調(diào)、先溝通，將有抵觸、不一致的問題解決在報(bào)送之前。由于設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)報(bào)送審查時(shí)，該法規(guī)已經(jīng)在設(shè)區(qū)市完成立法起草、審議等程序，為避免因個(gè)別條款與“規(guī)章”沖突導(dǎo)致重復(fù)“返工”的現(xiàn)象，可以探索建立省級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)先期介入指導(dǎo)立法機(jī)制。

先期介入不是代替包辦，不是越權(quán)干預(yù)，而是了解與指導(dǎo)，重在對(duì)可能存在“抵觸”“不一致”的規(guī)定提供指導(dǎo)意見。先期介入還可以以立法論證會(huì)形式，邀請(qǐng)省政府法制工作機(jī)構(gòu)等省直機(jī)關(guān)對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)草案提出補(bǔ)充完善建議。省直機(jī)關(guān)了解省級(jí)政府規(guī)章的立法目的和立法原意，可以為審查工作提供良好的專業(yè)意見；此外，對(duì)與部門規(guī)章“不一致”的內(nèi)容，如果通過省直機(jī)關(guān)向部委的請(qǐng)示、溝通和協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取部委支持，同意該市以地方性法規(guī)形式變通執(zhí)行的，也是化解法規(guī)沖突的一個(gè)好辦法。

其次，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)起草機(jī)構(gòu)要做好自我審查工作。設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)在起草時(shí)，起草機(jī)構(gòu)即要審慎地梳理該法規(guī)與“規(guī)章”的銜接關(guān)系，從源頭上防止出現(xiàn)法規(guī)沖突問題。起草機(jī)構(gòu)一般是市政府行政部門，熟悉“規(guī)章”和政策，了解政策趨勢(shì)和改革方向，有條件有能力也有責(zé)任做到這一點(diǎn)，使法規(guī)草案與“規(guī)章”相協(xié)調(diào)互補(bǔ)。

再次，要完善法規(guī)報(bào)送材料。設(shè)區(qū)市人大在報(bào)送審查設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)同時(shí)提交起草機(jī)構(gòu)附具的與本法規(guī)相關(guān)的“規(guī)章”清單，以及本法規(guī)與“規(guī)章”的條款對(duì)接關(guān)系表單，內(nèi)容應(yīng)包括一致、銜接、補(bǔ)充、不一致、沖突等關(guān)系說明，并備注理由和依據(jù)。這些清單和表單，可以幫助起草機(jī)構(gòu)在起草時(shí)做到更嚴(yán)謹(jǐn)、更周延，也可以供審查機(jī)關(guān)檢驗(yàn)法規(guī)起草是否認(rèn)真嚴(yán)謹(jǐn)。清單和表單，也構(gòu)成省級(jí)人大常委會(huì)審查的基礎(chǔ)，有助于集中審查焦點(diǎn)。

（作者系福建省人大常委會(huì)環(huán)城工委主任）