環(huán)境稅開征背景下我國污水排污費政策分析與評估

李 濤 石 磊 馬 中

一、引言

水污染嚴重已成為當前我國水環(huán)境保護所面臨的主要問題，有效控制水污染物排放是解決中國水環(huán)境問題的核心理念和政策基石。對廢水排放征稅作為一項重要的政策手段，是我國著力推進環(huán)境稅體系的重要組成部分，同時也是控制水污染物排放、提升治污效率的重要策略之一。自2007年國務院首次明確提出“研究開征環(huán)境稅”以來，環(huán)境稅改革問題已經(jīng)引起了決策層和理論界的廣泛關(guān)注，環(huán)境稅的開征已經(jīng)達成了共識。經(jīng)過8年的研究和醞釀，2015年6月國務院法制辦出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(征求意見稿)》，向社會各界廣泛征求意見，這標志著我國環(huán)境稅費改革邁出了關(guān)鍵性的一步。

雖然環(huán)境稅相對排污收費在一定程度上具備強制性、嚴肅性和權(quán)威性，提高了政策執(zhí)行力度，但征求意見稿本身并無太多亮點，基本上沿襲和平移了排污收費政策的基本要素(征收對象、計稅依據(jù)、稅額設置等)，同時也承接了后者的諸多遺留問題，這對于調(diào)節(jié)污染者行為、改善環(huán)境質(zhì)量的目標幾乎沒有實質(zhì)性的意義。同時目前國內(nèi)對污水排污費政策的研究主要集中在經(jīng)濟學基礎分析[1-3]、歷史回顧[4-5]、現(xiàn)狀問題分析[6-9]等幾個方面，尚沒有系統(tǒng)性地對污水排污費政策的實施效果以及政策目標、政策自身設計、管理體制、管理機制等方面進行分析與評估。基于以上背景，本文擬采用環(huán)境政策分析與評估[10]的一般模式，基于已有的數(shù)據(jù)和信息對我國的污水排污費政策進行初步分析與評估，也為之后環(huán)境保護稅的建立提供良好基礎。

二、我國污水排污費政策實施效果評估

(一)收入效果評估

我國從1979年9月開始征收污水排污費。1989—2014年，累計征收污水排污費560.23億元。以2003年排污收費政策改革為節(jié)點，1989—2002年，污水排污費收入穩(wěn)定增長，由8.9億元增加至21.7億元，年均增長率為7.3%；2003年國務院頒布《排污費征收管理使用條例》(以下簡稱《條例》)，排污收費政策改革，污水排污費由“超標收費”轉(zhuǎn)向“排污即收費”，2004年的污水排污費征收額急速增加，由2003年的21.3億元增加至2004年的34.3億元，增長率高達67.8%；2005—2007年，污水排污費在2004年水平上保持平穩(wěn)，年均增長率僅為1.9%；2008—2010年污水排污費收入負增長，由2007年的36.1億元下降至2010年的22.4億元。1989—2014年，污水排污費占排污費總額的比例總體呈現(xiàn)下降趨勢，從1989年的53.2%下降至2014年的10.9%。如圖1所示。

圖1 1989—2014年我國污水排污費征收額

工業(yè)污染源治理投資為污染治理成本的重要組成部分。從排污費收入占工業(yè)污染源治理投資的比重可以看出排污費的征收規(guī)模和籌集環(huán)保資金的能力。2001—2014年，我國排污費占工業(yè)污染源治理投資的比例呈現(xiàn)波動變化。2001—2005年該比例呈現(xiàn)下降趨勢，由36.5%下降至26.9%；2006—2010年該比例呈現(xiàn)上升趨勢，由29.8%上升至47.4%；2011年之后占比又有所回落。在此期間，污水排污費占工業(yè)污染源治理投資的比例一直呈現(xiàn)下降趨勢，由2001年的11.7%下降至2012年的2.4%，如圖2所示。這說明污水排污費對工業(yè)污染治理的作用不斷減弱，靠排污費籌集資金直接治理污染是遠遠不夠的，根本未能體現(xiàn)其籌集資金的功能。

圖2 2001—2014年我國工業(yè)污染源治理投資、排污費和污水排污費

(二)征收效果評估

污水排污費政策征收率低，征收效果較差，部分工業(yè)企業(yè)存在漏繳情況。以2014年為例，我國工業(yè)廢水排放達標率96.3%，所以超標收費或罰款的比例非常小，暫且忽略不計；同時由于污水處理費的征收，暫不考慮排入城鎮(zhèn)污水處理廠的工業(yè)廢水。依據(jù)現(xiàn)行的污水排污費標準和我國工業(yè)廢水、水污染物排放量、污水排污費費率，估算污水排污費征收量。2014年我國工業(yè)排放化學需氧量311.3萬噸，在全部達標排放情況下，每噸化學需氧量收700元排污費，應征21.8億元，這基本等于當年征收的全部污水排污費。

僅化學需氧量一項，其征收的污水排污費就約等于統(tǒng)計的全部污水排污費。而根據(jù)政策規(guī)定，污水排污費要對排污者排放的前三項污染物征收；此外，部分省份已經(jīng)大幅提高了排污費征收標準，即使均按達標排放計算，當年實際收繳的污水排污費應該遠遠低于應征的污水排污費。這表明地方政府沒有足額征收污水排污費。

如果考慮我國工業(yè)廢水大量無處理排放，實際征收的污水排污費更是遠遠低于應征額。根據(jù)環(huán)境統(tǒng)計年報和水平衡模型[11]計算，2014年我國工業(yè)無處理排水量高達149.6億噸。這些無處理排水被排污者未經(jīng)處理直接排入環(huán)境。考慮工業(yè)無處理排水，以化學需氧量為例，無處理排放的工業(yè)廢水濃度是460.8mg/L，則等于460.8×10-6×149.6×1 400=96.5億元，大約等于當年污水排污費的4倍。

(三)減排效果評估

污水排污費政策促進了排污單位污染治理的積極性，促進了工業(yè)企業(yè)對廢水的污染治理和減排。在我國工業(yè)經(jīng)濟保持高幅度增長的前提下，全國工業(yè)化學需氧量和氨氮排放量大體呈下降趨勢，尤其是“十一五”以來下降幅度明顯，2014年工業(yè)化學需氧量和氨氮排放量分別比2001年下降了48.8%和36.1%。此外，我國工業(yè)用水重復利用率和工業(yè)廢水達標排放率也逐年增加，分別由2001年的69.6%和85.6%增加至2014年的89.1%和96.3%。如圖3所示。

圖3 2001—2014年我國工業(yè)主要污染物排放量、用水重復利用率、廢水達標排放率

此外，工業(yè)廢水中的污染物平均濃度也呈現(xiàn)下降趨勢。以化學需氧量為例，工業(yè)化學需氧量的平均排放濃度自2001年以來穩(wěn)定處于紙漿、化工等行業(yè)的二級排放標準(300mg/L)之下，并呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，如圖4所示。但另一方面，工業(yè)化學需氧量的平均排放濃度仍然高于《污水綜合排放標準》(1996)的一級標準(100mg/L)。工業(yè)廢水的污染物排放濃度與水環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)，這樣的平均排放濃度相對于水環(huán)境功能要求來說仍然是偏高的。因為我國絕大部分地區(qū)水質(zhì)已經(jīng)低于水環(huán)境質(zhì)量要求，北京、河北、陜西、山西等部分北方地區(qū)已經(jīng)無常年地表徑流，工業(yè)企業(yè)的排水水質(zhì)就是當?shù)氐沫h(huán)境水質(zhì)。這種情況下不但不能改善水質(zhì)，還會導致水環(huán)境進一步惡化，水環(huán)境質(zhì)量并未改善可以佐證。根據(jù)環(huán)保部、水利部、國土資源部、國家海洋總局發(fā)布的報告來看，雖然環(huán)保部門公布的地表水質(zhì)在不斷改善，但地下水、近岸海域水質(zhì)卻是在不斷惡化的，并且污染形勢非常嚴峻，沒有證據(jù)證明我國的水環(huán)境質(zhì)量得到了明顯的改善。

圖4 2001—2014年我國工業(yè)化學需氧量排放濃度變化情況

從以上分析可以看出，污水排污費政策雖然取得了一定的效果，但其籌集污染治理資金、調(diào)節(jié)污染者行為、改善水環(huán)境質(zhì)量的功能并未完全實現(xiàn)。工業(yè)廢水主要污染物排放量、排放濃度的下降以及工業(yè)用水重復利用率、工業(yè)廢水達標排放率的提高是多種原因綜合作用的結(jié)果，尚無法判斷污水排污費政策在其中發(fā)揮了多大的作用。唯一能夠確定的是，當且僅當工業(yè)企業(yè)的排放成本高于治理成本時，工業(yè)企業(yè)才可能減少污染排放或治理污染。

三、我國污水排污費政策分析

(一)政策目標問題分析

污水排污費政策的目標應當是促進水污染防治，保護水環(huán)境，確保水環(huán)境質(zhì)量不退化。作為一項環(huán)境經(jīng)濟政策，污水排污費具有行為激勵和籌集資金的雙重功能，迫使污染者做出選擇，或者改變行為，減少排放，降低付費；或者支付全部費用，委托他人治理污染。無論污染者如何選擇，都可以實現(xiàn)水防治污染、保護水環(huán)境的目的。但無論是《水污染防治法》(2008)抑或是污水排污費的主體政策《條例》均沒有明確“水環(huán)境質(zhì)量不退化”的目標。例如，《水污染防治法》(2008)第一條規(guī)定“保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”，將促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與保護和改善水環(huán)境并列為立法目標；《條例》規(guī)定國家排污費征收標準的制定需要兼顧四個方面：污染治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要、污染防治要求、社會經(jīng)濟技術(shù)條件以及排污者的承受能力。然而，如果以營利為目的的污染者以承受能力為借口不承擔污染物排放所產(chǎn)生的全部成本，那么污染者對水環(huán)境造成的外部損害最終將由社會和環(huán)境承擔。由此可見，我國污水排污費政策缺乏明確的政策目標，沒有體現(xiàn)行為激勵的功能，沒有實現(xiàn)全部外部成本的內(nèi)部化，從而為低費率的排污費標準制定提供了“合法的”依據(jù)和條件。

(二)政策自身設計問題分析

1. 自身定位不清。

污水排污費最基本的理論依據(jù)是庇古稅原理，即基于污染所造成的危害對污染者收費，以彌補私人成本和社會成本之間的差距，進而實現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化。污水排污費的最終目的是內(nèi)部化污染物排放者造成的外部不經(jīng)濟性，使污染者在生產(chǎn)決策時考慮污染水環(huán)境的成本，激勵污染者減少排放、改善水環(huán)境質(zhì)量，這是污水排污費的真正定位。但我國污水排污費政策的定位已經(jīng)偏離了這一定位，財政部已在2010年《關(guān)于印發(fā)2010年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄的通知》中將排污費列為一種行政事業(yè)性收費，而行政事業(yè)收費是在向公民、法人和其他組織提供特定服務時收取的費用，即用于滿足收費單位本身業(yè)務支出的需要。從資金的實際使用上看，我國的污水排污費主要用于各地方環(huán)保部門監(jiān)測儀器購買、監(jiān)督性監(jiān)測、人員、信息等自身能力建設的支出，符合行政事業(yè)性收費收入的使用特征。在這種情況下，想要實現(xiàn)污水排污收費的污染物減排、調(diào)節(jié)污染者行為兩方面功能已不合時宜。以庇古稅原理為理論依據(jù)的污水排污費費率制定機制與行政事業(yè)性收費“以支定收”的定位是不一致的，要求以行政事業(yè)性收費為主要特征的污水排污收費達到污染物減排和改善水環(huán)境質(zhì)量的目標幾乎是無法實現(xiàn)的。

2. 沒有遵循污染者付費原則。

污染者付費原則(polluter pays principle，PPP)是制定和設計污水排污費政策時應當遵循的基本原則。OECD對污染者付費原則作出的界定是：污染者應承擔為了確保環(huán)境處于可接受水平，由公共機構(gòu)決定的污染防治措施的成本，并要求世界各國不應該對工業(yè)企業(yè)的污染控制和治理措施采取不當?shù)难a貼或稅收優(yōu)惠，否則就會造成國際貿(mào)易的扭曲。[12]因此，污染者付費原則可以被解釋為“非補貼規(guī)定”，污染者應當承擔污染控制和環(huán)境損害的全部費用。[13]

污染者付費原則隱藏著兩個涵義：一是“污染者要基于全成本付費”，二是“不污染不付費”。判斷是不是污染者的評判標尺就是排污主體排放的污染物是否超過了環(huán)境容量(即自凈能力)，即污染物排放標準是否導致環(huán)境退化。以水為例，如果排污主體的污染物排放標準超過了環(huán)境無退化的排放標準，那么排放的污染物就會污染水環(huán)境，帶來水質(zhì)惡化、生態(tài)退化、人體健康損害等外部成本，此時污染者要承擔治理污染和所造成環(huán)境損害的全部費用；如果排污主體的污染物排放標準達到環(huán)境無退化標準時，排污主體就不是污染者，排污主體排放污染物的外部成本已經(jīng)全部內(nèi)部化，即不污染不付費。

污染者付費原則并不僅僅局限于字面上的“付費”，只要污染者承擔其所造成污染的全部成本即可。污染的全成本是制定收費標準的基礎，但收費只是手段，治理污染才是結(jié)果，目標是確保環(huán)境處于一種可接受的水平，即環(huán)境質(zhì)量不退化。因此，污染者付費原則的真正含義是“污染者治理”，在基于將廢水排放處理到環(huán)境無退化標準時的全部治理成本條件下，污染者根據(jù)環(huán)境無退化標準條件下的治理成本、自身環(huán)保技術(shù)水平和治理能力等情況，對不同的行為做成本-效益分析和比較，從而選擇自己治理或委托他人治理，最終確保環(huán)境質(zhì)量不退化。如果污染者不基于全成本進行付費，不僅會產(chǎn)生外部成本，還會獲得內(nèi)部收益。

(1)污水排污費對“污染者要基于全成本付費”的違背。

根據(jù)OECD提出的污染者付費原則，工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)所致的污水排放治理的主要責任歸屬企業(yè)本身，因此工業(yè)企業(yè)污水治理的資金主要由工業(yè)企業(yè)自身來承擔。但根據(jù)我國目前的實際情況，工業(yè)企業(yè)自身承擔的治理資金也僅僅是滿足了現(xiàn)有排放標準條件下的治理成本。考慮到我國的污水排放標準沒有與水質(zhì)達標直接聯(lián)接，這就造成在某些地區(qū)(比如海河流域)即使達標排放也會造成環(huán)境污染和退化。盡管達標之后仍然要繳納污水排污費，但根據(jù)筆者的調(diào)研和分析，我國工業(yè)企業(yè)達標之后支付的污水排污費遠低于環(huán)境無退化的治理成本。過低的收費標準不可能刺激排污者主動治污，使得排污者寧愿繳納排污費也不愿主動治理污染。

根據(jù)筆者所在課題組對G市的調(diào)研，部分行業(yè)(化工行業(yè)、印染行業(yè))在現(xiàn)狀排放標準下的化學需氧量平均治理成本分別為6.99元/kg和3.81元/kg，都遠高于該地區(qū)現(xiàn)行的污水排污費征收標準0.9元/kg，如果基于環(huán)境無退化的排放標準來支付，企業(yè)需要繳納更多的治理成本，如圖5所示。因此0.9元/kg的污水排污費征收標準根本無法覆蓋目前企業(yè)達標排放的全部外部成本，由于征收標準太低，幾乎不具備激勵減排的功能。而工業(yè)企業(yè)排放污染物產(chǎn)生的外部成本最終要由社會和環(huán)境承擔，這就相當于犧牲公共利益來補貼企業(yè)的盈利行為，造成了環(huán)境污染和公共利益的“雙敗”。[14]

圖5 化工行業(yè)、印染行業(yè)企業(yè)編號及COD治理成本

同時根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)，城鎮(zhèn)污水處理廠達標排放的排水不征收污水排污費，這一規(guī)定的前提假定是“達標排放”的排水不污染受納水體。但是，由于城鎮(zhèn)污水處理廠排放標準與環(huán)境質(zhì)量標準脫節(jié)，在排入水體現(xiàn)狀水質(zhì)已經(jīng)劣于法律規(guī)定的水環(huán)境功能要求而且排放標準等于和劣于現(xiàn)狀水質(zhì)的情況下，達標排放的排水依然會污染水環(huán)境。如果排水仍然污染環(huán)境，但因為已經(jīng)“達標排放”而不收取排污費，那么污染者就只支付了部分費用或沒有支付費用，這就違背了污染者付費原則，在制度上“合法”降低了污染者的真實環(huán)境成本，實際上是通過犧牲環(huán)境幫助污染者獲得經(jīng)濟收益。因此，一些地區(qū)污水處理廠也是污染者，也應當遵循污染者付費原則按照排放污染物的種類、數(shù)量計征污水排污費，而不應該僅僅針對超標排放征收。在這種“達標也污染”的現(xiàn)象下，污水處理廠“達標排放不收費”的政策體系體現(xiàn)了我國現(xiàn)有污水排污費政策存在著“即使有污染，也無需付費”的可能性，是污染者付費原則缺位的真實體現(xiàn)。

(2) 污水排污費對“不污染不付費”的違背。

我國污水排污費政策執(zhí)行的是“排放即收費”，這個規(guī)定看似合理，但沒有把收費、水污染物排放量和環(huán)境損害聯(lián)系起來。污水排污費政策應當遵循污染者付費原則，根據(jù)這一原則，只有造成水環(huán)境污染，才對污染者的污染行為收費；收費水平與污染程度相關(guān)；如果行為主體沒有造成污染，不應對其收費，即“不污染不付費”。如果不論污染程度，不論污染與否，有排放就收費，這貌似公允，實際上會打擊企業(yè)治理污染的積極性。例如某水環(huán)境功能區(qū)目標水質(zhì)為Ⅲ類，該功能區(qū)內(nèi)某工業(yè)企業(yè)污水排放達到地表水Ⅱ類標準，那么再根據(jù)排放污染物的種類、數(shù)量計征污水排污費就沒有實際意義。

(三)管理體制問題分析

根據(jù)法律規(guī)定，我國污水排污費政策的決策權(quán)在國家層面，由中央政府的價格主管、財政、環(huán)境保護和經(jīng)貿(mào)四個部門共同制定，污水排污費按污染者排放污染物的種類、數(shù)量以污染當量計征，每一污染當量征收標準為0.7元，高度集中的污水排污費管理體制導致了我國實行各地區(qū)、各行業(yè)幾乎“一刀切”的收費標準。筆者根據(jù)《2014年中國環(huán)境統(tǒng)計年報》調(diào)查分析了各省份工業(yè)企業(yè)污水治理設施的建設成本和運行成本，結(jié)果顯示各地的化學需氧量治理成本差異較大。除了2014年京津冀三地大幅提高污水排污費標準之外(提高之后均高于當?shù)鼗瘜W需氧量治理成本)，其他大部分地區(qū)仍然采用全國統(tǒng)一的征收標準，且都小于本地的化學需氧量治理成本，如圖6所示。由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、原材料價格、勞動力價格、水資源稟賦、水環(huán)境功能要求、水環(huán)境保護目標、環(huán)保技術(shù)水平各不相同，且同樣的污染物或污染量在不同地區(qū)的邊際社會損害也各不相同，這就決定了污水排污費費率的制定不能全國“一刀切”，否則會導致不公平、不合理和低效率。

圖6 2014年我國工業(yè)化學需氧量治理 成本與污水排污費收費標準

即使是同一地區(qū)、同一流域，不同行業(yè)的工業(yè)企業(yè)由于廢水污染物產(chǎn)生濃度、排放標準、廢水處理工業(yè)、原材料價格、勞動力價格的不同，治理成本也會不同。根據(jù)筆者所在課題組對江蘇地區(qū)化工、印染等行業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同行業(yè)間甚至同一行業(yè)內(nèi)不同工業(yè)企業(yè)的污染治理成本千差萬別。如圖5所示，化工行業(yè)COD治理成本在1.92～16.21元/kg之間，印染行業(yè)COD治理成本在1.35～11.29元/kg之間，化工行業(yè)COD治理成本平均值約為印染行業(yè)的2倍，行業(yè)間無差別的污水排污費征收標準不能確保對所有行業(yè)的污染減排產(chǎn)生經(jīng)濟刺激。[15]

同時針對城鎮(zhèn)污水處理廠的污水排污費征收標準在一定程度上也造成了地區(qū)之間的不公平。不同地區(qū)的污染物排放標準不同，即使面對相同的污水排污費征收標準，由于污水處理設施自身的治理成本不同，仍可能造成地區(qū)不公平。例如，北京市2014年大幅提高了污染物排放標準，對排入水體主要污染物指標(化學需氧量和氨氮)的濃度要求已經(jīng)達到地表Ⅲ類和Ⅳ類水環(huán)境質(zhì)量標準，這勢必會給北京市污水處理廠帶來治理成本的大幅上升。但其他多數(shù)地區(qū)的污染物排放標準仍然維持在一級A或一級B的水平，這些地區(qū)污水處理廠的治理成本顯然不足以與北京市相提并論，因而造成了地區(qū)間的不公平問題。

(四)管理機制問題分析

管理機制是指環(huán)境政策良好實施的運行機制，是環(huán)境管理部門在實現(xiàn)環(huán)境保護目標過程中的運作方式，主要包括信息機制、資金機制、監(jiān)督核查機制三個方面。

1. 信息機制分析。

信息不對稱是環(huán)境外部性產(chǎn)生的重要原因之一，也是污水排污費政策所要解決的主要問題。市場經(jīng)濟體制下廣泛存在著信息不對稱、信息供給不足的現(xiàn)象，難以滿足現(xiàn)階段水環(huán)境管理的要求。第一是排污主體和地方環(huán)境管理部門之間的信息不對稱：排污主體有隱藏自身排放污染物信息的動力，并盡力逃脫污染物減排的責任。第二是地方環(huán)境管理部門和中央環(huán)境管理部門之間的信息不對稱：由于水污染的跨區(qū)域外部性特征，在完成中央環(huán)境管理部門的減排任務時地方環(huán)境管理部門缺乏積極減排的動力，存在隱瞞本地水污染物排放的真實信息。第三是地方環(huán)境管理部門、排污主體和公眾之間的信息不對稱：目前地方政府關(guān)于污水排污費政策的信息公開普遍不足，同時公眾也難以獲取排污主體的排放信息、排污費繳納情況。

2. 資金機制分析。

資金機制得以合理實施的基本原則是污染者付費原則。但根據(jù)前文分析，我國目前的污水排污費費率遠低于環(huán)境無退化時的治理成本，尚無法實現(xiàn)全部外部成本的內(nèi)部化，這已經(jīng)是對污染者付費原則的違背。但法律仍規(guī)定我國污水排污費收入有一部分需要通過無償方式返還給排污主體，這種返還給排污主體無償使用資金的方式也是不合邏輯的。排污主體之所以繳納污水排污費正是由于企業(yè)自身沒有能力治理污染，且污水排污費的收費標準過低，沒有起到行為激勵的作用，因此企業(yè)紛紛選擇繳納污水排污費。此時如果選擇將排污費返還給不具有治理能力的企業(yè)，更是對污染者付費原則的違背。

3. 監(jiān)督核查機制分析。

目前我國關(guān)于工業(yè)企業(yè)水污染物排放狀況的監(jiān)督核查手段和數(shù)據(jù)很多，主要包括地方環(huán)境管理部門的監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)、物料衡算方法計算所得的物料衡算數(shù)據(jù)、地方環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)抽樣測算的數(shù)據(jù)、排污主體自身的排污申報數(shù)據(jù)以及自動在線監(jiān)測儀器的監(jiān)測數(shù)據(jù)。但各監(jiān)督核查手段之間并沒有很好地銜接，相互之間缺乏協(xié)調(diào)和整合，政策執(zhí)行成本較高，且各套數(shù)據(jù)由于監(jiān)測頻率、統(tǒng)計范圍、統(tǒng)計口徑等都存在一定的差異，至今不能形成一套完整、可靠的工業(yè)企業(yè)水污染物排放數(shù)據(jù)。圖7顯示了A市廢水排放量在10萬噸以上的重點污染物排放企業(yè)化學需氧量排放量。污染源普查數(shù)據(jù)由該市環(huán)境監(jiān)測站提供，排污申報數(shù)據(jù)由工業(yè)企業(yè)提供，從中可以看出污染源普查數(shù)據(jù)遠高于排污申報數(shù)據(jù)，部分企業(yè)的污染源普查數(shù)據(jù)竟然達到排污申報數(shù)據(jù)的近100倍。但當?shù)夭块T并沒有采取任何措施來處罰這些虛報、謊報的工業(yè)企業(yè)。

圖7 A市重點工業(yè)污染源化學需氧量排放情況

同時，污染源普查數(shù)據(jù)也是建立在當?shù)丨h(huán)保部門監(jiān)督性監(jiān)測的基礎之上，而該市環(huán)保部門對重點工業(yè)企業(yè)監(jiān)督性監(jiān)測的頻率過低(1年1次)，根本無法全面反映工業(yè)點源真實的排放情況。此外部分企業(yè)在這1年1次的監(jiān)督性監(jiān)測中主要污染物排放濃度也是過高的，個別企業(yè)的化學需氧量濃度均超過250mg/L，各個企業(yè)所應當遵循的排放標準更是不得而知。憑借1年1次的監(jiān)測頻率以及不得而知的排放標準根本無法得出工業(yè)廢水達標排放率達到100%的結(jié)論。此外在我國現(xiàn)狀環(huán)境管理體制下，工業(yè)企業(yè)水污染物排放狀況的監(jiān)督核查任務主要由地方環(huán)境管理部門承擔，尚沒有建立起專業(yè)化的監(jiān)測市場，一方面造成地方環(huán)境管理部門負擔過重，另一方面企業(yè)沒有承擔應有的環(huán)境責任，違反了公平性原則。

四、主要結(jié)論及政策建議

本文采用環(huán)境政策分析與評估的一般模式，基于已有的數(shù)據(jù)和信息對我國的污水排污費政策進行初步分析與評估，主要結(jié)論包括：(1)我國污水排污費政策沒有明確水環(huán)境質(zhì)量不退化的政策目標，進而使其沒有體現(xiàn)行為激勵的功能，沒有實現(xiàn)全部外部成本的內(nèi)部化。(2)目前以行政事業(yè)性收費為主要特征的污水排污費已經(jīng)偏離了以庇古稅原理為理論依據(jù)的真正定位。(3)污水排污費政策自身設計沒有遵循污染者付費原則：排污收費制度相關(guān)的法律法規(guī)中，都要求要考慮社會經(jīng)濟發(fā)展和排污者的承受能力，為低污染物排放標準和低收費標準的制定提供了法律依據(jù)；收費標準過低，現(xiàn)行排污收費標準征收的排污費遠低于污染治理成本，過低的收費標準無法體現(xiàn)企業(yè)污染的全部成本，無法調(diào)動其治污的積極性，使得多數(shù)企業(yè)寧愿繳納排污費也不愿意治理污染。(4)“一刀切”的管理體制導致不公平、不合理和低效率，幾乎一致的收費標準缺乏科學依據(jù)，經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境容量等的區(qū)域差異性，決定了各地區(qū)污染物排放的收費標準不應該是全國統(tǒng)一的。

根據(jù)以上主要結(jié)論，結(jié)合環(huán)境保護稅即將開征的現(xiàn)實國情，本文提出以下政策建議。

第一，明確水環(huán)境質(zhì)量不退化的保護目標。在《水污染防治法》和《環(huán)境保護稅法》中明確水環(huán)境質(zhì)量不退化的保護目標，明確任何活動都不能使國家水環(huán)境退化。同時在法律中肯定水環(huán)境質(zhì)量不退化對人體健康和水生態(tài)安全的重要性，明確水環(huán)境保護的基本底線，彰顯黨和國家對于保護水環(huán)境、杜絕水質(zhì)惡化的決心。環(huán)境無退化目標的實現(xiàn)，首先要求中央政府根據(jù)當前國家環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀制定環(huán)境質(zhì)量基準，地方政府根據(jù)該基準，結(jié)合當?shù)貙嶋H環(huán)境狀況和環(huán)境保護需要，制定地方環(huán)境質(zhì)量標準；然后地方政府根據(jù)地方環(huán)境質(zhì)量標準，制定能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境質(zhì)量不退化的污染物排放標準，確保本地的污染物排放不會引起環(huán)境質(zhì)量在管理意義上的降低。

第二，明確環(huán)境保護稅應當遵循的基本原則——污染者付費原則。污染者基于全成本付費：污水稅的稅率要基于廢水排放處理到環(huán)境無退化標準時的治理成本制定，真正實現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化；不污染不付費：如果排污主體的污染物排放標準達到環(huán)境無退化標準時，排污主體排放污水污染物的外部成本已全部內(nèi)部化，即不污染不付費。因此，在根據(jù)地方環(huán)境質(zhì)量要求，制定保證環(huán)境質(zhì)量不退化的污染物排放標準之后，應當再根據(jù)達標排放時的污染治理成本，按照污染者付費原則制定征稅標準。污染的全部成本是制定征稅標準的基礎，環(huán)境稅稅率的制定應當以污染的全成本為依據(jù)，基于環(huán)境質(zhì)量達標的排放標準所對應的全部治理成本進行征收，真正體現(xiàn)污染者付費原則。

第三，決策權(quán)下方到地方，分區(qū)域、分行業(yè)制定稅率。我國幅員遼闊，各地資源稟賦與經(jīng)濟發(fā)展水平不一，環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀與環(huán)境功能區(qū)劃各不相同，同樣的污染物或污染量在不同地區(qū)的邊際損害成本也不盡相同，以上種種原因?qū)е缕髽I(yè)之間的技術(shù)、管理水平和污染治理成本具有明顯的區(qū)域差異性，這就決定了環(huán)境稅的稅率不能“一刀切”，不能實行全國統(tǒng)一的稅率標準，必須結(jié)合各地實際情況制定相應的征收標準。有關(guān)本地環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和污染物排放的信息，省級政府的了解程度和收集能力要高于中央政府，市級政府的了解程度和收集能力要高于省級政府，簡言之，在當?shù)貙嶋H環(huán)境狀況的掌握方面，地方政府要強于中央政府。因此，對于環(huán)境稅稅率的制定，建議由國家給予宏觀指導，規(guī)定基本的征收標準、征收原則和方法，環(huán)境稅稅率的決策權(quán)下放到地方政府，地方政府根據(jù)本地實際情況制定相關(guān)政策條例，貫徹落實中央方針原則，建立審查監(jiān)督問責機制。同時征收的環(huán)境稅歸屬地方，這有利于調(diào)動地方進行環(huán)境保護的積極性，增強其治理區(qū)域性污染的能力，也有利于緩解和消除地方保護主義對環(huán)境保護的障礙。

第四，整合有關(guān)工業(yè)企業(yè)水污染排放狀況的監(jiān)督核查手段，實施規(guī)范的排污許可證制度。從美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，實施排污許可證是工業(yè)企業(yè)點源污染排放控制的最主要手段。規(guī)范的排污許可證匯總了法律對于點源排放控制的幾乎所有規(guī)定和要求，包含了排污申報、具體的排放限值、設計合理且有針對性的監(jiān)測方案、達標證據(jù)、限期治理、監(jiān)測報告和記錄、執(zhí)法者核查和處罰等一系列措施，并將以上內(nèi)容明確化、細致化，具體到每個排污者。因此針對我國現(xiàn)有點源排放控制政策過多，相互之間缺乏銜接、缺乏協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行成本較高這一問題，建議通過實施規(guī)范的排污許可證來整合現(xiàn)有點源排放控制政策。

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