水污染防治項目投融資模式國際比較

趙瑾

水務(wù)產(chǎn)業(yè)本身具有資本密集型的特點，水污染防治項目對資金依賴性更高。近年來，我國各地水污染防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)遇到阻礙，需要創(chuàng)新投融資機(jī)制來解決這些問題。目前國際上水污染防治行業(yè)的融資主要模式主要有四種PFI/PF2、特許經(jīng)營、混合模式（以公有制為主）以及完全公有，為代表的國家主要為英國、法國、美國和荷蘭等國家。雖然各國水污染防治項目PPP投融資模式各有不同，但對于公共事業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量充沛資金需求，要求政府在尋找融資渠道時，不能拘囿于政府撥款，應(yīng)鼓勵社會資本進(jìn)入水污染防治行業(yè)，拓寬融資渠道，緩解地方債務(wù)壓力?？v覽各國水污染防治PPP投融資的回報機(jī)制、融資渠道和頂層設(shè)計，我們得出中國開展水污染防治PPP投融資模式的幾點啟示。

一、建立適合我國的收費(fèi)模式

以污水處理領(lǐng)域為例，目前而言，在國際上運(yùn)用比較廣泛的國家收費(fèi)模式如下表所示。

各國污水收費(fèi)模式

國家繳費(fèi)主體負(fù)擔(dān)金范圍繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

日本水體污染物排放者，如工廠、城市居民等“誰污染，誰負(fù)擔(dān)”實施污水集中處理的調(diào)查費(fèi)；工程費(fèi)及附帶工程費(fèi)；用地費(fèi)；補(bǔ)償費(fèi)；操作費(fèi)；維持修繕費(fèi)；機(jī)械器具費(fèi)，事故處理費(fèi)及附屬的各項費(fèi)用。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)污染企業(yè)的規(guī)模、環(huán)境污染程度、污染源的處理程度分為不同標(biāo)準(zhǔn)。具體操作為：污水處理企業(yè)根據(jù)確定的繳費(fèi)總額以及建設(shè)費(fèi)和處理費(fèi)分?jǐn)偟矫繃嵨鬯呢?fù)擔(dān)金中。

韓國污染者付費(fèi)與日本類似政府承擔(dān)50%到70%費(fèi)用，企業(yè)承擔(dān)30%到50%。

法國向公共污水排水系統(tǒng)排放廢水的企業(yè)、居民及配水公用機(jī)構(gòu)用戶與日本類似與日本類似

美國污染者付費(fèi)與日本類似從價計稅制度：由用戶分擔(dān)費(fèi)用，將費(fèi)用分擔(dān)于工程所覆蓋轄區(qū)的各級用戶，按既定份額向用戶分擔(dān)相關(guān)成本費(fèi)用。

針對以上國家污水處理行業(yè)費(fèi)用收取方式，綜合我國國情，建議我國采取的收費(fèi)模式如下：為包括城鎮(zhèn)污水集中處理系統(tǒng)中排放污水的政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、配水公用機(jī)關(guān)、個體工商業(yè)者和城市居民。收費(fèi)金額主要涵蓋建設(shè)費(fèi)和維持費(fèi)，具體內(nèi)容包括：城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的新建費(fèi)、改建費(fèi)、擴(kuò)建費(fèi)和維護(hù)費(fèi)；污水處理設(shè)施的調(diào)查費(fèi)、工程費(fèi)及附帶工程費(fèi)；土地使用權(quán)購買費(fèi)以及補(bǔ)償費(fèi)；操作運(yùn)行費(fèi)；維持修繕費(fèi)；機(jī)械器具費(fèi)；事故處理費(fèi)及附屬的各項費(fèi)用，以及各項費(fèi)用的利息。根據(jù)建設(shè)費(fèi)和維持費(fèi)費(fèi)用類型的不同，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不同。費(fèi)用的征收應(yīng)該有一定的強(qiáng)制性，避免出現(xiàn)排污者逃避繳費(fèi)或拖延繳費(fèi)，投資回收后，不再向繳費(fèi)主體征收費(fèi)用。

二、拓寬融資渠道，采用適合我國投資模式

PPP項目的債務(wù)率較高（一般在70%—90%），所以融資工具對于PPP項目成功起著決定性作用。當(dāng)前世界上，比較通行的融資方式是向銀行申請貸款，除此之外，國際上許多國家也開始嘗試通過其他金融工具進(jìn)行融資，比如通過資本市場發(fā)放公司債券，或者吸引基金等追求長期穩(wěn)定回報的資金，譬如養(yǎng)老、保險、社保等基金。與此同時，需要注意到的是，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于長期依賴中央財政撥款，地方政府財政收入主要依靠房地產(chǎn)收入，缺乏中央和地方分工負(fù)責(zé)、合作發(fā)展的投融資機(jī)制，導(dǎo)致資金壞賬比率高、融資成本居高不下等特點。在國際上通用的政府債券、專項基金在我國不能實現(xiàn)，從而影響我國地方政府的商業(yè)融資。中國金融市場的流動性偏向于大公司/大城市。建議加快建立水污染防治PPP產(chǎn)業(yè)基金，加快構(gòu)建多維度、多角度的資本市場，激發(fā)市場活力，建設(shè)和完善融資資金池，妥善設(shè)計資金退出產(chǎn)業(yè)基金的合理機(jī)制，使得水污染防治PPP產(chǎn)業(yè)資金迸發(fā)最大活力。立足PPP投融資創(chuàng)新模式，建立和完善水污染防治投資基金，拓寬投融資渠道，緩解財政壓力，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，提高資金利用效率。

與發(fā)達(dá)國家相比我國政府財力不足，如果仿照韓國等國家污水處理項目中由國家和地方政府先行投資是不現(xiàn)實的，所以應(yīng)該采用適合我國的PPP投資模式，如BOT模式和隨之演變而來的BOOT模式、BOOTT模式、TOT模式、BOOM模式等公私合營模式都是值得借鑒。具體到我國各地采用哪種PPP模式，須秉持謹(jǐn)慎態(tài)度，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況（經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、地方財政）、項目特點以及投標(biāo)企業(yè)規(guī)模等情況會同有關(guān)專家，進(jìn)一步分析論證。

三、國家推進(jìn)，政府和市場相結(jié)合

從各國開展PPP項目經(jīng)驗分析來看，由于PPP建設(shè)周期長、項目建設(shè)運(yùn)營過程中牽扯多方利益，所以專門的立法保障顯得尤為重要，盡管英、澳雖未就專門立法，但其法律體系健全且充滿靈活性，也為PPP提供了充分的法律保障。無論是英國的完全私有模式，還是美國的公有為主，都是具備一個共同特點就是將政府控制和市場有效運(yùn)行完美結(jié)合，通過政府政策保障公共資源的同時，保證市場的有效性。中國目前已出臺50多項與PPP有關(guān)的管理辦法，但全國層面的PPP法律框架有待進(jìn)一步完善。地方PPP項目當(dāng)前出現(xiàn)多頭管理的局面，由于尚未有統(tǒng)一的PPP項目主管部門，導(dǎo)致項目審批過程中程序復(fù)雜漫長、責(zé)任劃分不清。PPP項目牽扯到多個部門，各個部門也從不同的角度推展PPP項目，最關(guān)鍵的是從國家層面立法，對PPP項目的政府管理通過法律的形式固定下來。國家以PPP模式作為投融資機(jī)制創(chuàng)新模式的突破點，激活社會資本，為民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)掃清隱患，提供制度保障。PPP不僅僅局限于微觀層面針對某一個項目的融資手段，它是進(jìn)一步上升到國家層面的投融資機(jī)制的改革。歐美采用的四種水務(wù)行業(yè)的投融資模式的共同特點是政府混合市場的結(jié)合，通過國家政策保證公益性的同時調(diào)動市場積極性。政府進(jìn)行宏觀控制，各水務(wù)公司自負(fù)盈虧，獨立核算。

（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)）