福利國家緊縮時(shí)期新右派改革的思想及其實(shí)踐

趙婧妤

摘 要：20世紀(jì)70年代中期以后福利國家產(chǎn)生危機(jī)，進(jìn)入緊縮時(shí)期。保守主義黨派重新奪權(quán)，以美國總統(tǒng)里根和英國首相撒切爾夫人為代表，新右派在英美領(lǐng)導(dǎo)了福利國家改革。本文主要研究新右派改革福利國家時(shí)期的指導(dǎo)思想以及其具體實(shí)踐。在實(shí)踐部分以英國撒切爾政府社會保障制度改革為例，辯證地探討了新右派的改革效果。

關(guān)鍵詞：福利國家緊縮；新右派；社會保障制度改革

一、福利國家緊縮與新右派興起

國家形態(tài)代表了國家職能履行的方向，管控型國家形態(tài)表明，國家的政治職能被充分發(fā)揮了，發(fā)展型國家形態(tài)表明，國家的經(jīng)濟(jì)職能被無限制發(fā)揮，而福利型國家形態(tài)表明，國家的社會職能開始凸顯。福利國家意味著政府在社會福利方面承擔(dān)主要的財(cái)政支出責(zé)任，國民享受公共服務(wù)有了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政保障。福利國家對社會福利的支出責(zé)任承擔(dān)并非空穴來風(fēng)，而有著獨(dú)特的歷史淵源。1883年，德國的健康保險(xiǎn)標(biāo)識著福利國家的興起，德國的這一實(shí)踐嘗試被諸多西歐國家模仿和復(fù)制，一些列社會福利計(jì)劃相繼出爐。隨后凱恩斯主義的盛行，工人運(yùn)動的高漲推動福利國家的發(fā)展成熟，福利國家成為了所有發(fā)達(dá)工業(yè)民主國家的一個(gè)內(nèi)在組成部分，并在一定時(shí)間內(nèi)起到了正面的效果，維持了社會的穩(wěn)定，在這些國家創(chuàng)造了前所未有的繁榮。福利國家實(shí)行的社會福利項(xiàng)目逐漸彌補(bǔ)了市場的缺陷問題，同時(shí)也累積了新的政治合法性資源。然而，上世紀(jì)70年代中期以后，危機(jī)開始降臨到福利國家，福利國家的黃金時(shí)代逐漸結(jié)束，緊縮時(shí)代來臨。導(dǎo)致福利國家危機(jī)的背景原因有如下幾點(diǎn)：

第一，福利國家普遍爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。經(jīng)濟(jì)大危機(jī)爆發(fā)于石油危機(jī)，石油危機(jī)的到來宣告戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展黃金時(shí)代的結(jié)束。福利國家開始普遍爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國民經(jīng)濟(jì)增長率放緩，通貨膨脹問題和失業(yè)問題嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)的不景氣使得失業(yè)人數(shù)急劇增加，這意味著領(lǐng)取政府救濟(jì)金的人數(shù)增加了，但繳納稅收的在職勞動力人數(shù)卻下降了，這進(jìn)一步導(dǎo)致政府收不抵支，爆發(fā)財(cái)政危機(jī)，陷入惡性循環(huán)。政府難以支撐過高的社會保障支出水平，而福利制度又具有剛性特征，擴(kuò)張容易但要緊縮困難重重。

第二，經(jīng)濟(jì)全球化的影響。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，生產(chǎn)要素突破了地域限制，開始在國與國之間自由流動。產(chǎn)品與服務(wù)在全球的流動在福利國家引致社會傾銷現(xiàn)象；而資本為了躲避稅收，壓低成本，提高收益，從福利國家外流至制度尚未完善的發(fā)展中國家，從而導(dǎo)致福利國家稅收下降；此外，勞動力在世界范圍內(nèi)的流動則使社會關(guān)系復(fù)雜化，處理好外來勞工與本地勞動力的關(guān)系也是福利國家面對的一個(gè)難題。

第三，人口老齡化問題嚴(yán)重。公民的生育意愿和生育觀念會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而急劇變遷，生育觀念的變化直接加重了人口老年化趨勢。于此同時(shí)，在養(yǎng)老保障中，政府承擔(dān)了大部分責(zé)任，高福利水平使普通人的老年生活有充分保障，不用擔(dān)心因?yàn)闆]有后代而造成老無所依的境地。所以在高福利國家，普遍出現(xiàn)了低生育率和人口老齡化現(xiàn)象，社會的代際人口更新出現(xiàn)了停滯，人口負(fù)增長現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。另外，醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)水平的不斷發(fā)展和提高，延長了人的預(yù)期壽命，并且降低了死亡率。低生育率和低死亡率膠合在一起，繼而加劇了福利國家的老齡化問題。

以上原因綜合導(dǎo)致了福利國家的緊縮。福利國家的緊縮所揭示的危機(jī)并非偶然，而是具有內(nèi)在規(guī)律的結(jié)構(gòu)性危機(jī)。在這樣的背景下，保守主義黨派即新右派重新奪權(quán)。新右派把經(jīng)濟(jì)社會問題的癥結(jié)大部分都?xì)w咎于福利國家。他們指出，社會保障項(xiàng)目產(chǎn)生了大量低效行為，資助這些項(xiàng)目需要消蝕具有激勵(lì)意義的稅收，以及會增加通貨膨脹預(yù)算赤字。因此，保守主義者提倡福利國家的財(cái)政緊縮，主張降低福利支出，并將緊縮視為一種必要的善。這些新右派倡導(dǎo)者推崇的思想充分吸收了傳統(tǒng)保守主義和古典自由主義的思想成分，重新找回市場的自由，呼吁政府干預(yù)的退場，呼吁實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由的最大化。

二、新右派的思想觀念

新右派在上世紀(jì)80年代成為主導(dǎo)性的意識形態(tài)，其不僅主導(dǎo)了英美等國家的政治發(fā)展，還主導(dǎo)了學(xué)術(shù)界的爭辯和學(xué)術(shù)流派的興起。新右派的思想觀念大大地挑戰(zhàn)了福利國家觀念，也不同于古典保守主義，這種新的思想觀念充分吸收了自由主義的有益成分，被人們成為新自由主義。具體來看，新右派有一些標(biāo)志性的思想觀念：

在政府與市場的關(guān)系方面，新右派在經(jīng)濟(jì)上吸收經(jīng)濟(jì)新自由主義的部分觀點(diǎn)，推崇私有化和市場化，認(rèn)為市場能夠促進(jìn)競爭，提高效率。新保守主義在政治上體現(xiàn)為“反國家主義”，主張國家從社會經(jīng)濟(jì)生活中主動退出，主要緣由在于大政府與效率通常是成反比關(guān)系。因此，新右派天然地反對凱恩斯主義和計(jì)劃社會主義，天然地倡導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性和自主性，將政府的干預(yù)縮小到最小層面，因而古典自由主義的一些東西在新右派這里得到了繼承。市場是發(fā)現(xiàn)人們需要的最佳方式，市場給予了民眾選擇的空間和權(quán)利，市場競爭有利于維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，提高了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的效率。

在公平與效率關(guān)系方面，新右派在對公平與效率的權(quán)衡方面，傾向新保守主義的觀點(diǎn)。新保守主義關(guān)注效率與公平、自由與平等重大理論與現(xiàn)實(shí)問題。具體來看，新保守主義反對新自由主義一味對公平的提倡，繼而同時(shí)注重公平與效率。新自由主義的實(shí)質(zhì)是推崇國家干預(yù)，通過國家干預(yù)調(diào)節(jié)收入差距，以期達(dá)到結(jié)果平等，但這種機(jī)械平等將損害市場效率，影響積極勞動者的積極性。因此，新保守主義呼吁國家在社會經(jīng)濟(jì)生活中的消極作為，維護(hù)市場自由和效率。新保守主義的觀點(diǎn)得到新右派的吸納和認(rèn)可，效率的重要性開始凸顯。

對待福利的看法上，新右派反對福利國家建設(shè)。新右派認(rèn)為，福利國家威脅了人類自由，破壞了經(jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展。新右派之所以如此痛恨福利國家，主要在于福利國家的弊端開始凸顯。第一，國家福利容易造成新的社會不滿；第二，國家福利容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)；第三，國家福利過分注重公平，造成低效率；第四，國家福利消除了個(gè)人自由和職責(zé)；第五，福利國家容易養(yǎng)懶漢。因此，新右派將福利國家貼上了“破壞市場”“低效率”“資源浪費(fèi)”的標(biāo)簽，新右派的福利觀是主張取消政府在福利供應(yīng)方面的主導(dǎo)作用，使之僅起補(bǔ)充（最低主義和剩余作用）作用。

三、新右派的改革實(shí)踐——以撒切爾政府為例證

新右派在政界的代表性人物有兩個(gè)，他們分別是撒切爾夫人和里根，新右派思想完全主導(dǎo)了撒切爾夫人和里根的福利制度改革實(shí)踐。英國和美國由于政策反饋等因素的差異，在具體改革過程中策略傾向各有不同。與美國選擇的“贖買損失者”策略不同，英國選擇了“分而治之”策略，即將福利項(xiàng)目按照受益者進(jìn)行區(qū)分，以達(dá)到改革利益受損只涉及到部分群體而不至于犧牲大多數(shù)利益，以此實(shí)現(xiàn)維護(hù)政權(quán)合法性的目的。通過“分而治之”策略的實(shí)施，英國政府的福利支出開始削減，福利服務(wù)的支出責(zé)任開始從政府供給向政府、非政府部門、個(gè)人等共同承擔(dān)轉(zhuǎn)變，英國政府逐漸完成了福利國家的結(jié)構(gòu)性變革。

1979年，以撒切爾為首的英國保守黨上臺執(zhí)政，英國開始了20世紀(jì)末重要的改革時(shí)代，保守黨政府改革的基本理論依據(jù)是體現(xiàn)出鮮明的新保守主義特點(diǎn)的撒切爾主義。撒切爾主義強(qiáng)調(diào)社會保障支出責(zé)任的再分配，強(qiáng)調(diào)社會保障中個(gè)人責(zé)任的承擔(dān)，通過個(gè)人責(zé)任的承擔(dān)來減輕國家的責(zé)任承擔(dān)。因此，撒切爾主義大力提倡私有化改革，正是在撒切爾主義的指導(dǎo)下，保守黨政府開始對英國社會保障制度進(jìn)行改革。

第一，從普遍性到選擇性的轉(zhuǎn)變，縮小部分福利項(xiàng)目的受益范圍。在福利國家的發(fā)展成熟階段，福利制度由選擇性向普遍性發(fā)展，但這個(gè)過程并不是不可逆的。普遍性是現(xiàn)代社會保障制度的根本特征，這同時(shí)構(gòu)成國家福利支出急劇增長的動因。因此，新右派對普及性福利制度提出批判，認(rèn)為政府提供的充足甚至過度的社會保障使得人們喪失進(jìn)取動力，造成不必要的效率損失，不利于社會的長久發(fā)展。在福利國家的緊縮時(shí)期，英國撒切爾政府雖然仍然堅(jiān)持普遍性原則，但這一原則的實(shí)施主要體現(xiàn)在基本的社會保障制度層面，除了基本社會保障制度層面之外，其他福利支出則遵循選擇性原則，從普遍性向選擇性的重大變革反映在1986年的《社會保障法》中。諸如此類的改革措施加強(qiáng)了福利的選擇性、針對性，提高了社會收入再分配的效率，使真正有需要的人獲得了幫助，減少了高福利帶來的養(yǎng)懶漢、搭便車現(xiàn)象。

第二，降低部分社會保障項(xiàng)目的津貼水平，以削減社會保障支出。英國政府長期遵循貝弗里奇報(bào)告的原則，導(dǎo)致社會保障津貼的水平持續(xù)增高，國家在提供社會保障方面承擔(dān)的責(zé)任越來越多，個(gè)人應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)越來越不受重視，英國在撒切爾政府改革前提供的高福利付出了巨額的財(cái)政成本。因此，新右派強(qiáng)調(diào)，社會保障制度要適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不能成為阻礙社會發(fā)展、降低國家核心競爭力的障礙。因此，撒切爾政府開始降低政府財(cái)政補(bǔ)貼水平，減少在社會福利方面的支出。這一些列降低政府財(cái)政支出的舉措不僅能夠降低政府財(cái)政壓力，還能夠?qū)崿F(xiàn)社會保障制度的發(fā)展與英國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)。

第三，從政府責(zé)任向非政府部門責(zé)任轉(zhuǎn)移，推進(jìn)社會保障私營化。新右派認(rèn)為，社會保障制度全部由國家經(jīng)營，不僅使政府社會保障支出大幅增長，而且不利于公民個(gè)人責(zé)任心與義務(wù)感的發(fā)揮，也不利于依靠社會來發(fā)展英國的社會保障事業(yè)。因此，新右派在改革過程中強(qiáng)調(diào)企業(yè)、個(gè)人、社區(qū)的責(zé)任，將部分政府責(zé)任轉(zhuǎn)移到其他非政府主體身上，同時(shí)引入市場機(jī)制，推進(jìn)福利服務(wù)私有化。在具體實(shí)踐中，英國撒切爾政府從1982年開始對國民醫(yī)療保險(xiǎn)制度實(shí)行改革，鼓勵(lì)使用商業(yè)合同醫(yī)院，后來逐漸允許私人服務(wù)，即允許公費(fèi)病人到私人醫(yī)院看病。同時(shí)，改變政府對衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼辦法，將市場競爭機(jī)制引入醫(yī)療服務(wù)，接受補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)按照政府提出的任務(wù)，相互競爭，政府擇優(yōu)資助。在疾病的補(bǔ)貼待遇方面，改變原來由國民保險(xiǎn)支出的辦法，將生病前8周待遇變成病假工資，由雇主支付，后來又將病假工資支付期增加到28周，從而把負(fù)擔(dān)部分地轉(zhuǎn)移給企業(yè)。

四、結(jié)語

新右派之所以實(shí)行多層次結(jié)構(gòu)的社會福利制度，主要目的在于通過發(fā)揮國家、企業(yè)和個(gè)人的積極性，減少國家提供的普遍性福利項(xiàng)目。因此，新右派的改革舉措是應(yīng)對福利國家危機(jī)的一次有益嘗試，為福利國家的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。英國撒切爾政府的改革緩解了“英國病”的惡化形勢，個(gè)人的自我保障意識被充分激發(fā)，社會保障制度中的個(gè)人責(zé)任得以彰顯。然而，新右派的改革措施偏向于激進(jìn)，這些激進(jìn)改革措施帶來了許多社會問題，英國基尼系數(shù)不斷增長，失業(yè)率高居不下，這也直接宣告了撒切爾夫人的執(zhí)政生涯結(jié)束。英國政府巨額的社會福利支出并未降低，而后逐年上升。因此，新右派的改革實(shí)質(zhì)上只是對福利國家的小修小補(bǔ)，并沒有顯著地削減國家的社會保障支出或者導(dǎo)致國家發(fā)生根本性地剩余轉(zhuǎn)向。福利國家的基本架構(gòu)沒有變化，西方國家沒有減少它們的社會職能，反而變得愈加強(qiáng)化。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

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