北京非首都功能的疏解思路及政策研究

張星星

摘 要：有序疏解非首都功能，制定疏解政策，是落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位的先導(dǎo)和突破口，也是京津冀一體化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重。本文在提出研究背景和研究意義的基礎(chǔ)上，闡述了疏解北京非首都功能應(yīng)該堅(jiān)持“一個(gè)大局、兩個(gè)原則、三個(gè)主體”的思路，同時(shí)提出四條疏解政策，為北京非首都功能的疏解提出政策建議。

關(guān)鍵詞：非首都功能；疏解；政策；京津冀

學(xué)術(shù)界關(guān)于北京非首都功能沒有一個(gè)明確的概念界定，各路專家觀點(diǎn)不一。但從大范圍上來說，非首都功能包括產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、教育、醫(yī)療、行政事業(yè)單位等多方面。有序疏解北京非首都功能，從疏解對(duì)象講，重點(diǎn)是疏解一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場(chǎng)等部分第三產(chǎn)業(yè)，部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共服務(wù)功能，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)總部等四類非首都功能。

一、研究背景

北京作為全國(guó)僅有的兩個(gè)城區(qū)人口超過千萬的特大城市之一，近年來，一方面基于首都功能的集聚效應(yīng)，城市吸納能力強(qiáng)，北京人口增長(zhǎng)過快。另一方面，北京市人口承載力有限，城市吸納能力和承載能力之間矛盾突出，由此引發(fā)了一系列的“大城市病”問題。在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，中央已明確提出北京的首都功能是作為我國(guó)的政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國(guó)際交往中心，這就需要我們進(jìn)一步采取政策措施將非首都功能疏解出去。

在當(dāng)前研究進(jìn)展中，各專家學(xué)者分別提出了自己的疏解思路和觀點(diǎn)，但都沒有形成系統(tǒng)的配套政策。北京非首都功能的疏解需要產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、行政事業(yè)單位等各方面政策的同時(shí)出臺(tái)，確保政策的公平有序，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，大力深化改革。北京市委十一屆七次全會(huì)通過了《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于貫徹<京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要>的意見》，為我們有序疏解北京非首都功能、制定疏解政策、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展指明了方向。

二、研究意義

制定疏解非首都功能相關(guān)政策，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心，是關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重中之重，對(duì)于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要先導(dǎo)作用。公共政策的出臺(tái)，對(duì)于優(yōu)化提升首都核心功能，完善城市群形態(tài)，優(yōu)化生產(chǎn)力布局和空間結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，全面對(duì)接“一帶一路”等國(guó)家重大戰(zhàn)略具有重要的實(shí)踐意義。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)京津冀醫(yī)療、教育、交通、環(huán)境的同城化，在北京各方面資源優(yōu)勢(shì)顯著的背景下，京津冀各地發(fā)展水平差異明顯，這也急需出臺(tái)配套政策來疏解北京的非首都功能。

出臺(tái)配套政策，推動(dòng)非首都功能的疏解，將有利于首都城市功能的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，不僅可以為北京新的國(guó)際化功能騰挪空間，也為廣大人民群眾提供了更為優(yōu)質(zhì)的生活服務(wù)空間，還為吸引高素質(zhì)、國(guó)際化人才創(chuàng)造有利的條件。疏解北京非首都功能的同時(shí)，也將帶動(dòng)北京城市的現(xiàn)代化治理水平的提升。由此可見，在當(dāng)前背景下，研究出疏解北京非首都功能的配套政策，具有重要的實(shí)踐意義。

三、解決思路

為出臺(tái)系列的配套政策來解決非首都功能的疏解，本文認(rèn)為在當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，應(yīng)該堅(jiān)持“一個(gè)大局、兩個(gè)原則、三個(gè)主體”的思路，以此來出臺(tái)配套政策疏解非首都功能。

（一）一個(gè)大局。一個(gè)大局，在疏解北京非首都功能時(shí)，必須要有大局觀，要從全國(guó)的整體范圍去看問題。非首都功能的疏解，不僅關(guān)系到北京的利益，更關(guān)系到整個(gè)京津冀地區(qū)的利益，關(guān)系到全國(guó)上下的利益。

在疏解北京非首都功能時(shí)，應(yīng)該從國(guó)家整體出發(fā)，樹立大局觀念，在中國(guó)整體區(qū)域布局中疏解非首都功能。在京津冀協(xié)同發(fā)展大戰(zhàn)略背景下，疏解非首都功能事關(guān)北京、天津、河北三地的發(fā)展，眼光不能局限于三地內(nèi)部，應(yīng)該把疏解非首都功能放在整個(gè)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局下來考慮。北京非首都功能并不是都往津冀地區(qū)疏解，天津河北也沒有必要局限在內(nèi)部發(fā)展，三地應(yīng)在推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的前提下，尋找適合自己發(fā)展的路徑和模式。同時(shí)，在疏解北京非首都功能的過程中，必定會(huì)涉及到各方面的利益，京津冀地區(qū)應(yīng)以全國(guó)整體發(fā)展利益為大局，由中央政府來制定政策措施疏解非首都功能。

（二）兩個(gè)原則

1、可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展原則是國(guó)家出臺(tái)政策的根本出發(fā)點(diǎn)和前提，在疏解北京非首都功能時(shí)，京津冀地區(qū)都應(yīng)該從可持續(xù)發(fā)展的理念出發(fā)，要了解非首都功能的疏解是為了三地更好的發(fā)展，而不是就此止步。北京之所以會(huì)出現(xiàn)“大城市病”問題，其根源就在于北京集中了三地乃至全國(guó)最好的資源，津冀地區(qū)尤其是河北地區(qū)的發(fā)展落后導(dǎo)致大量的外來人口進(jìn)入北京，要疏解非首都功能就是要保障三地能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，不能使北京得到了發(fā)展而傷害津冀兩地。

2、京津冀協(xié)同發(fā)展原則。京津冀協(xié)同發(fā)展一直是國(guó)家致力于解決三地發(fā)展問題的大戰(zhàn)略，疏解北京非首都功能必須要遵循三地協(xié)同發(fā)展的原則，要加強(qiáng)三地之間的聯(lián)系，不可因一方的利益問題而使疏解之路斷掉。在協(xié)同發(fā)展的理念下，協(xié)調(diào)三地之間的利益，制定出一個(gè)全面、科學(xué)、合理的疏解規(guī)劃，為非首都功能的疏解打開暢通之路。

（三）三個(gè)主體

在疏解非首都功能的過程中，要協(xié)調(diào)好三地之間的利益，視三地為平等主體，這樣京津冀三地協(xié)同發(fā)展目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

1、北京。北京作為超大城市，應(yīng)不斷完善其城市主要功能，其自身發(fā)展本就存在問題，主要優(yōu)質(zhì)資源集中在中心城區(qū)。因此，疏解非首都功能，北京首先應(yīng)從內(nèi)部均衡發(fā)展出發(fā)，然后帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，重點(diǎn)將一些高消耗產(chǎn)業(yè)疏解出去，同時(shí)鼓勵(lì)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，帶動(dòng)更多的高級(jí)生產(chǎn)要素如資本、技術(shù)等流向津冀地區(qū)。

2、天津。天津與北京最大的不同，就在于其第二產(chǎn)業(yè)一直是整個(gè)城市的核心，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)職能，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，圍繞天津已有的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)做大區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。北京非首都功能的疏解過程中，應(yīng)將北京市航空航天、電子信息、裝備制造、國(guó)防科技等產(chǎn)業(yè)優(yōu)先疏往天津。

3、河北。河北與北京、天津地區(qū)發(fā)展差距最為懸殊，河北在承接非首都功能的同時(shí)需要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。從自身情況出發(fā)，加大人才引進(jìn)優(yōu)惠力度，不斷完善各方面基礎(chǔ)設(shè)施，分析制定適合自身發(fā)展的戰(zhàn)略，真正實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和京津冀協(xié)同發(fā)展。

四、政策建議

（一）產(chǎn)業(yè)疏解重點(diǎn)做增量文章。在現(xiàn)有存量來看，將北京的高消耗產(chǎn)業(yè)和一些低端服務(wù)業(yè)遷出，似乎難以解決根本問題。疏解北京非首都功能，重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)的疏解，而產(chǎn)業(yè)的疏解應(yīng)該要更多的做增量文章。一方面，要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型布局，在京津冀核心城市地區(qū)，應(yīng)該發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，將一般性制造業(yè)遷往中小城市和縣城；另一方面，要不斷優(yōu)化周邊中小城市功能，加快資本、技術(shù)等要素流動(dòng)，增強(qiáng)小城市吸納就業(yè)、公共服務(wù)能力，逐步縮小城市發(fā)展差距。

（二）適當(dāng)縮減公共服務(wù)功能。北京非首都功能的疏解，要合理確定北京公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能，在滿足居民需求的同時(shí)要不斷加強(qiáng)創(chuàng)新，而不是大量增加公共服務(wù)，重“質(zhì)”而不重“量”，這是非首都功能疏解過程中應(yīng)該適當(dāng)縮減公共服務(wù)功能的原因所在。北京地區(qū)教育、醫(yī)療、行政事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷進(jìn)行創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，適當(dāng)?shù)膶?duì)其進(jìn)行疏解整治。

（三）實(shí)現(xiàn)交通一體化促進(jìn)要素流動(dòng)。交通一體化，要求三地之間大力完善交通設(shè)施，北京應(yīng)大力發(fā)展航空客運(yùn)，同時(shí)與周邊城市建立完善環(huán)狀高鐵網(wǎng)，促進(jìn)各地要素流動(dòng)，改善出行效率，有效疏解北京非首都功能。同時(shí)優(yōu)化公共交通，加大公共交通優(yōu)惠力度，改善交通出行結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制。疏解非首都功能，需要加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，完善城市治理創(chuàng)新和管理水平，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，不斷引入市場(chǎng)機(jī)制。同時(shí)也要加強(qiáng)政府部門的管理，有序疏解非首都功能，真正實(shí)現(xiàn)北京可持續(xù)發(fā)展和京津冀協(xié)同發(fā)展。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

基金項(xiàng)目：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)特大城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展2011協(xié)同創(chuàng)新中心資助

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