歐洲LNG接收站開放的經驗與啟示

謝治國，鄭洪弢，林潔，李雅坤( 中海石油氣電集團貿易分公司 )

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歐洲LNG接收站開放的經驗與啟示

謝治國，鄭洪弢，林潔，李雅坤
( 中海石油氣電集團貿易分公司 )

摘 要：歐洲是在天然氣市場較為成熟、歐盟推進天然氣市場化改革的背景下推動LNG接收站開放的。在此過程中，政府和監(jiān)管者沒有簡單地一刀切，而是尊重歷史，為不同地區(qū)、不同業(yè)主的接收站“量身訂制”規(guī)則。即使如此，歐洲LNG接收站開放仍對天然氣企業(yè)的市場份額、地位和合同執(zhí)行造成了一定沖擊，而用氣價格并未顯著下降。與歐洲接收站開放時相比，中國天然氣市場環(huán)境無論是基礎設施完善程度、供求關系、企業(yè)所有權還是改革方式方法均存在較大差異。中國推動天然氣基礎設施（包括接收站）向第三方開放，應首先明確開放的目的和基本原則；對開放的影響進行充分、細致、深入的定性定量分析（包括戰(zhàn)略、技術、經濟等）；對相關商務、技術安排及實施步驟進行充分論證和準備，做好應急預案；明確政府和企業(yè)的任務和分工；充分考慮天然氣基礎設施投資建設的歷史背景，在法律框架和尊重產權和合同的基礎上，穩(wěn)步推進相關改革。

關鍵詞：LNG接收站；第三方準入；市場化改革；歐洲；天然氣

在中國完善現(xiàn)代化能源體系，還原能源商品屬性的過程中，油氣管網設施公平開放，LNG接收站等基礎設施向第三方開放（TPA），成為社會各方關注的焦點。LNG接收站開放直接關系中國天然氣安全穩(wěn)定供應和LNG產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并涉及國有資產的運行模式和已簽署長期LNG購銷協(xié)議的履行，問題十分復雜。

在全球三大天然氣貿易圈中，北美天然氣供應豐富，LNG接收站雖然一度被要求像管網設施一樣向第三方開放，但美國聯(lián)邦能源法規(guī)委員會（FERC）2002年12月裁定，在路易斯安那州Hackberry建設的LNG接收站不必遵從向第三方開放。此后美國LNG接收站就被認為是上游天然氣開發(fā)設施的一部分，不對市場競爭造成影響，不要求必須向第三方開放。亞太國家天然氣市場大都處于培育狀態(tài)，也未要求接收站開放（日本雖有要求，但未實施）。只有歐洲強制要求部分接收站對第三方開放，另一部分接收站經過與政府和監(jiān)管者的博弈，得到了向第三方開放的豁免。

1　歐洲LNG接收站開放的背景與實踐

20世紀90年代開始，在歐盟的統(tǒng)一指導下，歐盟國家LNG接收站開放作為天然氣市場化的重要組成部分，與天然氣管道、儲存設施等一同被納入基礎設施開放的范圍。當時，歐洲天然氣市場已經十分成熟，LNG現(xiàn)貨等可以迅速地被下游市場吸納，對市場價格的影響相對較小。即便如此，在歐盟天然氣市場化改革的過程中，英國、意大利等國的天然氣公司仍受到了強烈沖擊。市場化改革前，森特理克（Centrica）公司在英國幾乎壟斷工業(yè)和商業(yè)用氣市場，英國政府要求其份額降到50%以下，市場化后實際份額降到了15%左右；埃尼公司在意大利的市場份額由90%以上降到40%左右。此外，歐洲公司重談和賠償了大量長期LNG和天然氣購售合同。

1.1歐洲天然氣市場改革前已十分成熟

1973年第一次石油危機后，天然氣因其儲量豐富、使用方便、清潔等特點，其利用在歐洲得以快速發(fā)展。2008年，歐洲天然氣年消費量已穩(wěn)步上升到5344億立方米，是中國當前天然氣市場規(guī)模的2.8倍。當時有15.6萬千米天然氣干線，119.5萬千米配氣管道，111座儲氣庫和20個LNG接收站（約1.33億噸/年，現(xiàn)有21座接收站，4座在建），將北部（荷蘭、挪威）、東部（俄羅斯）和南部（阿爾及利亞）的天然氣田與歐洲大陸的消費中心連為一體[1]，天然氣管網供應體系縱橫交錯十分發(fā)達（見圖1）?！笆袌龀亍本哂袠O強的吸納能力。在“市場池”的支撐下，各LNG接收站均與大型天然氣管網連接，確保LNG可以迅速汽化并進入管道輸送，因此LNG在接收站儲存的時間一般不超過7天。

在歐盟天然氣市場改革之前，其市場集中度已相當高。各國本土企業(yè)憑借上下游一體化和基礎設施方面的優(yōu)勢，逐步形成了對本國市場的壟斷。例如，意大利天然氣市場基本被埃尼公司壟斷（90%以上市場份額），法國燃氣公司、英國天然氣公司、西班牙天然氣公司分別壟斷著本國市場。當時人們判斷，據(jù)此發(fā)展下去，歐洲天然氣市場會被少數(shù)幾個一體化能源公司控制，因此打破壟斷成為當時改革的一個重要目標[2]。

1.2歐盟推進天然氣市場化改革

圖1　歐洲天然氣管網

從20世紀80年代起，歐盟開始研究天然氣市場化改革方案。1990年，歐盟相繼頒布了《關于提高工業(yè)終端用戶天然氣和電力價格透明度的程序》（90/377/EEC號指令）和《關于通過管網輸送天然氣》（91/296/EEC指令）。1996年，歐洲議會和歐盟委員會以1254/96/EC指令的形式，公布了跨歐洲能源網絡建設的一系列指導方針，有力地促進了歐洲天然氣一體化基礎設施的建設。1998年6月，歐盟頒布98/30/EC指令，明確了內部天然氣市場的共同規(guī)則，闡明了各成員國天然氣部門的組織原則，提出了各成員國政府在輸送、儲存、配送領域必須承擔的維護市場公平競爭的義務，規(guī)定各成員國必須在該指令生效起兩年內完成本國相關法律、法規(guī)的修訂。2003年，歐盟頒發(fā)2003/55/EC號指令，要求拆分油氣公司，獨立長輸管網、配氣管網和接收站，在輸氣、配氣和儲氣業(yè)務上推行第三方準入機制，但大型基礎設施投資項目可豁免第三方準入義務。

由于各國情況不同，98/30/EC和2003/55/EC號指令并未得到很好的執(zhí)行。經各方博弈，2009年7月，歐盟頒布《天然氣內部市場通用規(guī)則》（2009/73/EC）和《天然氣傳輸網絡的準入條件》（2009/715/EC），將強行拆分油氣公司改為寬嚴不等的3種拆分方案供成員國選擇，并進一步推進基礎設施的第三方準入。

可以看出，歐洲的天然氣市場化改革有著明確的路徑：首先是完善信息披露制度；第二，完善管道天然氣的輸送標準和行為準則；第三，確定政府義務和設置相應法規(guī)；第四，拆分購氣和輸氣業(yè)務（之前已完成賬務獨立）；第五，開放管道和儲存等設施；最后是開放LNG接收站。

2000-2009年，歐洲天然氣市場需求穩(wěn)步上升（見圖2），能夠相對較為輕松地吸納新增的LNG，這是LNG接收站開放的必要條件，但天然氣基礎設施開放在各國不盡相同。意大利、荷蘭等國進展相對較快，意大利是歐洲第一個實施接收站開放的國家；德國、法國等歐洲大陸國家考慮供應安全問題，改革進程相對較慢；英國為鼓勵接收站投資，給予國內所有接收站向第三方開放的豁免。

2　歐洲LNG接收站開放的效果及影響

2.1歐洲LNG接收站開放的過程和效果

圖2　歐洲天然氣消費量與改革進程（1980-2009年）

在歐盟推動天然氣市場化改革的進程中，既有的天然氣市場秩序、市場結構都受到了巨大沖擊。英國在天然氣市場改革后產生了200多家燃氣公司，經政府協(xié)調，森特理克（Centrica）與BP、挪威國家石油等公司通過談判，修改了長期購售氣合同。意大利埃尼公司在2007年歐洲天然氣緊缺的背景下，將原有購氣合同轉給了其他公司。西班牙LNG接收站開放初期生產運行混亂，大量LNG船在接收站附近等待靠泊，發(fā)生了不少違約事件。市場化改革運行幾年后，新出現(xiàn)的燃氣公司紛紛倒閉、合并，最后歐洲市場仍由英國天然氣公司、森特理克、蘇伊士環(huán)能、德國意昂集團（E.ON）和埃尼等幾家歐洲燃氣巨頭主導。

盡管歐盟規(guī)定了統(tǒng)一的天然氣基礎設施開放規(guī)則，但各國LNG接收站的開放各行其事。市場化進度較快的意大利起初強制要求接收站向第三方開放，但為了鼓勵建設Rovigo接收站（2009年），給予該接收站80%容量20年的強制開放豁免。英國認為接收站開放與否并不影響天然氣市場競爭，同時為了鼓勵接收站建設，對國內4座接收站（1座已退役）均無強制向第三方開放要求。西班牙雖然要求接收站強制向第三方開放，但從未認真執(zhí)行過。截至目前，歐盟內部建成的19座接收站總產能1.22億噸/年，強制要求向第三方開放的接收站有13座，產能7130萬噸/年；部分或全部豁免向第三方開放的接收站有6座，產能5074萬噸/年，占總產能的41.6%（未計入西班牙Cartagena等接收站，見表1）。

歐盟LNG接收站開放所面對的第三方，既包括與接收站簽署長期合同的新進入市場者，也包括接收站原股東，因此接收站的投資方或實際產能擁有者仍主導著接收站的運營。例如，西班牙天然氣公司作為Cartagena接收站的產能擁有者，可以單獨控制窗口期安排，因此這個接收站算不上向第三方開放[3]。

表1　歐盟各LNG接收站強制開放/豁免情況

2.2歐洲LNG接收站開放的特點

歐洲LNG接收站向第三方開放的費率由監(jiān)管機構核定，但運營規(guī)則仍由各接收站自行制定，具體有以下特點。

1）接收站使用天然氣窗口期較短。例如，比利時要求6天內提取完畢，最多延長4天；英國要求6.5～7天內提取完畢；法國由接收站根據(jù)產能安排均勻外輸。

除長期用戶外，接收站臨時使用方得到的通知時間較短，基本來不及進行現(xiàn)貨的臨時采購與銷售。例如意大利、英國的接收站允許僅提前10天通知埃尼臨時可用窗口，西班牙天然氣公司通知時間僅為7天，法國接收站通知時間僅為5天。

2）罰金機制各不相同。各國對未按預訂好的窗口期使用接收站，以及未及時外輸、占用接收站庫容的情況，制定了明確的罰金機制（見表2）。

3）LNG接收站費率較低。LNG接收-汽化-外輸費與儲存費分開，歐洲接收站提供的服務種類（汽化管輸、碼頭靠泊、天然氣儲存等）和服務費率均由接收站報監(jiān)管機構，由監(jiān)管機構每年核定。由于歐洲天然氣下游市場發(fā)達，LNG可以按計劃在較短的時間窗口內汽化，然后通過管網系統(tǒng)輸送，接收站大都只建設必要的儲罐設施，站內LNG儲罐不作為儲氣設施，接收站提供的基本服務也不包括儲存費用。這種情況下，接收站的汽化管輸費可以控制在較低的水平上。

目前比利時的LNG接收站使用費約90萬美元/船，加上港口、靠泊費后約107萬美元/船，西班牙LNG接收站的相應費用約為160萬歐元/船，儲存和外輸另外收費。該使用費率僅適用于與接收站簽署長期合同的用戶，如果用戶在市場上轉讓或出售接收站使用權，則不受監(jiān)管。

2.3歐洲LNG接收站開放對市場的影響

歐盟《天然氣內部市場通用規(guī)則》（2009/73/EC）頒布以來，歐洲天然氣市場出現(xiàn)了很大變化，對LNG接收站使用、長期合同執(zhí)行、天然氣價格等產生了程度不同的影響。

表2　部分歐洲國家對未按計劃使用接收站的罰金機制

1）接收站用戶基本穩(wěn)定。接收站開放以來，除了西班牙的巴塞羅納等6個接收站用戶數(shù)量有所增長外，其他接收站用戶數(shù)量基本保持穩(wěn)定（見圖3），在二手市場上購買接收站產能的用戶也不是很多（見表3）。

2）天然氣價格變化不大。隨著管網、接收站的開放，歐洲天然氣價格曾一度下降，但是2009年下半年的價格下降主要是金融危機所致。歐洲天然氣價格變動主要受供需關系和原油價格影響，由于油氣公司拆分，監(jiān)管機構對管道、儲存設施、LNG接收站等逐項核定價格，為此投入了大量人力、物力，實際增加了終端用戶的用氣成本。

從20世紀90年代中期開始，隨著國際原油價格的上漲，歐洲天然價格不斷攀升，甚至一度超過等熱值的油價（見圖4）。

3）嚴重影響了長期購氣合同的執(zhí)行。歐洲LNG接收站開放的時間，正處于歐洲天然氣市場需求上升期，銷售合同相對容易安排。但接收站開放對已簽署的長期購氣合同造成了嚴重影響。

表3　歐盟各國LNG接收站產能二手市場用戶個數(shù)[4]

圖3　歐盟各國LNG接收站長期用戶數(shù)量（2009-2013年）[4]

圖4　1996-2014年歐洲天然氣價格走勢

意大利政府2000年5月開始實施較激進的天然氣市場改革，甚至允許家庭自主選擇天然氣供應商。在國內市場受擠占的情況下，埃尼公司無法執(zhí)行上游照付不議長期合同，公司的主要對策為：一是與上游重談合同，既包括價格重談，也包括取消合同；二是壓減合同量，2007年埃尼公司有424萬噸LNG合同量，但實際只在意大利進口了172萬噸；三是拓展國際市場，向國際銷售過剩的LNG。

英國政府對英國天然氣公司、森特理克公司以及相關上游公司施壓，要求他們重新談判合同。英國天然氣等公司一方面被迫將以前簽署的與油價掛鉤的合同價格改為與氣價掛鉤，另一方面被迫虧本低價出售天然氣。森特理克公司動用儲備了10年的應急資金，并利用在上游的參股地位對沖部分損失。西班牙天然氣公司對上游公司進行了部分賠償，并以高于成本的價格將長期SPA合同轉售出去，在一定程度上避免了虧損。

4）接收站使用率沒有明顯提高。2008年金融危機以來，受歐洲天然氣需求下降等因素的影響，LNG接收站使用率總體處于較低水平，接收站開放也未能提高利用率（見圖5）。

5）對新建接收站投資決策影響嚴重。2006年前后，歐洲規(guī)劃了20多個LNG接收站，這些接收站的建成，對緩解歐洲對管道氣的依賴具有重要作用。但LNG接收站開放后，項目業(yè)主積極性下降，難以做出最終投資決策。2009年以后，除了意大利的Livorno接收站，英國的South Hook （2009）、Dragon（2009）等新建LNG接收站均是在項目業(yè)主、政府與監(jiān)管方進行了大量談判，確保項目得到對第三方開放的豁免后才開始建設。

圖5　歐洲LNG接收站使用率（2009-2013年）[3]

3　借鑒歐洲LNG接收站開放經驗，推動中國天然氣市場化改革

為促進中國天然氣產業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，我們有必要從歐洲LNG接收站的開放中汲取經驗教訓，同時結合中國市場的實際情況，穩(wěn)步推動中國天然氣市場化改革。

3.1歐洲接收站向第三方開放的經驗與教訓

歐洲在天然氣市場化的過程中，形成了政府、監(jiān)管方和企業(yè)三足鼎立的局面。歐洲LNG接收站的開放是在市場、基礎設施已經十分成熟的情況下進行的，天然氣市場的開放離不開配套的管網、儲存設施的提前開放。

1）歐洲天然氣市場化改革以市場化手段為主。在兼顧現(xiàn)有企業(yè)和新入企業(yè)利益的基礎上，通過增量市場取得改革的共識，即在較成熟的、已具有一定流動性的市場基礎上推進改革。歐洲接收站的開放沒有簡單地“一刀切”，而是在尊重既有合同執(zhí)行、項目投資背景等市場實際情況下進行的，規(guī)則大都根據(jù)不同地區(qū)、不同業(yè)主的接收站情況“量身訂制”。把第三方的增量輸送到吸納能力更強的市場中，最大程度地避免在既有區(qū)域對各公司的存量市場造成沖擊，破壞已有的市場秩序。

2）管網、儲氣設施開放以及信息發(fā)布制度。歐洲LNG接收站在船期安排、管網吸納現(xiàn)貨LNG方面都不存在太多的技術問題，基本實現(xiàn)了LNG的快速外輸，這一方面有賴于發(fā)達的管網系統(tǒng)，另一方面在于歐洲已有較完備的儲氣設施。歐洲主要通過地下儲氣庫儲氣，地下儲氣庫成本不到LNG儲罐的1/10。只有通過發(fā)達的管網外輸天然氣，并降低儲氣費用，才能真正降低終端用氣成本。

3）歐洲天然氣市場化仍對部分企業(yè)造成了較大損害。雖然政府參與了合同重談，但原先的供氣企業(yè)仍損失慘重，部分供氣企業(yè)在市場份額喪失的同時，為執(zhí)行原長期合同，被迫虧本銷售天然氣。法國等為保護本國企業(yè)利益，尤其是考慮到油氣企業(yè)形成合力，保持與俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司（俄氣）議價能力的情況下，對2003/55/ EC號指令有所抵制，歐盟不得不在2009/73/EC指令中做了相應的調整。在英國，天然氣上下游全產業(yè)鏈均在英國境內，政府也便于協(xié)調。雖然歐洲LNG接收站開放并沒有完全達到降低天然氣消費價格、提高接收站使用率的預期，但是在歷次俄氣危機中，LNG接收站都發(fā)揮了重要作用，有效保證了歐洲市場天然氣的供應。

3.2對推進中國LNG接收站等基礎設施開放的政策建議

接收站及管道、儲存等基礎設施的開放，是中國天然氣市場化改革的重要環(huán)節(jié)，有利于提高中國能源產業(yè)活力，也關系到中國天然氣產業(yè)，尤其是新興的LNG產業(yè)的健康有序發(fā)展和國家能源戰(zhàn)略安全。但目前中國無論是基礎設施成熟度，還是市場發(fā)育的完善程度，都與當年改革時的歐洲有較大差別。

中國的LNG資源來自海外，上游完全不受控制，協(xié)調難度與歐洲明顯不同。而且目前中國的天然氣下游市場仍不成熟，大型用戶隨意更改提氣計劃，導致接收站庫容長期在溢罐和空罐兩個極端上搖擺，船期調整頻繁，接收站庫容管理、安全運營面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。為確保天然氣供應的長治久安，天然氣市場化改革應作為一個系統(tǒng)工程進行，對此筆者提出如下建議。

1）進一步明確天然氣基礎設施（包括LNG接收站）向第三方開放的目的和基本原則，保證國有資產不會流失或不會顯著流失，在此基礎上制定中國天然氣市場化改革的路線圖，并在實施過程中對路線圖不斷完善、有序推進。

2）對天然氣基礎設施（包括LNG接收站）向第三方開放可能出現(xiàn)的損失進行充分、細致、深入的定性定量分析（包括戰(zhàn)略、技術、經濟等方面）。在接收站向第三方開放的過程中，產生的損失可能來自以下幾個方面：一是原長期照付不議合同無法執(zhí)行，可能出現(xiàn)合同賠償；二是國有企業(yè)的市場份額縮減后，保障能源供應安全可能需要增加保供成本（例如增加儲氣設施等）；三是當市場價格出現(xiàn)劇烈波動時，天然氣市場保供會產生費用。

3）對相關商務、技術安排及實施步驟進行充分的討論和準備，做好應急預案。接收站的開放有利于提高產業(yè)活力，但隨之而來的是較大的波動性，要求我們在氣源安排、接收站管理、船期調度、資金準備等各方面做好充分安排。在LNG已成為東南沿海主要氣源的情況下，做好接收站管理、天然氣供應的應急預案就顯得更加重要。

4）明確政府和企業(yè)在改革中的任務和分工。十八屆三中全會提出，要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在中國的天然氣市場改革過程中，政府既要考慮推動市場機制的建立，還需要考慮作為規(guī)則的建立者與監(jiān)管者建立起相應的市場規(guī)則和監(jiān)管機制，作為國有資產的委托人，還要充分考慮到如何做強、做優(yōu)、做大國有企業(yè)，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力，以及提升能源戰(zhàn)略安全的保障能力。

5）充分考慮天然氣基礎設施投資建設的歷史背景，在法律框架下，在尊重產權和合同的基礎上，穩(wěn)步推進相關改革。一是要妥善安排好國有企業(yè)為核準項目而進行的長期資源采購；二是確保已經簽署的下游銷售合同的執(zhí)行。

參考文獻：

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[4] CEER. CEER status review on monitoring access to EU LNG terminals in 2009-2013 [R/OL]. 2014. http://www.ceer.eu/portal/ page/portal/EER_HOME/EER_PUBLICATIONS/CEER_PAPERS/ Gas/2014/C14-GWG-111-03_CEER_LNG_22102014.pdf.

編輯：王立敏

編審：周勇

TPA experience of the European LNG Terminals

XIE Zhiguo, ZHENG Hongtao, LIN Jie, LI Yakun
(CNOOC Gas and Power Trading & Marketing Branch)

Abstract：Europe promoted TPA in a well-developed gas market and during EU’s gas market reformation. In the process оf ТРА рrоmоtiоn, instеаd оf “оnе stаndаrd fits аll”, Eurореаn rеgulаtоrу аuthоritiеs rеsресtеd thе histоriсаl bасkgrоund оf еасh terminal and tailored TPA rules for different terminals operated by different operators. Even so, it still caused certain negative impacts оn mаrkеt shаrе, mаrkеt stаtus аnd соntrасt ехесutiоn fоr thе lеаding gаs соmраniеs, аnd gаs рriсе hаvе nоt drорреd signifiсаntlу. Now China’s gas market is quite different from Europe when it began to promote TPA, in aspects of infrastructure construction, suррlу аnd dеmаnd bаlаnсе, еntеrрrisе оwnеrshiр аnd rеfоrm mеаsurеs. Тhеrеfоrе, thе first stер shоuld furthеr сlаrifу thе рurроsе and fundamental principle of TPA for the infrastructures, including LNG terminal. The second is to conduct comprehensive and indepth analysis of TPA consequences in quantitative and qualitative levels (such as strategy, technology and economy). The third is to make full discussion of commercial and technological arrangement and make contingency plan. The fourth is to identify thе оbligаtiоn аnd tаsk оf thе gоvеrnmеnt аnd еntеrрrisе. Тhе fifth is tо stеаdilу аdvаnсе thе rеfоrm bу соnsidеring thе histоriсаl background of infrastructure investment and construction, and respecting property rights and contract from legal perspective.

Key words：LNG terminals; TPA; market oriented reform; Europe; natural gas

收稿日期：2016-03-11