天然氣管道開放的國際經(jīng)驗及啟示

楊光，田磊( 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所 )

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天然氣管道開放的國際經(jīng)驗及啟示

楊光，田磊
( 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所 )

摘 要：管道公平開放是深化天然氣行業(yè)改革的重點目標之一。國外天然氣管道的改革經(jīng)驗表明，行之有效的第三方準入政策和監(jiān)管框架是管道改革的核心，管道獨立是確保第三方準入政策充分落實的必要手段?，F(xiàn)階段，中國應明確管道改革的目標和路線圖，加快完善天然氣行業(yè)監(jiān)管體系，推進管道獨立以落實第三方準入政策。

關(guān)鍵詞：天然氣管道；第三方準入；獨立管道公司；美國經(jīng)驗；歐盟經(jīng)驗

管道業(yè)務是深化天然氣行業(yè)改革的重點領(lǐng)域。近年來，國家陸續(xù)出臺了多項與天然氣管網(wǎng)設施建設、運營及監(jiān)管有關(guān)的法規(guī)政策，對天然氣管道改革進行了有益嘗試。然而，國內(nèi)機構(gòu)和學者對管道改革的目標和路線圖，以及管道公平準入、管道獨立、政府監(jiān)管之間的關(guān)系仍有較大爭議。本文就國外管道改革的經(jīng)驗進行了梳理，以期對中國漸行漸近的天然氣管道設施公平開放起到啟示和借鑒的作用。

1　國外天然氣管道改革的經(jīng)驗

1.1管道開放分階段實施

20世紀80年代至今，美國和歐盟先后實施了天然氣管道監(jiān)管政策的改革，建設了獨立開放的天然氣管輸系統(tǒng)，強化了對天然氣管網(wǎng)（自然壟斷環(huán)節(jié)）的運營監(jiān)管，實現(xiàn)了管網(wǎng)的互聯(lián)互通及向第三方提供接入服務。究其過程，主要可分為三個階段。

第一階段，鼓勵管道向第三方提供運輸服務，加強政府的監(jiān)管能力。這一階段是推進管道第三方準入的準備期，政府并不強制規(guī)定管道提供非歧視服務，而是對提供準入的石油企業(yè)給予一定獎勵，并允許天然氣最終用戶直接與生產(chǎn)者簽訂合同，在此過程中探討和發(fā)現(xiàn)實施管道第三方準入的可行性及潛在問題。與此同時，政府不斷強化監(jiān)管能力，逐步構(gòu)建起獨立、統(tǒng)一、公正、高效的天然氣產(chǎn)業(yè)監(jiān)管框架，為下一步改革創(chuàng)造條件，打好基礎(chǔ)。

第二階段，強制實施管道第三方準入，完全解除天然氣銷售與管道運輸?shù)慕壎P(guān)系。政府出臺相關(guān)規(guī)定，強制要求天然氣基礎(chǔ)設施運營企業(yè)公平、公正地為所有用戶提供管道運輸、儲氣、汽化、液化和壓縮等服務。

第三階段，推進管道運輸服務獨立。將天然氣管網(wǎng)業(yè)務從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度（見圖1）。

分析歐美國家經(jīng)驗可知，美國管道政策改革經(jīng)歷了20余年，歐盟也經(jīng)歷了10多年（具體參見文后鏈接1和鏈接2），可見改革需要時間逐步推進，不能一蹴而就。而且，歐美國家管道改革經(jīng)歷了從鼓勵第三方準入到強制準入再到上中下游業(yè)務分拆的過程，同時不斷加強和完善政府監(jiān)管。這種循序漸近地推進改革的做法符合天然氣產(chǎn)業(yè)運行的客觀規(guī)律，值得我們學習和借鑒。

1.2第三方準入是管道改革的核心

在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中，上游生產(chǎn)和下游銷售都屬于非自然壟斷部分，可以通過市場競爭提高效率，管道等基礎(chǔ)設施具有自然壟斷的性質(zhì)，其高額的固定成本投入和相對低廉的運營和管理費用，決定了由單一企業(yè)提供管道服務更為有效，有利于降低整個社會的運行成本。管道的這種自然壟斷特性使其并不面臨市場競爭壓力，在一定程度上還具有市場支配力。因此，我們認為要加強對管道的監(jiān)管，避免這種壟斷公司濫用其市場支配力，獲取高額的壟斷利潤。

管道監(jiān)管通常包括以下幾種方式，即監(jiān)管管輸收費標準、實施第三方準入、管道獨立。為防止壟斷企業(yè)對管輸服務收取超額壟斷費用，政府有必要調(diào)查其實際運行成本和利潤，從而確定合理的收費標準。然而，管道所有者有動機濫用其市場地位來抬高價格或限制天然氣輸送，這樣一方面不利于上游和下游開展競爭，另一方面降低了管道利用率。為了防止管道所有者濫用市場支配權(quán)力，確保各方都能使用中游資產(chǎn)，除了需要發(fā)揮監(jiān)管的作用，還需要確立第三方準入機制。

圖1　美國和歐洲天然氣管道監(jiān)管政策發(fā)展歷程

國際經(jīng)驗表明，第三方準入機制能夠平衡中游管道所有者與上游生產(chǎn)者、下游消費者之間的經(jīng)濟利益，不僅有利于發(fā)揮基礎(chǔ)設施的作用，還有利于吸引資本投入基礎(chǔ)設施建設。英國的監(jiān)管政策及其帶來的收益就是很好的例證，在20世紀60年代中期到80年代北海油氣田規(guī)模化開發(fā)期間，英國天然氣的生產(chǎn)和運輸一直由幾家大公司主導。隨著油氣田產(chǎn)量下降，大企業(yè)已經(jīng)難以獲得滿意的收益率，接收站和管道的容量出現(xiàn)冗余。同時，眾多小型企業(yè)開始進入上游領(lǐng)域，開發(fā)小型油氣田，并使用大企業(yè)的管道輸送油氣產(chǎn)品。此時，相對于小氣田開發(fā)的成本和風險，管道等基礎(chǔ)設施的使用費用相對較高，基礎(chǔ)設施擁有者與氣田開發(fā)者的商業(yè)糾紛不斷。為有效解決這個問題，自20世紀90年代至21世紀初，英國能源管理部門（即現(xiàn)在的能源與氣候變化部）建立了新的準入商討程序、仲裁機制及監(jiān)管措施，出臺了一系列法律，減少了利益相關(guān)方的不確定因素。隨著這些法律和監(jiān)管框架的出臺和完善，英國天然氣市場得以持續(xù)發(fā)展，各利益相關(guān)方均從中獲益：小企業(yè)可以進入更大的油氣開發(fā)市場；基礎(chǔ)設施的擁有者也可以從中獲利，降低退役資產(chǎn)成本；政府增加了稅收，社會擴大了就業(yè)。

1.3管道獨立是落實公平準入的必要手段

在實際情況下，即使政府制定了第三方準入機制，壟斷企業(yè)仍然有辦法偏袒自己的縱向一體化合作者，排擠第三方。例如，可用管輸容量和價格缺乏透明度，強制為第三方提供技術(shù)研究和其他服務等。嚴格監(jiān)管第三方準入，可以在一定程度上抑制不利于市場競爭的行為。有學者認為，通過管道獨立來避免這種行為是一種更為有效的解決辦法。管道獨立就是要分離并抑制中游與上下游運營中滋生的反競爭動機，減少反競爭行為發(fā)生的可能性。管道獨立并不是一個目標，而是保證第三方準入的有效辦法。最終能否實現(xiàn)一個有效率、積極競爭的天然氣市場，才是衡量改革是否成功的標準。

管道獨立的過程極為重要，按照獨立的不同程度，可以將獨立分為五種形式：服務獨立、財務獨立、法律獨立、結(jié)構(gòu)性獨立和所有權(quán)獨立。按照前述的順序，前一種獨立是后一種獨立的基礎(chǔ)，后一種獨立是前一種獨立的延伸。1）服務獨立：管道服務從天然氣批發(fā)買賣中分拆出來，作為一種獨立服務；2）財務獨立：管道業(yè)務自負盈虧，建立單獨的財務賬戶，財務獨立往往伴隨服務獨立一同實施；3）法律獨立：管道業(yè)務成為獨立法律實體，但仍然保留在縱向一體化業(yè)務中，例如以全資附屬子公司的形式存在；4）結(jié)構(gòu)性獨立：有嚴格的監(jiān)管政策對管道業(yè)務運營進行監(jiān)管，徹底鏟除管道企業(yè)追求反競爭行為的動機；5）所有權(quán)獨立：管道業(yè)務從縱向一體化業(yè)務中剝離，并被轉(zhuǎn)移到具有獨立所有權(quán)的實體中?？梢钥闯觯袡?quán)獨立是最為徹底的獨立形式。

國外天然氣管道獨立的案例表明，如果政府的監(jiān)管力度足夠，就沒有必要實施全面的所有權(quán)獨立。例如，在歐洲，只有英國和荷蘭實行了全面的所有權(quán)獨立，法國和德國僅進行到結(jié)構(gòu)性獨立，2009年的《歐盟天然氣指令》為其提供了強有力的監(jiān)管措施，這兩個國家并沒有實施全面所有權(quán)獨立。美國的經(jīng)驗也表明，只要嚴格規(guī)范天然氣輸送公司的運營，不需要進行所有權(quán)獨立，也可以保證天然氣市場的有效競爭。

2　對推動中國天然氣管道改革的啟示

2.1明確管道改革的目標和路線圖

美國和歐洲的經(jīng)驗表明，實現(xiàn)管道公平準入是管道改革的核心目標，改革過程則是分步推進的。當前，中國天然氣管道輸送處于自然壟斷狀態(tài)，加之政府監(jiān)管的不到位，不利于上游開采企業(yè)或下游銷售企業(yè)公平地獲得天然氣輸送服務，已經(jīng)限制整個天然氣行業(yè)的平等競爭與繁榮發(fā)展。因此，應堅持把管道公平準入作為改革的重點方向和目標?？紤]到當前中國所處的歷史階段及市場化進程，在政府監(jiān)管體系尚未有效建立、市場制度有待完善的背景下，如何確保改革目標的實現(xiàn)，需要制定切實可行的分階段實施路線圖。

2.2加快完善監(jiān)管體系

國際經(jīng)驗表明，無論是推行管道第三方準入，還是實施管道結(jié)構(gòu)性獨立或所有權(quán)獨立，有力的監(jiān)管政策體系都是天然氣管道改革的必要保障。而且，從鼓勵第三方準入到強制第三方準入，美歐均經(jīng)歷了10年以上的時間，以充實監(jiān)管隊伍和完善監(jiān)管政策，為下一步改革提供有力支撐。當前，中國天然氣行業(yè)監(jiān)管力量明顯不足，監(jiān)管政策的可操作性較差，對管輸、儲氣等基礎(chǔ)設施運營與成本的監(jiān)管措施不明確，難以肩負維護油氣市場秩序、推進產(chǎn)業(yè)的市場競爭、解決市場爭端等職能。因此，有必要加快完善天然氣行業(yè)監(jiān)管體系，充實監(jiān)管隊伍，制定監(jiān)管政策，并有效實施。

2.3推進管道獨立，以落實第三方準入政策

管道第三方準入和管道獨立都是天然氣行業(yè)監(jiān)管的重要方式，最終目的都是促進上下游業(yè)務的競爭，提高行業(yè)整體效率。其中，行之有效的第三方準入政策和監(jiān)管框架是管道監(jiān)管政策的核心，管道獨立則是確保第三方準入政策充分落實的手段。考慮到當前中國天然氣行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，管道輸送仍處于國有石油公司的自然壟斷狀態(tài)，政府監(jiān)管缺位現(xiàn)象較為明顯，因此，穩(wěn)妥推進管道獨立將更有利于實現(xiàn)管道改革的目標。

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編輯：王立敏

編審：周勇

鏈接1 美國天然氣管道監(jiān)管政策發(fā)展歷程

美國早期的天然氣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是生產(chǎn)商把天然氣銷售給管道運輸公司，管道運輸公司把天然氣銷售給地方輸配公司，再經(jīng)地方輸配公司把天然氣銷售給最終用戶。天然氣的銷售價格由聯(lián)邦政府控制，經(jīng)地方輸配公司銷售給最終用戶的價格由地方政府機構(gòu)控制。各級政府幾乎控制著天然氣工業(yè)的每個環(huán)節(jié)，不僅管理具有自然壟斷性質(zhì)的管道輸送環(huán)節(jié)，還對天然氣生產(chǎn)和批發(fā)供應等競爭環(huán)節(jié)實施管制。政府的嚴格管理使天然氣公司承受很大壓力，也使天然氣價格和消費畸形發(fā)展。政府對天然氣生產(chǎn)商的過度管制，導致20世紀70年代美國天然氣缺乏。

為打破工業(yè)結(jié)構(gòu)封閉式運作形成的壟斷，促進天然氣工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，70年代后期開始對天然氣工業(yè)監(jiān)管政策進行調(diào)整，其中天然氣管道管理政策經(jīng)歷了4次主要調(diào)整。1978年，天然氣政策法案（NGPA）以分階段實施的方法，放寬對天然氣井口價格的管制，并鼓勵管道提供公開準入運輸服務。1985年，聯(lián)邦能源管理委員會（FERC）發(fā)布第436號法令，鼓勵州際管道公司把銷售和運輸職責分開，引入市場競爭機制，給予天然氣最終用戶和生產(chǎn)商更多的選擇自由。1992年，聯(lián)邦能源管理委員會實行第636號條例，強制要求州際管道公司將天然氣銷售與管道輸送分離，建立一個獨立企業(yè)來處理銷售業(yè)務。該條例通過對管道銷售與輸送的分離，避免了州際管道公司在大批量天然氣供應上的不正當競爭，并且引入一種輸送合約轉(zhuǎn)售程序，即允許托運商（管道輸送的任何使用者）從其他擁有剩余管輸能力的運輸服務商那里購買管輸能力。2000年，聯(lián)邦能源管理委員會實行第637號條例，進一步解除了供氣商和運輸服務商的綁定關(guān)系。

鏈接2 歐洲天然氣管道監(jiān)管政策發(fā)展歷程

歐洲是世界三大天然氣消費區(qū)之一，在過去40年中，天然氣在能源消費中所占的比例越來越大。同時，歐洲天然氣行業(yè)運營模式和管理體制也在不斷調(diào)整。歐盟各國天然氣行業(yè)的管理體制和政策主要參照歐盟指令，依照歐盟指引來制定。在歐洲天然氣行業(yè)近10年的發(fā)展歷程中，歐盟發(fā)布了三個重要指導意見，推進天然氣管道的市場化進程是其中的重要組成部分。

1998年，歐盟發(fā)布了“第一部天然氣指導意見”，即加快歐盟內(nèi)部天然氣市場化進程的動員令。該指導意見要求，為了確保歐洲內(nèi)部天然氣市場的建立和有效運營，歐盟各國在輸送、儲存、配送領(lǐng)域必須承擔維護市場公平競爭的義務，規(guī)定各成員國在指令生效后的兩年內(nèi)完成本國法律、法規(guī)的修訂。在管道政策方面，提出無歧視開放20%的市場運輸服務，并引入“解除綁定”概念，但不作強制要求。

2003年，歐盟發(fā)布“第二部天然氣指導意見”。要求各成員國按照天然氣內(nèi)部統(tǒng)一市場的規(guī)定調(diào)整各自相關(guān)法令，2004年7月之前向歐洲各國非居民用戶開放天然氣市場；一體化企業(yè)完成管輸與營銷業(yè)務的法律拆分，2007年7月之前向所有用戶全面開放天然氣市場，最終實現(xiàn)消費者可以自由選擇供氣商的目標。在管道政策方面，強制規(guī)定“解除綁定”，提出家庭有自由選擇天然氣供應商的權(quán)利。

2009年，歐盟頒布《天然氣通用市場規(guī)則》第三版（也稱“第三部天然氣指導意見”），通過了歐盟能源行業(yè)改革方案。根據(jù)新的改革方案，大型電力和天然氣企業(yè)須在以下三種改革方案中任選其一：1）實行所有權(quán)拆分，即要求企業(yè)出售輸送網(wǎng)絡，做到徹底的廠網(wǎng)分離；2）實行經(jīng)營權(quán)拆分，即仍可以保留輸氣網(wǎng)絡的所有權(quán)，但需設立一個獨立的公司（獨立系統(tǒng)運營商）負責輸氣網(wǎng)絡的運營；3）實行管理權(quán)拆分，即仍可以擁有并經(jīng)營輸氣網(wǎng)絡，但輸氣網(wǎng)絡的管理必須交給擁有獨立的管理權(quán)和決策權(quán)的下屬子公司（獨立輸氣商）。改革方案還要求各國建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，以確保大型能源企業(yè)實現(xiàn)有效的“產(chǎn)供分離”，使有關(guān)能源市場自由競爭的法則得到真正落實。

International experiences and enlightenment on third-party access of gas pipelines

YANG Guang, TIAN Lei
(Energy Research Institute, NDRC)

Abstract：One premise of introducing competition and liberalizing natural gas market is liberally opening the natural gas pipelines. Foreign experiences illustrate that effective policies of third-party access and supervision system are the base of deepening natural gas pipeline reform. Independence of pipelines ensures the third-party access policy to be fully implemented. China should clarify pipe reform goals and roadmap, improve the supervision system for the natural gas industry, and promote the third-party access policy.

Key words：nature gas pipeline; third-party access; independent pipeline company; American experiences; EU’s experiences

收稿日期：2015-11-30