新城區(qū)外延式城鎮(zhèn)化模式亟需規(guī)范和轉(zhuǎn)型

辜勝阻++李睿

摘 要：長期以來中國城鎮(zhèn)化以外延式城鎮(zhèn)化模式為主，新城區(qū)建設(shè)在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新城市治理模式、擴大就業(yè)人口規(guī)模等方面發(fā)揮了重要作用。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，外延式城鎮(zhèn)化模式需向內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型。為此，要避免大規(guī)?！霸斐沁\動”導致的土地等資源浪費情況；重視地方政府過度依賴土地財政問題和債務(wù)風險；提升新城區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚能力；加強新城區(qū)軟硬環(huán)境建設(shè)；處理好新城區(qū)征地拆遷中的失地農(nóng)民安置問題?！缎鲁菂^(qū)戰(zhàn)略與路徑》是一本關(guān)于新城區(qū)如何規(guī)劃建設(shè)的著作，對研究新城區(qū)外延式城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型具有一定理論和實踐意義。

關(guān)鍵詞：新城區(qū)；外延式城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型；城市規(guī)劃

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）04-0005-05

城鎮(zhèn)化根據(jù)發(fā)展方式不同，可分為外延型城鎮(zhèn)化和內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化。新中國建立以來，我國城鎮(zhèn)化主要以外延為主，通過新城區(qū)建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化發(fā)展上做“加法”。我們認為，在“十三五”規(guī)劃時期，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略要高度重視內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化，提升城市功能，實現(xiàn)產(chǎn)城融合，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，解決大量轉(zhuǎn)移人口“半城鎮(zhèn)化”及城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)問題。

一、新城區(qū)外延式城鎮(zhèn)化對中國城鎮(zhèn)化的重要意義

城鎮(zhèn)化的推進可分為土地、人口、產(chǎn)業(yè)等城鎮(zhèn)化要素增量擴張的外延式城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)功能提升、質(zhì)量提高和居民幸福感增強的內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化兩種模式。在城鎮(zhèn)化初期，城鎮(zhèn)化發(fā)展主要靠外延型城鎮(zhèn)化，而在城鎮(zhèn)化后期，城鎮(zhèn)化主要靠內(nèi)涵式的發(fā)展。改革開放30多年來，中國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升到2014年的54.77%，主要源于外延擴張式城鎮(zhèn)化的貢獻。統(tǒng)計表明，到2003年全國各地僅開發(fā)區(qū)就達6 000多個，規(guī)劃面積3.6萬平方公里，超過城鎮(zhèn)建設(shè)總面積。1990—2003年，中國31個大城市面積平均增長近一倍[1]。此后城市規(guī)模擴張的速度更是不斷加快，土地資源日益緊缺的同時大量新城區(qū)空置閑置。如果說過去城鎮(zhèn)化是外延式城鎮(zhèn)化主導的城鎮(zhèn)化增長，那么從現(xiàn)在開始，則是內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

馬克思在《資本論》中，把擴大再生產(chǎn)分為外延的擴大再生產(chǎn)和內(nèi)含的擴大再生產(chǎn)兩種類型。他說：“如果生產(chǎn)場所擴大了，就是在外延上擴大；如果生產(chǎn)資料的效率提高了，就是在內(nèi)含上擴大?！庇终f：“積累，剩余價值轉(zhuǎn)化為資本，按其實際內(nèi)容來說，就是規(guī)模擴大的再生產(chǎn)過程，而不論這種擴大是從外延方面表現(xiàn)為在舊工廠之外添設(shè)新工廠，還是從內(nèi)含方面表現(xiàn)為擴充原有的生產(chǎn)規(guī)模?！敝?jīng)濟學家成思危在總結(jié)經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化時指出：“城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型現(xiàn)在的趨勢是‘外轉(zhuǎn)內(nèi)，即從外延性的增長轉(zhuǎn)向內(nèi)涵性增長?！盵2]外延型增長就是做加法，城市發(fā)展主要靠“攤大餅”；內(nèi)涵型增長，就是做智慧城市，用信息技術(shù)做好城市的規(guī)劃管理，提升城鎮(zhèn)化功能。

新城區(qū)外延式城鎮(zhèn)化模式是中國特色城鎮(zhèn)化道路的主體形態(tài)。著名經(jīng)濟學家厲以寧認為，中國的城鎮(zhèn)化道路不能學西歐走逆城市化道路，應(yīng)由“老城區(qū)+新城區(qū)+農(nóng)村新社區(qū)”三部分組成[3]。新城區(qū)指開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、新區(qū)等。農(nóng)村新社區(qū)就是新農(nóng)村建設(shè)，指的是就地城鎮(zhèn)化。李強認為，世界各國城鎮(zhèn)化動力分為政府動力、市場動力和民間社會動力等三種，推進模式為建立開發(fā)區(qū)、建立新區(qū)和新城、城市擴展、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化等七類。城鎮(zhèn)化發(fā)展，既包括對原有城區(qū)的改造升級，也包括對新城區(qū)的建設(shè)[4]。城建專家邵自升不同意“三區(qū)”論和“七類”論，認為從空間結(jié)構(gòu)上應(yīng)當是現(xiàn)有城市改造拓展、新城區(qū)新建發(fā)展、小城鎮(zhèn)擴大提升這“三種形式”，他總結(jié)提出新城區(qū)建設(shè)包括產(chǎn)業(yè)新城區(qū)在內(nèi)的十大類型[5]。

新城區(qū)建設(shè)是中國城鎮(zhèn)化進程的重要組成部分，特別是對于人口密集的大城市而言，受制于環(huán)境資源的約束，需要通過建設(shè)發(fā)展新城區(qū)，對城市人口及產(chǎn)業(yè)進行一定的疏散和重新布局，以保證城市經(jīng)濟的有序運行。以開發(fā)區(qū)為例，截至2012年底，171家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5.4萬億元，工業(yè)增加值3.8萬億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值1.2萬億元，稅收收入9339億元，進出口總額7411億美元，分別占全國總量的10.4%、19.2%、5.3%、9%、9.3%和19.2%。新城區(qū)建設(shè)成為社會經(jīng)濟發(fā)展過程中不可缺少的一環(huán)，也是城市建設(shè)的重要方面。國家發(fā)改委2013年對12個省區(qū)156個地級市及以上城市的調(diào)查顯示，92.9%的城市規(guī)劃建設(shè)了新城新區(qū)，其中，12個省會城市，平均每個城市要建4.6個新城新區(qū)；144個地級城市，平均每個規(guī)劃建設(shè)約1.5個新城新區(qū)。

中國特色的城鎮(zhèn)化道路既要提升城鎮(zhèn)化的功能和質(zhì)量，走內(nèi)涵式發(fā)展道路；也要大力發(fā)展新城區(qū)，特別是建設(shè)開發(fā)區(qū)，形成城市的產(chǎn)業(yè)高地，吸納就業(yè)人口。首先，發(fā)展新城區(qū)有利于吸納更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，緩解原有中心城區(qū)人口過度集中對資源環(huán)境的壓力。隨著大量人口進入大城市，用水緊張、交通擁堵等“大城市病”愈發(fā)嚴重，降低了居民的生活質(zhì)量，也不利于城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。因此，需要適當疏解城區(qū)人口，而新城區(qū)就成為承載城市新增人口的重要區(qū)域。特別是沿著城市邊界發(fā)展新城區(qū)，由于基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈短，服務(wù)業(yè)成本低，是安置城區(qū)人口最合理的選擇[6]。其次，發(fā)展新城區(qū)有利于承接中心城區(qū)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，推進城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增長，土地、水等資源日益短缺，中心城區(qū)的地價、生產(chǎn)成本等逐漸升高，需要將第二產(chǎn)業(yè)遷出，使經(jīng)濟附加值高、資源消耗少的第三產(chǎn)業(yè)得以在中心城區(qū)發(fā)展，即所謂的“退二進三”“騰籠換鳥”。在此過程中，相對于其他城市而言，新城區(qū)與中心城區(qū)的距離較近，工廠搬遷與人員安置更為便利，成為承接母城轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的最佳載體。統(tǒng)計顯示，2011年，83家國家級高新區(qū)實現(xiàn)工業(yè)增加值26 604.2億元，占全國第二產(chǎn)業(yè)增加值的12.1%。其中，工業(yè)增加值占到所在城市比重達到30%以上的有31家，園區(qū)生產(chǎn)總值占當?shù)爻鞘蠫DP比重20%以上的有23家。再次，發(fā)展新城區(qū)也有利于創(chuàng)新城市治理模式，保護原城區(qū)的古建筑與傳統(tǒng)文化，避免“千城一面”。為適應(yīng)人口密集的城市發(fā)展現(xiàn)狀，高樓大廈逐漸取代了傳統(tǒng)民居建筑，也逐漸將城市的歷史內(nèi)涵破壞殆盡。研究顯示，因工程項目導致的建設(shè)性破壞以及盲目過度開發(fā)建設(shè)導致的開發(fā)性破壞，是上世紀90年代至今中國文物破壞的主因[7]。相對于原有城區(qū)而言，新城區(qū)以整體規(guī)劃建設(shè)為主，既有利于保持與原城區(qū)相同的建筑風格，也有利于維護原城區(qū)的古建筑文化，避免大拆大建。同時最為重要的是新城區(qū)特別是新開發(fā)區(qū)建設(shè)有利于城市的工業(yè)化和擴大城市人口的就業(yè)。以開發(fā)區(qū)為例，統(tǒng)計顯示，開發(fā)區(qū)在空間規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、就業(yè)規(guī)模等多個方面對城市發(fā)展產(chǎn)生了影響，盡管各城市的開發(fā)區(qū)大小不同，但總體而言，省會城市開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模影響度在0.1～0.5，就業(yè)規(guī)模影響度處于0.1～0.2（表1），開發(fā)區(qū)對提升城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和吸納就業(yè)具有重要意義。