土地出讓制度改革模式研究

韓悌珊

摘 要：土地出讓市場(chǎng)作為土地市場(chǎng)的源頭，其運(yùn)行狀況的好壞直接影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文就我國(guó)現(xiàn)行的土地出讓制度及其存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究，并就這些問(wèn)題提出了幾點(diǎn)相關(guān)的制度改革建議，望能推動(dòng)土地出讓市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置。

關(guān)鍵詞：土地出讓制度；改革；土地市場(chǎng)

一、研究現(xiàn)狀

中共十八屆三中全會(huì)對(duì)土地制度改革進(jìn)行了全面、整體、系統(tǒng)的部署，土地出讓制度的改革也在其中。近些年，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，土地有償使用制的確立，土地出讓市場(chǎng)及運(yùn)行機(jī)制也逐步建立和完善，理論研究開(kāi)始集在建立相關(guān)的制度和政策來(lái)規(guī)范土地市場(chǎng)行為，有效合理配置土地資源，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，本文針對(duì)目前我國(guó)土地出讓制度及其存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并就這些問(wèn)題給出相關(guān)制度改革的建議，望能推動(dòng)土地出讓市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化土地資源配置，最終促進(jìn)社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。

二、現(xiàn)行土地制度及其存在的問(wèn)題研究

（一）現(xiàn)行土地出讓制度分析

我國(guó)現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度是基于協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌四種方式來(lái)管理國(guó)有土地使用權(quán)的。協(xié)議出讓?zhuān)ǔ１挥迷谕恋厥褂谜呦蛘岢鲇玫匾螅蛘咴诟?jìng)爭(zhēng)不很充分的土地用途、開(kāi)發(fā)前景不明朗，風(fēng)險(xiǎn)較大的情況上。協(xié)議出讓的局限性在于，公開(kāi)性和透明度較低，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不能發(fā)揮作用。與協(xié)議方式相比，招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌方式是市場(chǎng)化程度較高的出讓形式，充分體現(xiàn)出公開(kāi)、公平、公正的原則。招標(biāo)的中標(biāo)價(jià)格總是相當(dāng)接近政府所定價(jià)格，價(jià)高者未必能夠取得土地。招標(biāo)具有揭示信息和減少代理成本兩個(gè)基本功能。拍賣(mài)方式較之招標(biāo)、協(xié)議方式更能使土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到充分實(shí)現(xiàn)并有利于土地的節(jié)約集約利用。掛牌方式的市場(chǎng)化程度較高，相對(duì)于協(xié)議出讓的一對(duì)一出價(jià)方式，掛牌更具有市場(chǎng)化特點(diǎn)，它允許經(jīng)過(guò)一定的時(shí)間考慮，競(jìng)價(jià)者更加理性、慎重地針對(duì)性出價(jià)，不至于產(chǎn)生競(jìng)得后不得不放棄的遺憾。

（二）土地出讓制度出現(xiàn)的問(wèn)題分析

1、出讓主體的行為缺乏有效約束

中央政府依法代表全國(guó)人民行使土地所有權(quán)，并委托地方政府相關(guān)部門(mén)代理執(zhí)行，但實(shí)際情況是，地方政府在土地出讓過(guò)程中成為了真正的出讓主體。中央政府土地利用是著眼于國(guó)家宏觀層面上的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而地方政府更關(guān)注的是局部和短期利益。大多數(shù)情況下政績(jī)、升遷、榮譽(yù)和隱性收人是代理人的目標(biāo)。

2、不同用途的土地出讓方式不盡合理

我國(guó)的建設(shè)用地供地也是三類(lèi)：一是其他用地，二是工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，三是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地。地方政府供地類(lèi)型對(duì)應(yīng)不同的出讓方式和不同的收益水平，最終體現(xiàn)在政府的總的土地收益上。首先，工業(yè)用地以掛牌出讓方式為主。地方政府為了招商引資，土地出讓的過(guò)程中掛牌只是實(shí)現(xiàn)了“形式”上的規(guī)范，實(shí)則土地出讓價(jià)格低之又低，有時(shí)甚至低于工業(yè)用地自身土地開(kāi)發(fā)成本。其次，房地產(chǎn)中分商服用地和住宅用地兩類(lèi)，住宅用地中有兩類(lèi)是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房用地，二者出讓方式均為行政劃撥，因此政府缺乏擴(kuò)大這兩類(lèi)用地的動(dòng)力。又由于工礦用地收益低，這些損失需要在商品住宅用地出讓中進(jìn)行彌補(bǔ)，因此政府有推高地價(jià)和支持高房?jī)r(jià)的內(nèi)在動(dòng)力?？此乒酵该鞯恼信膾熘?，政府卻可以通過(guò)一些引導(dǎo)性的作用使土地價(jià)格不合理攀升。

3、土地出讓交易雙方信息不對(duì)稱(chēng)

在土地市場(chǎng)交易活動(dòng)中，信息的數(shù)量和質(zhì)量直接影響著土地交易行為。在我國(guó)土地出讓市場(chǎng)中，一則政府可以利用多重身份的優(yōu)勢(shì)操控土地信息，二則競(jìng)買(mǎi)人由于我國(guó)信用體制不健全，通過(guò)包裝自身后，試圖在土地交易中取得優(yōu)勢(shì)地位?；诖丝煽闯鐾恋爻鲎屝袨橹械男畔⑹请p向不對(duì)稱(chēng)。

4、土地出讓金管理有問(wèn)題

我國(guó)土地出讓金管理有以下問(wèn)題。一是由于土地資源的稀缺性、地域性和有限性等，以當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格從出讓的土地?zé)o法獲得未來(lái)土地的升值收益。二是政府的短期行為容易導(dǎo)致過(guò)量批地，城市規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張，導(dǎo)致片面追求高地價(jià)，單位或個(gè)人一次性地價(jià)負(fù)擔(dān)過(guò)重并助長(zhǎng)了炒賣(mài)地皮等投機(jī)行為。三是土地出讓金分配比例失衡。政府所獲得土地出讓金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在現(xiàn)有法律制度下，失地農(nóng)民無(wú)法充分享受土地增值帶來(lái)的收益。四是土地出讓金實(shí)行“收支兩條線”管理制度。然而土地出讓金的收支管理并不規(guī)范，在一些地方成為政府或部分官員的小金庫(kù)。五是土地出讓后續(xù)管理缺位，以至于出現(xiàn)受讓人長(zhǎng)期拖欠土地出讓金、故意拖延開(kāi)發(fā)進(jìn)度等違約現(xiàn)象。

三、土地出讓制度改革模式

（一）一次性土地出讓模式與土地年租制模式并行

土地年租制主要是指按年收租，即按年度分別收取土地租金，并按年調(diào)租。土地年租制在租金征收方式中實(shí)質(zhì)包含“價(jià)”和“租”兩個(gè)部分，其中“價(jià)”的部分仍然是土地出讓時(shí)一次性收取的出讓金，是由土地市場(chǎng)供求關(guān)系決定的土地使用權(quán)價(jià)格；“租”的部分則是按年收取的土地租金，是土地所有者出讓土地使用權(quán)的報(bào)償，是土地所有者與使用者分配土地收益的方式，是真正意義上的地租。這種模式可使土地的初始出讓價(jià)格下降，初始價(jià)格下降多少，則由年租金的租率決定。在土地價(jià)值的評(píng)估方式確定以后，年租金的租率可以作為有效的政策杠桿，調(diào)節(jié)土地所有者和土地使用者之間的利益關(guān)系。從使用者的角度看，減輕了初始階段的負(fù)擔(dān)；從政府收入的角度看，能夠可持續(xù)的取得土地的增值收入。

（二）改革土地出讓模式，分類(lèi)實(shí)施招拍掛

對(duì)于保障性住房和中低價(jià)位小戶(hù)型商品房，可以通過(guò)限定房?jī)r(jià)，來(lái)競(jìng)地價(jià)或者限定地價(jià)來(lái)競(jìng)房?jī)r(jià)的方式確定中標(biāo)者。普通商品住房用地可用綜合評(píng)標(biāo)法的出讓模式。國(guó)土部37號(hào)令中將“土地利用綜合條件最佳”的綜合評(píng)標(biāo)法和土地招拍掛出讓相并列，此種方法能達(dá)到平抑房?jī)r(jià)的作用。對(duì)于公共建筑項(xiàng)目或舊城改造項(xiàng)目，可以帶開(kāi)發(fā)案競(jìng)標(biāo)，開(kāi)發(fā)方案通過(guò)的，進(jìn)入下一階段。下一階段可以用上述兩種類(lèi)型的項(xiàng)目所用到的方法。

（三）完善土地出讓信息公開(kāi)和有效監(jiān)管

一是公開(kāi)土地供應(yīng)計(jì)劃、招拍掛出讓信息，不僅要公開(kāi)土地出讓公告，還有評(píng)價(jià)過(guò)程及結(jié)果也要實(shí)時(shí)公開(kāi)。并允許媒體網(wǎng)絡(luò)公布。二是對(duì)地方政府的年度土地財(cái)政收入支出情況進(jìn)行公開(kāi)，不僅接受上級(jí)政府的審計(jì)，還要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（四）完善土地出讓金管理

一是合理分配土地增值收益。處理好農(nóng)民與地方政府的關(guān)系的關(guān)系。即制定合理科學(xué)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)保障農(nóng)民的合理收益。二是建立科學(xué)的土地出讓金管理制度以便規(guī)范政府行為。

（五）細(xì)化土地出讓后續(xù)管理

土地部門(mén)應(yīng)組織相關(guān)工作人員成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)，對(duì)己出讓土地的相關(guān)信息建立數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)出讓土地使用權(quán)信息化及自動(dòng)化監(jiān)管。通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)定期和不定期地對(duì)出讓土地的開(kāi)發(fā)進(jìn)度和資金投入進(jìn)行跟蹤檢查。根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第5號(hào)《閑置土地處置辦法》來(lái)處理閑置土地。

（作者單位：長(zhǎng)安大學(xué)）

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