難解的黃河“水結(jié)”

王元元

黃河水資源利用率已高達(dá)70%，遠(yuǎn)超40%的國(guó)際公認(rèn)河流水資源開(kāi)發(fā)利用率警戒線，

但沿岸缺水省區(qū)與富水省區(qū)之間圍繞黃河水資源分配持續(xù)近30年的爭(zhēng)奪卻并未停止

2016年10月，一年一度的黃河水資源調(diào)度會(huì)議即將召開(kāi)。

盡管還有4個(gè)月時(shí)間，作為黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)黃委會(huì)）專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)分水的機(jī)構(gòu)——水資源管理與調(diào)度局副局長(zhǎng)，裴勇已經(jīng)感受到了隱隱的壓力。他的職責(zé)是與黃河沿岸各省區(qū)溝通，協(xié)調(diào)各方就用水指標(biāo)分配達(dá)成一致。

這并不是件容易的事，尤其是當(dāng)黃河來(lái)水少的年份，氛圍往往不那么平和。

“每個(gè)省都希望多分一點(diǎn)水，但水就這么多，又不能去造水?！迸嵊赂嬖V《瞭望東方周刊》。

2016年全國(guó)兩會(huì)上，甘肅代表團(tuán)以全團(tuán)名義向全國(guó)人大提交了《關(guān)于增加甘肅黃河流域耗水指標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》），希望國(guó)家調(diào)整已實(shí)施17年之久的“八七”分水方案。

沉寂一時(shí)的黃河水資源分配爭(zhēng)議，由此再度進(jìn)入公眾視野。

“在全國(guó)兩會(huì)這樣重要的場(chǎng)合，還是以全團(tuán)名義提出這件事，足見(jiàn)甘肅有多著急。”內(nèi)蒙古水利廳水資源處處長(zhǎng)王寶林對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

其實(shí)，這已經(jīng)不是甘肅第一次提出此類(lèi)建議。兩年前，就有甘肅籍全國(guó)政協(xié)委員建議增加甘肅的黃河流域用水總量控制指標(biāo)。

而更早之前的2012年，寧夏籍的全國(guó)政協(xié)委員也同樣提出過(guò)增加寧夏黃河用水指標(biāo)的訴求。

“誰(shuí)都知道水現(xiàn)在比黃金都值錢(qián)，沒(méi)有水什么都干不成。所以20多年來(lái)，沿岸各省區(qū)對(duì)于黃河水資源的爭(zhēng)奪從未停止?！蓖鯇毩终f(shuō)。

12年后才落地的分水方案

不只是甘肅，實(shí)際上，黃河沿岸各省區(qū)水利部門(mén)對(duì)“八七”分水方案幾乎都有自己的想法。

“但不管我們提多少意見(jiàn)都是白搭?！秉S河沿岸某省水利部門(mén)內(nèi)部人士張廣福（化名）告訴《瞭望東方周刊》。

所謂“八七”分水方案，指的是國(guó)務(wù)院于1987年批準(zhǔn)的《黃河可供水量分配方案》，而這個(gè)方案的出臺(tái)則與上世紀(jì)70年代中期建設(shè)的小浪底水庫(kù)淵源頗深。

當(dāng)時(shí)，為設(shè)計(jì)小浪底水庫(kù)庫(kù)容，有關(guān)部門(mén)組織專(zhuān)業(yè)人員對(duì)黃河的水資源量進(jìn)行摸底。在調(diào)查了1919～1975年這56年間黃河從源頭到入?？诘乃亢?，最終得出其年均徑流量580億立方米的結(jié)論。

這個(gè)數(shù)字后來(lái)即被用作制定“八七”分水方案的依據(jù)。

而彼時(shí)，黃河沿岸各省區(qū)都提出了雄心勃勃的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，用水需求急切，這令黃河水資源分配成為亟待解決的問(wèn)題。

此后，當(dāng)時(shí)的水電部要求各省區(qū)根據(jù)實(shí)際情況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要上報(bào)黃河用水量。當(dāng)時(shí)沿岸9省區(qū)加上河北、北京、天津，上報(bào)的需水總量是747億立方米。

“這個(gè)數(shù)字比黃河一年的徑流量都高，后來(lái)被壓縮至600億立方米，也還是太高?！秉S河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司規(guī)劃院總工程師張新海告訴《瞭望東方周刊》，當(dāng)時(shí)各省區(qū)對(duì)黃河水資源的角力已經(jīng)開(kāi)始。

1983年，原水電部召集沿岸各省區(qū)在北京開(kāi)會(huì)，希望說(shuō)服各方放棄此前上報(bào)的過(guò)高的用水指標(biāo)。但這場(chǎng)連續(xù)開(kāi)了十幾天的會(huì)議，并未讓各方達(dá)成共識(shí)，各省區(qū)都沒(méi)有從既定立場(chǎng)后退。

最終，由于高層領(lǐng)導(dǎo)人出面，爭(zhēng)執(zhí)暫時(shí)平息。1987年國(guó)家計(jì)委、水電部將《黃河可供水量分配方案》報(bào)送國(guó)務(wù)院，這就是“八七”分水方案的原型。

不過(guò)，該方案只是一個(gè)綱領(lǐng)性文件，并未出臺(tái)后續(xù)管理細(xì)則對(duì)沿岸各省區(qū)用水作出約束規(guī)定。

“一些省區(qū)鉆了空子。”張廣福說(shuō)，有的省區(qū)趁水量分配方案細(xì)化前毫無(wú)顧忌地用水，致使一些河流出現(xiàn)嚴(yán)重的斷流。

加上極端干旱天氣，到上世紀(jì)90年代，黃河幾乎年年出現(xiàn)斷流情況。

“斷流帶來(lái)的負(fù)面影響很大，黃委會(huì)就此做了細(xì)化的年度水量分配和調(diào)度計(jì)劃?！睆埿潞Ｕf(shuō)。

于是，1998年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)該方案后，1999年3月1日黃委會(huì)第一份水調(diào)令終于發(fā)出。至此，“八七”分水方案正式落地。

一年16起突發(fā)事件

“八七”分水方案規(guī)定了正常來(lái)水年份黃河天然徑流量為580億立方米，最大可供水量為370億立方米，并分配到相關(guān)省區(qū)。

其中分配指標(biāo)最多的前三位是：山東70億立方米、內(nèi)蒙古58.6億立方米、河南55.4億立方米。

由于各年來(lái)水有豐枯變化，需根據(jù)當(dāng)年來(lái)水和水庫(kù)蓄水情況，依據(jù)“八七”分水方案按照同比例豐增枯減原則確定當(dāng)年的可供水量及各省區(qū)分配指標(biāo)，也即每年各省區(qū)分水指標(biāo)是變化的，并不一定與“八七”分水方案一致。

實(shí)際上，1999年實(shí)施的不是“八七”分水方案本身，而是為落實(shí)該方案并依據(jù)該方案制定的年度水量分配和調(diào)度計(jì)劃。

1999年實(shí)施黃河水量調(diào)度伊始，因無(wú)法對(duì)各省區(qū)取水量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，一些省區(qū)過(guò)度引水的情況屢見(jiàn)不鮮。尤其是2003年前后，黃河因缺水導(dǎo)致的水資源糾紛一度引發(fā)全國(guó)熱議。

本刊2004年6月的《黃河爭(zhēng)水大戰(zhàn)》曾報(bào)道過(guò)當(dāng)時(shí)的情景：

“2003年6月下旬，由于內(nèi)蒙古自治區(qū)忽然大規(guī)模超計(jì)劃引水，致使頭道拐斷面流量6月29日降至每秒45立方米，至7月1日15時(shí)，最低降至15立方米每秒，幾乎斷流。

為此，黃委會(huì)不得不向內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書(shū)記、自治區(qū)政府主席連夜發(fā)出緊急電報(bào)，將問(wèn)題上升至‘講政治的高度方才使得內(nèi)蒙古有所收斂，頭道拐斷面流量7月2日7時(shí)開(kāi)始有所恢復(fù)。

而此前，黃委會(huì)還曾在一個(gè)星期內(nèi)給寧夏連發(fā)9封電報(bào)要求其停止超量用水，并把多用的水補(bǔ)上，否則將向全河通報(bào)并報(bào)送水利部采取進(jìn)一步措施。”

“調(diào)度之初的2000年至2003年上半年黃河遇到連續(xù)特枯年，加之調(diào)度手段有限，多個(gè)省份超用水。比如，當(dāng)時(shí)寧夏最多時(shí)一年超用了7億～8億立方米的黃河水?！币晃徊辉竿嘎缎彰膬?nèi)部人士告訴本刊記者。

公開(kāi)資料顯示，僅在2002年下半年到2003年上半年的一年內(nèi)，黃河干流省際和重要水文控制斷面流量就發(fā)生了16起達(dá)到或小于預(yù)警流量的突發(fā)事件。

張廣福形容那一時(shí)期的狀況是“一片混亂”，“當(dāng)時(shí)雖然已經(jīng)實(shí)行了具體的分水指標(biāo)，但強(qiáng)制性比較弱，導(dǎo)致很多省份鋌而走險(xiǎn)，大肆抽水?！?/p>

更為嚴(yán)重的是，下游省份往往因?yàn)樯嫌问^(qū)的過(guò)度取水而缺水，進(jìn)而采取報(bào)復(fù)性手段大量抽水，致使位于其更下游的省份缺水，以此形成了一個(gè)惡性循環(huán)。

“為了搶水，有些基層水務(wù)人員甚至打得頭破血流。”張廣福說(shuō)。

2006年7月，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)《黃河水量調(diào)度條例》，并于一個(gè)月后正式實(shí)施。該條例不僅規(guī)定對(duì)超量用水省區(qū)進(jìn)行處分和罰款，更確定了按照同比例豐增枯減、動(dòng)態(tài)調(diào)整的統(tǒng)一調(diào)水原則。

“這個(gè)條例遏制了一些地區(qū)因爭(zhēng)黃河水引發(fā)的糾紛，也讓黃河水資源的統(tǒng)一調(diào)度得以更好地推行?！迸嵊抡f(shuō)。

沒(méi)水什么事也辦不成

不過(guò)，在張廣?？磥?lái)，《黃河水量調(diào)度條例》的實(shí)施雖然大大減少了區(qū)域內(nèi)各省區(qū)因爭(zhēng)水而引發(fā)的糾紛，但也就此將各省區(qū)的注意力轉(zhuǎn)移到了“八七”分水方案本身。

? 2015年3月 8日，黃河蘭州段裸露的河床受黃河上游來(lái)水量較少等因素影響，水位下降至年度最低期

此后，沿岸各省區(qū)屢屢提議調(diào)整“八七”分水方案，時(shí)至今日仍未停歇，其中尤以黃河上游的甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古最為迫切。

“我們也是被逼無(wú)奈，因?yàn)樗畬?shí)在是不夠用?！蓖鯇毩指嬖V本刊記者，內(nèi)蒙古是目前沿黃各省區(qū)中需水量缺口較大的地區(qū)。

公開(kāi)資料顯示：分水方案實(shí)施后，內(nèi)蒙古的黃河用水量基本保持在60億立方米左右，最大能達(dá)到66億立方米，已超分配給其的58.6億立方米黃河用水指標(biāo)。

此外，內(nèi)蒙古近年來(lái)在按照國(guó)家要求布局高耗水的煤化工產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)都集中在黃河沿岸的鄂爾多斯、烏海、包頭等城市，工業(yè)用水全靠黃河。

除內(nèi)蒙古之外，黃河中上游多個(gè)省區(qū)也都在布局工業(yè)基地，比如寧夏寧東能源基地、陜西陜北榆林能源工業(yè)基地以及山西離柳煤電基地等。

“地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒(méi)法不上這些項(xiàng)目，但上了又無(wú)疑會(huì)加重黃河的負(fù)擔(dān)?！睆垙V福說(shuō)。

“目前內(nèi)蒙古的黃河用水缺口在10億立方米左右，未來(lái)供水與用水之間的矛盾會(huì)更突出?！蓖鯇毩终f(shuō)，根據(jù)預(yù)測(cè)，內(nèi)蒙古2020年的用水量將達(dá)到211億立方米，2030年達(dá)到236億立方米。

同樣面臨窘境的還有甘肅。

甘肅在前述提交給全國(guó)人大的《建議》中指出：到2020年，甘肅對(duì)黃河的需水量將達(dá)到60.45億立方米，考慮各類(lèi)高效節(jié)水措施后地表水需求量也有51.14億立方米，遠(yuǎn)超現(xiàn)行分配的30.4億立方米。

“甘肅中部生態(tài)移民扶貧開(kāi)發(fā)供水工程、引大濟(jì)西等各類(lèi)項(xiàng)目發(fā)展用水已基本沒(méi)有水量分配指標(biāo)，指標(biāo)性缺水已經(jīng)成為甘肅省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大制約?！薄督ㄗh》中說(shuō)。

王寶林也直言，現(xiàn)在沒(méi)水什么事也辦不成，一些項(xiàng)目就因無(wú)水可用而“流產(chǎn)”或者停工。

據(jù)媒體報(bào)道，神華集團(tuán)位于烏海的一個(gè)煤氣合成30萬(wàn)噸甲醇項(xiàng)目，就因缺水在2011年一度停產(chǎn)。

“缺水已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘因素，但國(guó)家又一直強(qiáng)調(diào)西部要發(fā)展經(jīng)濟(jì)脫貧致富?！睆垙V福說(shuō)，這似乎成了一個(gè)難以走出的“怪圈”。

無(wú)論怎么爭(zhēng)，黃河水只有這么多

“從上世紀(jì)90年代末到現(xiàn)在，黃河區(qū)域的用水量增加了大約40億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水減少了10億立方米，非農(nóng)業(yè)用水（生活用水和工業(yè)用水）增加了50億立方米?！迸嵊抡f(shuō)。

相比之下，黃河的徑流量卻不增反降，“已經(jīng)從20年前的580億立方米縮減至現(xiàn)在的535億立方米，減少了45億立方米，相當(dāng)于南水北調(diào)西線一期工程的調(diào)水量”。

裴勇預(yù)計(jì)，到2030年，黃河的徑流量可能降到515億立方米。但僅為全國(guó)河川徑流量2%的黃河卻承擔(dān)著全國(guó)15%的耕地面積、12%的人口和50多座大中城市及中原油田、勝利油田的供水任務(wù)。

按照國(guó)際慣例，一條河流可被允許的水資源開(kāi)發(fā)利用率警戒線為40%。而黃委會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，目前黃河流域內(nèi)的水資源開(kāi)發(fā)利用率已經(jīng)高達(dá)70%以上，遠(yuǎn)超國(guó)際警戒線。

在裴勇看來(lái)，目前黃河的水資源開(kāi)發(fā)已經(jīng)達(dá)到了極限。他警告說(shuō)，如果用水量再增加，可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的后果。

即便如此，上游各省區(qū)為滿(mǎn)足各自的用水需求，仍在想方設(shè)法地增加用水指標(biāo)。

“為了多爭(zhēng)取點(diǎn)水，水利部門(mén)絞盡腦汁?！睆垙V福說(shuō)，尤其是在每年的黃河水資源調(diào)度會(huì)議上，各省水利部門(mén)爭(zhēng)得更厲害。

“所有人都在訴苦，說(shuō)缺了多少水，給地方帶來(lái)了多大影響。”張廣福說(shuō)，哪怕能多爭(zhēng)取一點(diǎn)水都是很高興的，但往往是“帶著希望去、帶著失望回”。

不僅水利部門(mén)出動(dòng)，很多地方的黨政一把手也加入到“要水大軍”中來(lái)。

公開(kāi)報(bào)道顯示：內(nèi)蒙古鄂爾多斯市市長(zhǎng)就曾兩次拜訪黃委會(huì)，為其煤電基地建設(shè)爭(zhēng)取更多水源;甘肅蘭州市委書(shū)記也曾為蘭州的水源地建設(shè)拜訪黃委會(huì)。

甘肅金昌市委書(shū)記也曾兩次找到黃委會(huì)，但主要目的不是為當(dāng)?shù)氐挠猩饘佼a(chǎn)業(yè)要水，而是請(qǐng)求支持規(guī)劃實(shí)施中的“引大（通河）濟(jì)西（大河水庫(kù)）”項(xiàng)目。

該項(xiàng)目的實(shí)施將會(huì)大大緩解金昌的工業(yè)和生活用水短缺問(wèn)題。而類(lèi)似的調(diào)水工程也逐漸發(fā)展成地方政府從黃河拿水的又一手段。

據(jù)本刊記者的不完全統(tǒng)計(jì)，黃河流域目前至少有5條向域外調(diào)水工程，總調(diào)水量約為14億立方米，其中2015年10月開(kāi)工建設(shè)的“引黃（河）入冀補(bǔ)（白洋）淀”工程，調(diào)水量高達(dá)6.2億立方米。

“黃河每年向流域外輸送的水就有100億立方米，基本上是可用水總量的三分之一，遠(yuǎn)超其他河流的域外供水量，但調(diào)進(jìn)來(lái)的水卻很少?！睆埿潞Ｕf(shuō)。

不過(guò)，相比地方上來(lái)的“要水大軍”，更為難的是既要保證黃河不斷流、又要盡量滿(mǎn)足各省用水需求的裴勇，“黃河水就這么多，不管怎么爭(zhēng)、怎么吵，也改變不了。”

徹底沒(méi)轍了

“‘八七分水方案是以各省區(qū)1980年的實(shí)際用水量為基礎(chǔ)，考慮農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市發(fā)展用水增長(zhǎng)確定的，如今已經(jīng)過(guò)了十幾年，各省的用水形勢(shì)早已發(fā)生變化，是時(shí)候調(diào)整了?！?/p>

這是王寶林給出的“八七”分水方案調(diào)整的理由。在甘肅省代表團(tuán)在遞交給全國(guó)兩會(huì)的《建議》中，也有類(lèi)似的表述，而他們給出的另一理由是——上游是黃河的主要供水區(qū)，理應(yīng)多享用水指標(biāo)。

“上游來(lái)水占黃河總來(lái)水量的70%，比例非常大，所以上游省份以此為由請(qǐng)求增加用水是可以理解的?！睆埿潞Ｕf(shuō)，但從實(shí)際操作角度來(lái)說(shuō)，“八七”分水方案已無(wú)調(diào)整可能。

裴勇也持同樣觀點(diǎn)，“黃河的徑流量在減少，總用水量已經(jīng)達(dá)到河流所能承受的極限，只能往下降不可能再增加。”這也是一些省區(qū)關(guān)于“將南水北調(diào)受水區(qū)用水指標(biāo)置換給缺水省份”的提議不可能實(shí)現(xiàn)的原因。

而在用水總量不變的前提下，增加上游省區(qū)的用水指標(biāo)，就意味著縮減下游省份的用水指標(biāo)，可以預(yù)見(jiàn)這必將是一個(gè)幾近無(wú)解且會(huì)加劇沿岸各省區(qū)矛盾的命題。

王寶林也深知這一點(diǎn)，于是想了個(gè)迂回的法子——水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)白層兴坑嗟氖“阎笜?biāo)賣(mài)給我們這些缺水的省份。”

根據(jù)黃委會(huì)的資料，目前沿岸9省區(qū)中，只有中游山西、陜西還有部分剩余指標(biāo)，其中山西分得的用水指標(biāo)是43.1億立方米，現(xiàn)在實(shí)際用水只有20多億立方米，盈余約一半。

其實(shí)，早在2003年，內(nèi)蒙古便開(kāi)展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，但在過(guò)去十幾年中，水權(quán)轉(zhuǎn)讓只在內(nèi)蒙古的盟（市）之間進(jìn)行，還未出省。

“跨省的水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及太多問(wèn)題?！迸嵊抡f(shuō)，內(nèi)蒙古和山西此前確實(shí)就水權(quán)轉(zhuǎn)讓接觸過(guò)，但最終沒(méi)有達(dá)成合作。“水被視為攸關(guān)未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略資源，即使現(xiàn)在不用也不代表以后用不著，肯定要給自己留著?！?/p>

當(dāng)然，包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的一些缺水省區(qū)還將希望寄托在南水北調(diào)西線工程上， 這也被外界看作是諸多建議中最為靠譜的方案。

但黃委會(huì)南水北調(diào)西線項(xiàng)目辦副主任楊立彬在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)明確表示，西線工程仍處于研究階段，暫無(wú)開(kāi)工時(shí)間表。

“基本是沒(méi)轍了，該想的辦法，該提的建議都試過(guò)了，只能聽(tīng)天由命?！睆垙V福強(qiáng)調(diào)，只要不解決上游省份的缺水問(wèn)題，黃河水爭(zhēng)就不會(huì)停止，“從過(guò)去持續(xù)到現(xiàn)在，還會(huì)在未來(lái)一段時(shí)間長(zhǎng)久存在?！?