美國氣候變化政策矛盾多變的國內(nèi)根源

黃永富

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美國氣候變化政策矛盾多變的國內(nèi)根源

黃永富

美國作為世界第一大經(jīng)濟體，在應(yīng)對全球氣候變化以及承擔(dān)減排責(zé)任等問題上一直備受關(guān)注和飽受爭議。美國應(yīng)對氣候變化政策經(jīng)歷了小布什政府時期的消極逃避，到奧巴馬政府時期的積極應(yīng)對。2001年，小布什政府宣布美國退出《京都議定書》，此舉極大地損害了美國國際形象。奧巴馬政府認為，氣候變化問題特別是涉及的能源問題，不僅僅關(guān)乎其環(huán)境安全，還關(guān)乎其世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的地位和國際形象。為了培育綠色經(jīng)濟新增長點、修復(fù)其國際形象和在新的全球治理格局體系中加強其霸主地位，奧巴馬政府自任職以來，積極推進應(yīng)對氣候變化政策，并積極參與和引導(dǎo)當(dāng)前國際氣候變化談判和規(guī)則制定。

奧巴馬政府應(yīng)對氣候變化的基本策略是主張以市場為基礎(chǔ)的自下而上的靈活機制；要求發(fā)展中國家共同承擔(dān)減排任務(wù)；將氣候問題與經(jīng)濟發(fā)展和能源安全結(jié)合起來；依靠新能源和低碳經(jīng)濟來提升美國經(jīng)濟競爭力和國際地位，以維護美國的領(lǐng)導(dǎo)地位和經(jīng)濟利益（杜莉，2014）。

美國應(yīng)對氣候變化立法機制存在嚴重弊端

美國國會為兩院制議會，包括參議院和眾議院。議案可由任何一個議院提出，議案被一個議院批準之后，將被送到另一個議院，該議案可能被通過、拒絕或修改。一項議案要成為法律，兩個議院必須都同意相同的版本且必須得到總統(tǒng)的簽署。當(dāng)總統(tǒng)否決某個議案后，其否決可以被兩院三分之二的多數(shù)投票所推翻。

奧巴馬政府在任職期間頒布了不少應(yīng)對氣候變化的政策性文件，也一直希望國會能通過有關(guān)氣候變化的立法。美國在應(yīng)對氣候變化問題上的政治較量，特別是政黨之爭，是非常激烈的。由于美國復(fù)雜的立法機制和激烈的政治力量博弈，聯(lián)邦層面要通過應(yīng)對氣候變化的法律是非常困難的，這與美國的兩院制立法制度密不可分。關(guān)于氣候變化的相關(guān)議案總是在一方議院通過后，卻難以在另一議院獲得足夠支持，從而導(dǎo)致議案難產(chǎn)。最終能上升到法律層面的專門應(yīng)對氣候變化的法律法規(guī)是非常有限的。

其中尤為突出的當(dāng)屬能源法案。為了確保美國在可再生能源和能源效率技術(shù)上的領(lǐng)導(dǎo)地位，以及保證應(yīng)對氣候變化不妨礙美國在新興市場的貿(mào)易競爭力，尤其是在中國和印度市場中的競爭力，能源一直是美國氣候變化議案關(guān)注的焦點，包括可再生能源和能源效率。例如，美國旨在提高可再生能源發(fā)電量比重的法案已經(jīng)被30個州所采用，但在聯(lián)邦層面，此法案屢次被提到國會議程上，每次皆因不能同時獲得兩議會的批準而無法成為聯(lián)邦層面的法律。

美國應(yīng)對氣候變化政策為黨派之爭所掣肘

美國在應(yīng)對氣候變化的立法困難使得行政規(guī)章變得非常重要。美國政府通常通過結(jié)合現(xiàn)有法律和行政命令來達到其應(yīng)對氣候變化的目的。

2 0 1 3年6月2 5日，美國發(fā)布了《總統(tǒng)氣候行動計劃》（President’s Climate Action Plan）（以下簡稱《計劃》）?！队媱潯肥瞧駷橹姑绹l(fā)布的最全面的全國應(yīng)對氣候變化計劃，它標志著美國氣候變化政策從被動走向主動、從分散走向集中，從模糊走向清晰?！肚鍧嵞茉从媱潯罚–lean Power Plan）是《計劃》中最具有代表性的具體措施之一。奧巴馬政府于2015年10月23日正式發(fā)布了《清潔能源計劃》，它成為美國政府減少化石能源發(fā)電廠二氧化碳排放的第一個國家標準。

美國環(huán)境保護署（EPA）充分利用1963年頒布的《清潔空氣法》（Clean Air Act）賦予它的權(quán)力來制定規(guī)章制度。EPA為各州設(shè)置了2030年以前的減排目標。若各州都行動起來，到2030年發(fā)電廠二氧化碳排放量將減少8.7億噸（The Economist, 2015b）。該法案要求各州在2018年以前提交計劃，并于2022年取得成果。EPA還提出了一個新的激勵機制，對在提高能源效率和利用可再生能源發(fā)電方面取得較好成績的州給予一定數(shù)量的“污染信用”（Pollution Credits），可用來抵消以后的排放量。新計劃還給予各州更多的自由度用于碳交易。

EPA基于《清潔空氣法》所賦予的權(quán)力來規(guī)制溫室氣體排放的法律基礎(chǔ)來源于2007年最高法院的一項裁定。該裁定確定二氧化碳為污染物，并將其相關(guān)問題劃歸EPA管轄。然而，EPA的舉措在國會從一開始就遭到極大的反對。比如，在第112屆和113屆的國會眾議院，不斷有共和黨議員指責(zé)EPA的舉措是美國政府繞過國會氣候立法對溫室氣體采取的行動，要求廢除EPA的權(quán)力。共和黨議員們試圖讓由共和黨擔(dān)任州長的州政府忽略EPA，并試圖讓美國人相信總統(tǒng)正在提高他們的電費和削弱國家的競爭能力。

到目前為止，美國參議院并未批準任何眾議院通過的限制EPA規(guī)制國內(nèi)溫室氣體排放權(quán)力的議案。奧巴馬總統(tǒng)也表示，他會否決任何含有限制EPA權(quán)限的議案。由于參議院和奧巴馬總統(tǒng)的支持，EPA監(jiān)管國內(nèi)溫室氣體的權(quán)力并未受到太大影響。也正由于EPA的積極行動，美國在溫室氣體立法相對薄弱的情形下，仍然取得了較有成效的溫室減排效果。

與國會的情形相似，EPA監(jiān)管國內(nèi)溫室氣體的權(quán)力也受到了司法部門的挑戰(zhàn)。EPA的一些舉措甚至被許多州告到了法院（The Economist, 2015a）。幸運的是，對聯(lián)邦政府機構(gòu)的行政命令具有司法管轄權(quán)的哥倫比亞地區(qū)法院對涉及EPA的案件中做出了有利于EPA的司法判決。最高法院也裁定并重復(fù)強調(diào)EPA有權(quán)根據(jù)《清潔空氣法》來監(jiān)管美國國內(nèi)的溫室氣體排放，盡管最高法院仍然有權(quán)限制EPA其他有可能違反法律的行政舉措（比如最高法院對EPA在規(guī)范發(fā)電廠排出的水銀、砒霜和其他有毒物資時沒有考慮成本進行了責(zé)罰）。就奧巴馬政府新發(fā)布的《清潔能源計劃》，俄克拉荷馬州共和黨總檢察長斯格特·普奴伊特（Scott Pruitt）聯(lián)合其他26個州向最高法院起訴了該計劃。另外，已有大約20個私營企業(yè)（主要是能源用戶和供應(yīng)商）也起訴這一計劃，預(yù)計還會有其他企業(yè)。但是預(yù)計2017年以前最高法院不會裁定這起訴訟。普遍認為，2016年如果共和黨在總統(tǒng)選舉中獲勝，新任總統(tǒng)將舍棄EPA的這些規(guī)定。

圖/中新社

在國會議案和司法上未達到目的的反對者并未善罷甘休，他們試圖通過聯(lián)邦預(yù)算來限制EPA的權(quán)力。在美國經(jīng)歷了財政危機以及政府的短暫關(guān)停后，聯(lián)邦開支被大幅削減，應(yīng)對氣候項目和相關(guān)機構(gòu)更是成為削減的目標。盡管EPA規(guī)制溫室氣體排放的權(quán)力沒有受到影響，應(yīng)對氣候變化預(yù)算從2010年的103億美元削減到2013年的7.9億美元和2014年的8.2億美元，對國際氣候變化的財政承諾也被大幅削減。

盡管美國應(yīng)對氣候變化聯(lián)邦層面上相關(guān)的法律比較有限，但在州層面卻存在著大量關(guān)于氣候變化的政策法規(guī)，一些有抱負的州已采取積極的應(yīng)對氣候變化政策。美國的州大體可分為三類（The Economist, 2015c）：第一類為出于經(jīng)濟、政治原因而反對環(huán)保政策的州，比如俄克拉荷馬州。第二類是支持環(huán)保政策的州，比如加利福尼亞州、馬薩諸塞州和馬里蘭州，這些州通常有“上限和交易機制”（Cap-and-Trade Regimes）。第三類州對聯(lián)邦政府環(huán)保政策持模棱兩可的態(tài)度。

關(guān)于第一類持反對態(tài)度的州，俄克拉荷馬州州長瑪麗·花林（Mary Fallin）曾下達一個命令，禁止該州執(zhí)行任何聯(lián)邦環(huán)保政策。該州共和黨總檢察長斯格特·普奴伊特則是最令奧巴馬總統(tǒng)頭疼的反對派。斯格特·普奴伊特認為，《清潔能源計劃》試圖指派官員到各州以執(zhí)行聯(lián)邦的政策和意圖直接侵害了各州的權(quán)利。肯塔基州和西弗吉尼亞州為由兩個共和黨控制的煤炭生產(chǎn)大州。參議院多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)人米奇·邁康諾（Mitch McConnell）在肯塔基州參議員的競選口號就是“煤碳、槍支和自由”，他呼吁所有的州抵制《清潔能源計劃》。西弗吉尼亞州總檢察長帕特里克·莫里希（Patrick Morrisey）連同他的至少14位州總檢察長伙伴都對奧巴馬總統(tǒng)的環(huán)境政策持反對態(tài)度。

關(guān)于第二類持積極態(tài)度的州，到2014年年底，美國共有32個州出臺了應(yīng)對氣候變化的政策和計劃，其中一些州實施了嚴格限制溫室氣體排放的政策。加州是美國在溫室氣體減排方面處于領(lǐng)導(dǎo)地位的一個州，其中加州的《全球變暖解決方案法（AB32）》（Global Warming Solutions Act）旨在嚴格控制機動車尾氣排放的帕夫列（Pavley）法，以及《加利福尼亞環(huán)境質(zhì)量法案》中有關(guān)溫室氣體排放的規(guī)定均為加州應(yīng)對氣候變化立法的典型代表。加州還積極利用市場機制來促進溫室氣體減排，2012年其碳排放權(quán)交易市場開始運行，一年后市場規(guī)模就達到14億美元，對于加州實現(xiàn)減排目標起到積極推動作用。

幾點啟示

不應(yīng)該對中美氣候變化合作前景有過高的期待。過去30多年來，中美雙方已經(jīng)在氣候變化領(lǐng)域開展了廣泛合作，簽訂了許多相關(guān)雙邊或多邊協(xié)議。2014年簽署的《中美應(yīng)對氣候變化聯(lián)合聲明》標志著中美氣候變化合作達到一個新的高度。2015年9月25日和2016年3月31日公布的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》再次傳遞了中美共同推動全球氣候治理的積極信號，展示了兩國加快落實各自國內(nèi)氣候行動目標的決心。受其兩院制立法制度的消極影響，美國國內(nèi)在應(yīng)對氣候變化的立法非常困難，經(jīng)濟方面的立法如碳稅立法，在美國國會幾乎不可能得到通過。美國的黨派之爭，特別是共和黨控制的國會，將導(dǎo)致美國國內(nèi)應(yīng)對氣候變化政策的不穩(wěn)定性和反復(fù)性。所以，我國不應(yīng)該對中美氣候變化合作前景有過高的期待。

不應(yīng)該對美國國內(nèi)減排計劃和承擔(dān)國際責(zé)任有過高的期待。比如說，奧巴馬政府2015年發(fā)布的《清潔能源計劃》僅僅涉及一個經(jīng)濟部門，即化石能源發(fā)電廠?；茉窗l(fā)電廠的二氧化碳排放量僅占全國排放量的三分之一，而該計劃并未涉及二氧化碳排放量占三分之二的經(jīng)濟部門，且該計劃設(shè)定的減排目標與2005年的排放水平相比較，一半減排目標已經(jīng)實現(xiàn)。關(guān)于氣候變化國際責(zé)任，在2015年12月結(jié)束的巴黎會議上，以美國為首的發(fā)達國家不僅拒絕承諾任何量化的氣候減排和融資目標，還一味要求發(fā)展中國家承擔(dān)同樣的減排責(zé)任，并向部分發(fā)展中大國（主要是對我國）施壓以提供氣候資金。美國的政黨，特別是共和黨，完全是從其狹隘的國內(nèi)利益出發(fā)，不太可能會站在國際道義和全球利益的高度來做決策，現(xiàn)在是這樣，未來也會是這樣。所以，我國不應(yīng)該對美國國內(nèi)減排計劃和承擔(dān)國際氣候變化減排和出資責(zé)任有過高的期待。

探索建立“中美聯(lián)合碳排放權(quán)交易所”，充分利用市場機制來促進合作。美國的黨派之爭將對中美氣候變化合作前景產(chǎn)生消極的影響，但是中美之間倘若能開展一些能為個人和企業(yè)帶來實惠的合作，美國的政黨對中美合作的態(tài)度和看法將會改變，構(gòu)建中美聯(lián)合碳排放權(quán)交易所也許是一個好的例子。與中國相比，美國在低碳減排、新能源和碳排放權(quán)交易等方面擁有明顯的經(jīng)驗和技術(shù)優(yōu)勢。美國雖然還沒有建立起聯(lián)邦層面的統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，但是在地方層面，碳排放權(quán)交易市場運行良好、有效，為建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場積累了寶貴經(jīng)驗。比如前文提到的加州碳排放權(quán)交易市場。除了州碳排放權(quán)交易市場，美國還有區(qū)域性的、跨州的碳排放權(quán)交易市場，比如區(qū)域溫室氣體交易市場（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）和以加州為首的西部協(xié)議溫室氣體交易市場（Western Climate Initiative，WCI）等。美國各州和地區(qū)還積極創(chuàng)建各種創(chuàng)新性的氣候融資機制 （Climate Financing Mechanism），比如康涅狄格洲和紐約的“綠色銀行”（Green Banks）來促進清潔能源發(fā)展。

建立中美聯(lián)合碳排放權(quán)交易所將為中美兩國企業(yè)提供前所未有的發(fā)展機會。具體地說，一方面，美國需要碳排放權(quán)信用的企業(yè)可以從中國買到相對便宜的碳排放權(quán)信用；另一方面，美國許多掌握先進低碳減排技術(shù)的企業(yè)可以通過投資中國獲取生產(chǎn)利潤和可在碳市場上交易的碳排放權(quán)信用，而中國因此獲得所需的技術(shù)。建立中美聯(lián)合碳排放權(quán)交易所還將為未來全球碳排放權(quán)交易所的規(guī)則制定進行有益的探索。另外，中美企業(yè)還可以開展共同研發(fā)，共享相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。比如，中國可以提供研發(fā)場地和研發(fā)資金，美國可以提供技術(shù)和人才資源，可優(yōu)先選擇在清潔能源和提高能源利用效率等領(lǐng)域開展合作。

（作者感謝沈家文、何晶晶、吳真如等專家提出的建設(shè)性修改建議。本文觀點僅是作者個人觀點，不代表作者所在單位及上級主管部門的觀點）

作者系國家發(fā)展和改革委員會國際合作中心學(xué)術(shù)委員會秘書長、研究員