試論我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的構(gòu)建

周紅民

【摘 要】 本文介紹了我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制提出的背景，分析了當(dāng)前我國(guó)扶貧工作存在的突出問(wèn)題，提出構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的路徑：必須建立精準(zhǔn)的扶貧識(shí)別機(jī)制；必須建立健全的駐村幫扶機(jī)制；必須建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制；必須建立合理的扶貧資源配置機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 精準(zhǔn)扶貧；工作機(jī)制；構(gòu)建路徑

“精準(zhǔn)扶貧”思想是習(xí)近平2013年11月在湖南湘西考察時(shí)首次提出來(lái)的。精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于粗放式扶貧而言的，是指根據(jù)不同貧困區(qū)域和不同貧困農(nóng)戶(hù)的實(shí)際情況，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式。精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧工作的方法創(chuàng)新，堅(jiān)持“誰(shuí)貧困就扶持誰(shuí)”的精確對(duì)象化原則。精準(zhǔn)扶貧是推進(jìn)“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，實(shí)現(xiàn)我國(guó)貧困人口到2020年能夠如期脫貧的關(guān)鍵之舉。要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，必須構(gòu)建科學(xué)合理的工作機(jī)制，這對(duì)精確識(shí)別貧困、有效配置扶貧資源、創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)思路、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展具有重大意義。

一、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的提出

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)農(nóng)村貧困人口為5575萬(wàn)人，比2014年減少了1442萬(wàn)人，貧困發(fā)生率比2014年下降了1.5% 。這是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧計(jì)劃實(shí)施所取得的重大成果。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是到2020年要如期實(shí)現(xiàn)我國(guó)貧困人口脫貧、全面建成小康社會(huì)。要完成這一艱巨任務(wù)，必須盡快建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制。2013年11月，習(xí)近平在考察湖南湘西時(shí)明確提出要因地制宜、實(shí)事求是地開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作。2013年12月中央又印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，明確要求必須建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，保證在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧目標(biāo)。以往的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制僅僅停留在解決扶貧資金的籌集、扶貧資源的整合和使用等問(wèn)題，而未能提出有效措施有效解決扶貧資源的分配、管理、使用、考核等問(wèn)題，這導(dǎo)致扶貧資源不能準(zhǔn)確到村到農(nóng)戶(hù)，甚至出現(xiàn)該扶的沒(méi)有扶、窮的沒(méi)扶扶富的、大水漫灌等不良現(xiàn)象。當(dāng)前，要想提高扶貧工作精準(zhǔn)度，必須創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，科學(xué)有效地對(duì)貧困對(duì)象進(jìn)行識(shí)別，因地制宜地對(duì)扶貧資源進(jìn)行精準(zhǔn)配置，特別是要對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)進(jìn)行精準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)幫扶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的立體化、全方位化，保證國(guó)家扶貧資源惠及整個(gè)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶(hù)。

二、當(dāng)前我國(guó)扶貧工作機(jī)制存在的突出問(wèn)題

1、缺乏科學(xué)有效的扶貧識(shí)別機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前的扶貧識(shí)別機(jī)制存在對(duì)貧困人口的針對(duì)性不強(qiáng)、目標(biāo)不清等一系列不精準(zhǔn)問(wèn)題。其一，對(duì)貧困對(duì)象、貧困原因及脫貧辦法等沒(méi)有精準(zhǔn)的把握。很多地方主要由基層干部估算扶貧對(duì)象，對(duì)本地有多少貧困人口、為什么貧困、如何來(lái)脫貧、采取什么措施來(lái)幫扶等問(wèn)題沒(méi)有精準(zhǔn)的把握好，于是各地經(jīng)常出現(xiàn)浪費(fèi)扶貧資金的現(xiàn)象，致使扶貧未能扶到點(diǎn)子上。其二，沒(méi)有健全和完善的扶貧機(jī)制。如各地扶貧搬遷資金基本上采取政府和搬遷戶(hù)共同分?jǐn)偟霓k法來(lái)解決，這可能導(dǎo)致政府因財(cái)力困難而分擔(dān)一小部分搬遷資金，搬遷戶(hù)承擔(dān)大份額資金，最后造成搬遷出來(lái)的是經(jīng)濟(jì)條件稍好的農(nóng)戶(hù)，貧困農(nóng)戶(hù)搬不出來(lái)。其三，沒(méi)有多角度識(shí)別貧困狀況。有些地方僅僅憑農(nóng)戶(hù)收入情況來(lái)識(shí)別貧困狀況，而忽視自然條件、地域差別、各地經(jīng)濟(jì)整體水平的差異、居民生活習(xí)慣等導(dǎo)致貧困的因素，這顯然是失之偏頗的。因?yàn)榧幢隳晔杖胍粯?，也可能出現(xiàn)貧困程度不一樣的情況，所以應(yīng)該因地制宜地建立多角度的貧困識(shí)別評(píng)價(jià)體系。

2、缺乏健全的駐村幫扶機(jī)制

雖然當(dāng)前在我國(guó)的貧困地區(qū)，大多安排了干部駐村扶貧，但是由于沒(méi)有健全的駐村干部管理機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致駐村干部走過(guò)場(chǎng)、走形式的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而且，一些貧困地區(qū)的黨政領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有足夠重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，認(rèn)為扶貧開(kāi)發(fā)既是要花錢(qián)的事情，又是難以出成績(jī)或出點(diǎn)成績(jī)不明顯的事情，所以扶貧責(zé)任心不強(qiáng)。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)干部考核激勵(lì)機(jī)制不科學(xué)、不健全，使扶貧責(zé)任制難以真正落實(shí)，導(dǎo)致幫扶單位和駐村干部不認(rèn)真落實(shí)扶貧工作，采取應(yīng)付了事的態(tài)度，在結(jié)對(duì)幫扶中走形式，不帶真正感情，沒(méi)有明確的項(xiàng)目和思路，導(dǎo)致扶貧工作進(jìn)展緩慢。

3、缺乏扶貧資源均衡配置機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不平衡，存在區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距、公共服務(wù)建設(shè)差距等問(wèn)題。貧困地區(qū)分布有明顯的地域性特點(diǎn)。那些生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻繁、經(jīng)濟(jì)條件差的農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)非常滯后，交通條件也很差，目前仍有一些貧困地區(qū)尚未通油路，一些建制村還沒(méi)有通公路，這直接影響到這些地區(qū)的發(fā)展。此外，因?yàn)槲覈?guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作是政府主導(dǎo)型的，貧困人口本身只是被動(dòng)參與，消除貧困的積極性、主動(dòng)性不夠，這也是造成貧困地區(qū)脫貧困難的原因之一。以上問(wèn)題的出現(xiàn)，歸根到底還是政府沒(méi)有很好地根據(jù)各地實(shí)際情況，因地制宜地配置扶貧資源造成的。如果長(zhǎng)期缺乏扶貧資源均衡配置機(jī)制，到2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧的任務(wù)就很難完成。

三、我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的構(gòu)建路徑

1、必須建立精準(zhǔn)的扶貧識(shí)別機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧的有效推進(jìn)必須有科學(xué)的貧困識(shí)別機(jī)制作保障。其一，必須準(zhǔn)確識(shí)別貧困對(duì)象，并采取相應(yīng)的扶貧措施。對(duì)政府來(lái)講，必須根據(jù)不同的貧困地區(qū)、不同的致貧原因制定因地制宜、因戶(hù)定策的脫貧措施。其二，要有明確的貧困識(shí)別程序。要根據(jù)貧困情況，通過(guò)“指標(biāo)分解、廣泛宣傳發(fā)動(dòng)、農(nóng)戶(hù)自主申請(qǐng)、入戶(hù)調(diào)查核實(shí)、村級(jí)民主評(píng)議和票決、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和公示、縣級(jí)審批和公示、信息采集和建檔立卡的程序”，[1]提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量。其三，要準(zhǔn)確識(shí)別導(dǎo)致貧困的原因。政府選派干部進(jìn)村入戶(hù)摸清貧困狀況，認(rèn)真分析致貧原因，從而建檔立卡，摸清貧困戶(hù)、貧困村的實(shí)際需求，制定科學(xué)的、動(dòng)態(tài)化的幫扶措施。

2、必須建立健全的駐村幫扶機(jī)制

其一，必須完善干部考核機(jī)制。駐貧困村的干部都是黨委政府選派的，必須建立科學(xué)有效的干部考核機(jī)制，明確干部駐村時(shí)間、工作任務(wù)、考核辦法等，既能給駐村干部一個(gè)到農(nóng)村鍛煉的平臺(tái)，又能考察駐村干部的工作責(zé)任心和工作能力，從而充分調(diào)動(dòng)他們的工作積極性，使他們真正沉心貧困地區(qū)，扎實(shí)推進(jìn)扶貧工作。其二，要強(qiáng)化對(duì)駐村干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？h扶貧辦要協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)對(duì)駐村干部進(jìn)行常態(tài)化的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，特別是對(duì)村干部也要進(jìn)行專(zhuān)題培訓(xùn)。其三，要建立干部“結(jié)對(duì)幫扶”貧困村的長(zhǎng)效機(jī)制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位要建立結(jié)對(duì)幫扶貧困村的制度，定期派出干部駐村幫扶，使每個(gè)貧困戶(hù)都有結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人。

3、必須建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制

以往我國(guó)政府在扶貧中主要是針對(duì)農(nóng)戶(hù)的實(shí)際需求而采取相應(yīng)的扶貧舉措，而很少關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧，使農(nóng)戶(hù)的脫貧意識(shí)沒(méi)有激發(fā)起來(lái)。針對(duì)這一情況，應(yīng)該主要從兩個(gè)方面著手建立因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制：一方面，必須盡快建立企業(yè)和農(nóng)戶(hù)間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。要想將農(nóng)產(chǎn)品變成市場(chǎng)上的商品，必須發(fā)揮企業(yè)的作用。應(yīng)該根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶(hù)參與、利益共享”的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)機(jī)制，有效利用國(guó)家財(cái)政扶貧資金發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶(hù)的“對(duì)聯(lián)”，改變簡(jiǎn)單向農(nóng)戶(hù)發(fā)放扶貧物資的傳統(tǒng)扶貧思路，這樣既提高了扶貧資金的效益，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)與企業(yè)的互利雙贏。另一方面，必須創(chuàng)新企業(yè)的教育管理機(jī)制。教育是貧困人口脫貧的有力武器。因此，扶貧企業(yè)必須充分重視對(duì)企業(yè)員工的教育。扶貧企業(yè)要注意吸收入駐地貧困人口就近就業(yè)，增加他們的打工收入，這既有利于解決企業(yè)用工難問(wèn)題，又能挖掘農(nóng)村人力資源的潛能，從而使促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才資本充分涌現(xiàn)出來(lái)。總之，因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變。

4、必須建立合理的扶貧資源配置機(jī)制

扶貧資源的均衡配置是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其一，必須下放扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限，建立扶貧項(xiàng)目縣級(jí)審批機(jī)制?？h級(jí)政府要嚴(yán)格扶貧項(xiàng)目審批程序，實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)的原則，并對(duì)扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的效果進(jìn)行審計(jì)檢查、驗(yàn)收評(píng)估、績(jī)效評(píng)定。其二，必須建立符合各地實(shí)際的扶貧資金分配機(jī)制。在扶貧資金的分配上，既要兼顧公平，又要突出效益。要建立“以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的正向激勵(lì)作用，資金分配與扶貧開(kāi)發(fā)工作考核、資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。”[2]縣級(jí)政府必須按照國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)政策的相關(guān)規(guī)定，創(chuàng)新扶貧資金管理和使用機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)資本和金融資本參與扶貧開(kāi)發(fā)。在有效防范扶貧資金管控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，“穩(wěn)步推進(jìn)貧困村資金互助組織發(fā)展，支持發(fā)展扶貧小額信貸，”[3]增強(qiáng)扶貧資金管理和使用的針對(duì)性和實(shí)效性。其三，必須建立和完善扶貧開(kāi)發(fā)社會(huì)參與機(jī)制。積極發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，調(diào)動(dòng)貧困人口的脫貧主動(dòng)性，并且通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等形式創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)思路。只要適合市場(chǎng)化方式來(lái)運(yùn)作的扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，必須充分激發(fā)社會(huì)力量參與，政府制定相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)性意見(jiàn)，探索和研究通過(guò)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的試點(diǎn)工作。嘗試性采取委托、承包、采購(gòu)等多樣化形式，將扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目交給社會(huì)力量去承擔(dān)，并且宣傳和激勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人積極參與扶貧慈善事業(yè)，形成扶貧開(kāi)發(fā)的社會(huì)合力。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王國(guó)勇，邢溦.我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制問(wèn)題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（09）.

[2][3] 四川省政府辦公廳關(guān)于建立扶貧項(xiàng)目審批權(quán)下放到縣實(shí)行責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)“四到縣”制度的意見(jiàn)[EB/OL].（2014-08-15）.http：//www.sc.gov.cn.