城市治理中街道制的存與廢探討

一、導(dǎo)言

伴隨著改革開放的不斷深入，社會主體日益多元化，社會結(jié)構(gòu)日益分化和松散化，社會利益關(guān)系日益復(fù)雜化，社會事務(wù)不斷累積，社會矛盾不斷加劇。面對這種急劇的社會變革，政府機(jī)構(gòu)不能與時俱進(jìn)地回應(yīng)社會訴求并跟進(jìn)服務(wù)，組織管理不能高效規(guī)范地開放運(yùn)作并吸納民智，規(guī)章制度不能及時變革并釋放社會活力，很多公務(wù)人員不作為或亂作為，整個社會呈現(xiàn)出控制有余發(fā)展不力、內(nèi)耗太多張力不足、管制強(qiáng)化服務(wù)短缺、善后太多預(yù)前不夠等現(xiàn)象。

一些地方城市，開始把目光轉(zhuǎn)移到撤銷街道辦上。但是，這些問題的產(chǎn)生，既有經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的慣性與體制機(jī)制改革的滯后性之間的矛盾所帶來的客觀原因，也有改革缺乏整體設(shè)計、政府職能轉(zhuǎn)變緩慢、制度變革跟不上以及大量政府不作為現(xiàn)象等主觀原因。顯然，這些問題不可能通過撤銷街道辦迎刃而解。本文通過對街道辦建制的產(chǎn)生發(fā)展的研述，結(jié)合街道制改革實(shí)踐，展開探討。

二、街道制的變革歷程

1.萌芽階段

建國后，受抗戰(zhàn)時期政權(quán)管理思想的影響，也是迫于當(dāng)時的國際國內(nèi)環(huán)境，在城市社會逐漸確立了一種以單位制組織為依托的高度集權(quán)化的管控方式。“單位”是中國社會民眾對自己所就業(yè)于其中的社會組織或機(jī)構(gòu)的“統(tǒng)稱”，是城市社會組織的基本單元。單位不僅是城市社會秩序的基礎(chǔ)，而且是國家對社會進(jìn)行直接行政管理的組織手段和基本環(huán)節(jié)，是當(dāng)時中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制的基礎(chǔ)。恰恰在這個意義上，當(dāng)時的社會被稱為“單位社會”。在這種社會體制下，單位是國家治理的載體，國家依照各類單位組織的行政層級和社會分工。

而當(dāng)時的街居制是對單位制這種社會調(diào)控體系的重要補(bǔ)充。在那一時期是起著過渡性階段作用的。街居制主要針對的是那些沒有單位的人或者是離開（離退休或被開除）單位的人，具體而言主要是家庭婦女、社會閑散人員、兩勞（勞改、勞教）釋放人員以及離退休人員。實(shí)際工作中多是配合國家各職能單位設(shè)在街道的工商、市容、環(huán)衛(wèi)、房管、糧管、稅務(wù)、公安派出所等部門的工作。

2.1954年到1978年，建立和發(fā)生變化的初始階段

1954年12月，全國人大常委會通過《城市街道辦事處組織條例》，“街居制”在名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)一，并且被正式納入國家法律，有了法律上的保證，成為城市基層管理的重要載體。1958年大躍進(jìn)高潮時，街道辦紛紛合并，組建城市人民公社，改稱“城市人民公社”，職能擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人員激長。1966年“文革”開始后，城市人民公社又改稱“街道革命委員會”，大搞政治運(yùn)動，街道辦的功能發(fā)生改變。實(shí)際上成為城市的基層政權(quán)組織。在這一階段里，與高度計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“單位制”在全國范圍內(nèi)建立起來，意味著街道辦的功能發(fā)生弱化。

中國城市治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會經(jīng)濟(jì)體制的歷史及其變革進(jìn)路緊密相關(guān)。還沒等到單位制組織實(shí)現(xiàn)對所有城市居民的吸納，1978年中國改革開放的序幕拉開。隨著改革的深化，當(dāng)大批企業(yè)單位組織解體，眾多“單位人”被迫轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕睍r，以單位制為基礎(chǔ)的城市治理體制就不得不進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

3.1978年到1985年，恢復(fù)重建階段

1979年，《地方組織法》明文規(guī)定街道辦事處是派出機(jī)關(guān)，而非一級政府。1980年，全國人大重新頒布1954年的《城市街道辦事處組織條例》。在這些新的法律條文頒布實(shí)施的同時，全國各地逐步恢復(fù)城市街道辦的建制，并按照民政部的統(tǒng)一部署和城市管理的實(shí)際，實(shí)行簡政放權(quán)，街道辦恢復(fù)派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

改革開放以后，城市行政管理體制的改革也拉開了帷幕，集中體現(xiàn)在權(quán)力的下放和城市管理重心的下移。在街道層面，一方面，原來實(shí)行“條條”管理的很多部門將任務(wù)下放到街道，給街道增加了很多新的管理內(nèi)容，如市場管理、園林綠化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理項目；另一方面，隨著“單位制”瀕于解體，原來附著在“單位”身上的政治、社會、教育、保障等功能迅速剝離，回歸給政府和社會，大量的工作被沉淀回落到街道。街道辦事處逐漸承擔(dān)起城市管理、社會管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、精神文明等更多的任務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了1954年《城市街道辦事處組織條例》的規(guī)定。

三、部分城市街道制改革實(shí)踐

1.強(qiáng)化“街道辦”模式及實(shí)踐

強(qiáng)化街道辦事處的“賦權(quán)”模式，即賦予街道辦事處具體的財權(quán)、人事自治權(quán)和行政審批權(quán)，或直接將街道辦事處由此前的政府派出機(jī)構(gòu)升格為一級政府部門。在國家倡導(dǎo)減少行政層級、實(shí)現(xiàn)社會管理扁平化的背景下，增加政府組織的主張反響不大，而撤銷區(qū)政府、強(qiáng)化街道辦的主張更符合社會管理扁平化的目標(biāo)，深圳倡導(dǎo)的就是這種改革模式。

深圳市為了明確劃分市、區(qū)、街道事權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理機(jī)制，在2008年11月19日的經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會議上提出，深圳計劃用五年時間，“逐步將區(qū)和街道全部變成政府派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行一級政府三級管理”的改革模式。

2.弱化“街道辦”模式及實(shí)踐

弱化街道辦事處的“削權(quán)”模式，即將街道辦事處的多種功能上收區(qū)政府或下沉社區(qū)，削弱或直接撤銷街道辦，安徽銅陵改革就采取了直接撤銷街道辦的模式。

2010年7月，銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國之先，試點(diǎn)撤銷全區(qū)6個街道辦事處，將原49個社區(qū)合并為18個大社區(qū)，社區(qū)事務(wù)實(shí)行居民自我管理。目前，整個銅陵市已開始推行銅官山區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，在全市全面撤銷街道辦。改革后，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級職能部門，而社會管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)。

四、結(jié)語

從歷史沿革來看，基于上世紀(jì)50年代時的公共管理需要，行政公署、區(qū)公所與街道辦事處相繼設(shè)立，這三類在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的政府派出機(jī)關(guān)，在政權(quán)建設(shè)和城市治理中曾發(fā)揮重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，區(qū)公所和行政公署在上世紀(jì)80年代末至90年代初，就已陸續(xù)退出了歷史舞臺，唯一保留的就是街道辦事處。

而街道辦是否撤銷并非關(guān)鍵，重點(diǎn)是要對現(xiàn)有社區(qū)重新整合，科學(xué)規(guī)劃，有序推進(jìn)，按照一定的規(guī)模、一定的比例，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。撤銷街道，成立大社區(qū)，減少管理層級，加強(qiáng)基層力量和居民自治不能簡單地停留在機(jī)構(gòu)上的加減撤并，而是要以一個系統(tǒng)工程統(tǒng)籌設(shè)計，尤其要著眼于政社分開、轉(zhuǎn)換政府治理理念與治理模式，放松社會管制，完善社會規(guī)制。強(qiáng)化街道辦職權(quán)的，理應(yīng)加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督事項。綜上論述，無論街道辦的存或廢，能夠更有效率有質(zhì)量的提供公共服務(wù)是唯一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，也應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)立法工作的規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]原珂.《論撤銷街道辦事處的理由與可行性》，人民論壇，2012年第26期.

作者簡介：

崔沐涵，西北政法大學(xué)憲法與行政法專業(yè)研究生。

（作者單位：西北政法大學(xué)）