我國(guó)行政責(zé)任制度建設(shè)的路徑探析

章菁雯

[摘 要]行政責(zé)任制度的建設(shè)對(duì)于約束行政人員行為，樹立行政責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)，建設(shè)服務(wù)型政府，保證政府的清正與廉潔具有重要的價(jià)值意義。然而目前我國(guó)行政責(zé)任制度建設(shè)存在立法缺位、監(jiān)督機(jī)制不完善、行政人員實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任面臨諸多困境等問(wèn)題，亟需通過(guò)制度設(shè)計(jì)與道德約束進(jìn)一步加以培育，以期我國(guó)行政責(zé)任制度的建設(shè)能夠以監(jiān)督機(jī)制為抓手、以行政人員的自律為依托，力求自律與他律的有機(jī)結(jié)合，使行政責(zé)任制度在塑造責(zé)任型政府中發(fā)揮應(yīng)有的作用，最終實(shí)現(xiàn)行政人員履行行政責(zé)任的倫理正當(dāng)。

[關(guān)鍵詞]行政責(zé)任制度；監(jiān)督；自律

[中圖分類號(hào)]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）06 — 0039 — 02

行政責(zé)任制度是指行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)應(yīng)該承擔(dān)的行政、法律和道德責(zé)任的制度，實(shí)質(zhì)是規(guī)范和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為和行政活動(dòng)，規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力的正當(dāng)合理行使，使行政權(quán)力的運(yùn)用合乎特定的法律、政治和道德規(guī)范，服務(wù)于社會(huì)公共利益的需要。在我國(guó)行政責(zé)任制度包括四個(gè)方面的內(nèi)容，即“憲政責(zé)任制”、“政黨責(zé)任制”、“有限目標(biāo)管理責(zé)任制”、和“公仆責(zé)任制”。〔1〕當(dāng)前我國(guó)行政責(zé)任制度建設(shè)存在一些問(wèn)題，需要我們加以培育和完善，以期更好地約束行政人員行為，提高政府工作效率，促進(jìn)我國(guó)勤政廉政建設(shè)，為構(gòu)建責(zé)任型政府、法治政府奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、我國(guó)行政責(zé)任制度建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）行政責(zé)任制度立法缺位

目前我國(guó)設(shè)立行政責(zé)任制度的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》?！?〕從這些法律法規(guī)中我們可以看出許多缺陷，一是行政責(zé)任承擔(dān)主體界定不清。對(duì)于行政責(zé)任是否應(yīng)完全包括“行政主體及其公務(wù)員承擔(dān)的行政責(zé)任和行政相對(duì)人承擔(dān)的行政責(zé)任”表述得不是很明確。二是行政責(zé)任分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于對(duì)行政責(zé)任的理解有廣義和狹義之分，可能會(huì)出現(xiàn)“同一種行政行為產(chǎn)生的后果是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任”的爭(zhēng)議，會(huì)導(dǎo)致一些行為逃避懲罰。三是行政責(zé)任設(shè)定不全面。現(xiàn)行行政責(zé)任的設(shè)定大多是基于行政違法行為，對(duì)于行政不當(dāng)行為，法律則沒有設(shè)定相應(yīng)的責(zé)任。然而在現(xiàn)實(shí)生活中由于行政不當(dāng)行為引起的相對(duì)人權(quán)益受到侵害的事件屢見不鮮。四是行政責(zé)任追究不完善。由于我國(guó)行政部門職能不清、職權(quán)分散、“多頭行政”等問(wèn)題導(dǎo)致行政責(zé)任追究困難。此外，行政責(zé)任追究的手段過(guò)于單一，現(xiàn)行法律多采用懲罰性和強(qiáng)制性追究方式，而對(duì)于補(bǔ)救性追究方式運(yùn)用得不多，特別是行政損害賠償責(zé)任的規(guī)定不夠完善。加之行政責(zé)任追究力度不夠，沒有達(dá)到應(yīng)有的問(wèn)責(zé)效果，一些被問(wèn)責(zé)官員“高調(diào)問(wèn)責(zé)、低調(diào)復(fù)出”便是很好的例證。

（二）行政責(zé)任監(jiān)督機(jī)制不完善

當(dāng)前我國(guó)行政責(zé)任監(jiān)督機(jī)制相當(dāng)不完善，主要表現(xiàn)為內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制沒有完全發(fā)揮作用。在外部監(jiān)督中，人大監(jiān)督地位不高，沒有體現(xiàn)出最高權(quán)力機(jī)關(guān)的威信；人大代表沒有充分表達(dá)人民群眾的利益和訴求，監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏獨(dú)立性，有時(shí)會(huì)受制于行政權(quán)力，往往重于事后監(jiān)督，在事前監(jiān)督、事中監(jiān)督方面發(fā)揮的作用較小。此外，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不完善。由于我國(guó)傳統(tǒng)封建文化長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，很多民眾政治參與感極其淡薄，普遍缺乏權(quán)力監(jiān)督意識(shí)，沒有充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。在內(nèi)部監(jiān)督中，起主導(dǎo)作用的主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。然而，下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督不足。一些下級(jí)受制于上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)威，害怕打擊報(bào)復(fù)，不敢舉報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)的不法行為。一些人正是由于行使了對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，而為此付出了沉重的代價(jià)。比如郭光允，原河北省石家莊市建設(shè)委員會(huì)工程處處長(zhǎng)，因舉報(bào)處長(zhǎng)李山林的腐敗行為，被開除黨籍、判處勞教兩年。此外，我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在建設(shè)廉潔政府中發(fā)揮的作用不夠大。由于我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即監(jiān)察部受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府和上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這在一定程度上難以保證監(jiān)督的獨(dú)立性，發(fā)揮的監(jiān)督作用有限。特別引起關(guān)注的是，由于我國(guó)長(zhǎng)期不注重道德監(jiān)督對(duì)行政人員行為的調(diào)節(jié)作用，在行政監(jiān)督體制中缺少專門的道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一些行政人員出現(xiàn)“失范”現(xiàn)象，致使行政監(jiān)督淪為行政人員的外在制約而不是發(fā)自內(nèi)心的自我約束。相反，一些西方國(guó)家非常重視倫理監(jiān)督的作用，已經(jīng)成立了專門的道德監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如美國(guó)政府倫理辦公室、加拿大政府道德咨詢辦公室等，這些做法可以給我國(guó)提供許多借鑒和思考。

（三）行政人員實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任面臨的困境

我國(guó)行政人員“官本位”思想濃厚，存在一些官僚主義作風(fēng)，在行使公權(quán)力時(shí)行政責(zé)任意識(shí)淡薄，往往面臨倫理困境，表現(xiàn)為權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。權(quán)力沖突是指行政人員面臨的兩種或兩種以上權(quán)力之間的沖突，如服從上級(jí)與服務(wù)公眾之間的沖突、遵守法律與遵從上級(jí)要求之間的沖突等。角色沖突是指行政人員在行政組織中因扮演不同的角色而涉及的主客觀責(zé)任的沖突，比如行政人員既是上級(jí)又是下級(jí)、既是父母又是子女等。這些不同的角色賦予不同的義務(wù)往往會(huì)造成行政人員履職的沖突。利益沖突是指行政人員應(yīng)履行的義務(wù)與其個(gè)人利益之間的沖突。誠(chéng)然，行政人員在行使公權(quán)力時(shí)，要將滿足公共利益最大化作為價(jià)值追求，但不可避免也會(huì)追求私人利益最大化。公共利益與私人利益性質(zhì)不同，屬于兩個(gè)不同領(lǐng)域，有時(shí)維護(hù)公共利益可能會(huì)損害私人利益，追求私人利益可能會(huì)損害公共利益，由此會(huì)出現(xiàn)“以權(quán)謀私”、“權(quán)錢交易”等腐敗行為?！?〕

二、完善我國(guó)行政責(zé)任制度建設(shè)的路徑選擇

為進(jìn)一步提高行政人員履職能力，加強(qiáng)道德修養(yǎng)，政府部門應(yīng)從自身做起，完善行政責(zé)任制度，進(jìn)一步明確自身職能定位，以制度的道德化約束自己的行為。

（一）明確行政責(zé)任制度建設(shè)的基本原則

政府部門應(yīng)重視行政責(zé)任制度的設(shè)計(jì)和安排，以道德化的行政責(zé)任制度去影響行政人員行政責(zé)任意識(shí)的生成，約束行政人員的不當(dāng)行為，因此在完善行政責(zé)任制度時(shí)應(yīng)遵循如下原則：一是服務(wù)原則。當(dāng)今政府管理模式越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“服務(wù)行政”，越來(lái)越重視“人”的因素，越來(lái)越滿足公民的訴求，這就需要在行政責(zé)任制度建設(shè)中融入“服務(wù)原則”，逐漸樹立“人本主義”行政觀。二是公正原則。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，政府維護(hù)的是最廣大人民的根本利益，這就要求政府在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)不應(yīng)偏袒某一階層的利益，尤其是在當(dāng)前我國(guó)貧富差距懸殊的背景下，政府更應(yīng)該確保政策法規(guī)的公正合理，以促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行。因此，在行政責(zé)任制度建設(shè)中要融入“公正原則”，以求行政管理能夠獲得更多的“制度公平”。三是效率原則。行政責(zé)任制度建設(shè)應(yīng)遵循“效率原則”，為行政人員的工作提供更多可以考核量化的標(biāo)準(zhǔn)，以提高行政效率，減少行政成本，獲得更好的行政產(chǎn)出。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

為了更好地落實(shí)行政責(zé)任制度，我國(guó)應(yīng)制定一部專門的《行政責(zé)任法》，明確界定行政責(zé)任承擔(dān)主體、行政責(zé)任分類標(biāo)準(zhǔn)、行政責(zé)任設(shè)定、行政責(zé)任追究的方式、程序等方面，使行政人員的行政行為有法可依，并加大違法處罰力度，從根本上制約行政人員的不法行為。此外，應(yīng)進(jìn)一步完善《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)行政責(zé)任落實(shí)的可操作化程度，確保行政責(zé)任制度的落實(shí)。今后國(guó)家在制定和完善法律法規(guī)時(shí)應(yīng)融入道德精神，重視行政倫理的作用，以道德化的視角激勵(lì)行政人員提高為人民服務(wù)的水平，以實(shí)現(xiàn)“公共利益最大化”為職業(yè)追求。

（三）健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，形成監(jiān)督合力，讓監(jiān)督真正發(fā)揮實(shí)效。目前，我們要特別重視社會(huì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。社會(huì)監(jiān)督主要包括公眾監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。一是要加強(qiáng)公眾監(jiān)督。一方面，政府部門要進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)公眾對(duì)政府工作的認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大知情權(quán)；完善信訪舉報(bào)制度，支持公眾通過(guò)信訪舉報(bào)制度對(duì)官員的瀆職行為提出申訴和控告，并制定相關(guān)法律保障舉報(bào)人的權(quán)益。另一方面，我國(guó)人民是國(guó)家的主人，行政人員的權(quán)力是人民群眾賦予的，促進(jìn)行政責(zé)任制度的建設(shè)也是每個(gè)公民的責(zé)任。因此公眾應(yīng)增強(qiáng)權(quán)利本位意識(shí)，提高自身素質(zhì)，積極參與政治生活，為國(guó)家發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。二是要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。和傳統(tǒng)媒體監(jiān)督相比，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督具有時(shí)效性強(qiáng)、輻射面廣、透明高、威懾力大等優(yōu)點(diǎn)，能夠在全社會(huì)形成一種懲惡揚(yáng)善的輿論氛圍，在監(jiān)督機(jī)制中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，存在著許多問(wèn)題：如法律缺失、政府引導(dǎo)不力、信息失真等。因此政府應(yīng)積極引導(dǎo)、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，將其納入法律化、制度化軌道，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)對(duì)輿論的正確導(dǎo)向作用，確保監(jiān)督有力。

此外，我國(guó)可借鑒西方國(guó)家，成立專門的行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮其獨(dú)立性、專業(yè)性和科學(xué)性，制定出更切實(shí)可行的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)，將行政行為納入倫理評(píng)價(jià)的范疇，突出價(jià)值取向。行政倫理監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以時(shí)刻監(jiān)督行政人員行為，糾正不當(dāng)決策，對(duì)于提升行政人員的道德水平、贏得群眾好口碑、革新行政文化、塑造責(zé)任型政府具有積極的意義。

（四）行政人員要樹立行政責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)自律

行政責(zé)任制度的實(shí)現(xiàn)需要以行政人員的責(zé)任意識(shí)為基礎(chǔ)，如果行政人員缺乏職業(yè)道德和責(zé)任意識(shí)，那么行政責(zé)任制度無(wú)論如何也不能發(fā)揮它應(yīng)有的作用。因此，一方面，行政人員要加強(qiáng)自身道德修養(yǎng)和訓(xùn)練，提高“公正”、“仁愛”、“寬容”、“求實(shí)”、“節(jié)制”的責(zé)任意識(shí)，樹立廉政觀、勤政觀、培育高尚的行政人格，努力提高處理倫理沖突問(wèn)題的技巧和能力。另一方面，行政人員要加強(qiáng)自律，自覺地把外在客觀要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的道德法則，把道德義務(wù)轉(zhuǎn)化為道德良心。然而，行政自律的形成不是一蹴而就的，它需要在實(shí)踐中加以培養(yǎng)，需要行政人員把追求行政自律當(dāng)成人生目標(biāo)，時(shí)時(shí)自重、自省、自警、自勵(lì)，自覺地按照內(nèi)心的道德信仰調(diào)節(jié)支配自己的行為。

三、結(jié)語(yǔ)

行政責(zé)任制度是我國(guó)一項(xiàng)十分重要的管理制度，它的建設(shè)與完善，就是要通過(guò)使制度倫理化，以制度的形式確立一系列明確的行政責(zé)任規(guī)范，讓行政人員知道什么是應(yīng)當(dāng)做的和什么是不應(yīng)當(dāng)做的，使其有著正確的道德評(píng)價(jià)定位和價(jià)值取向。我們有理由相信，隨著我國(guó)行政責(zé)任制度的完善，行政人員的道德水平將得到進(jìn)一步提升，公共行政必將彰顯倫理價(jià)值。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕張康之，李傳軍.行政倫理學(xué)教程〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012.

〔2〕徐全彬.我國(guó)行政責(zé)任的制度化研究〔D〕.福建：廈門大學(xué)，2009.

〔3〕盧智增.淺析公務(wù)員的行政責(zé)任倫理〔J〕.河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（03）：15-18.

〔責(zé)任編輯：張 港〕