基于多中心治理視角下的農(nóng)村公共物品維護機制研究
——以甘肅省白銀市強灣鄉(xiāng)為例

陶鴻宇

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

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基于多中心治理視角下的農(nóng)村公共物品維護機制研究
——以甘肅省白銀市強灣鄉(xiāng)為例

陶鴻宇

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

［摘 要］隨著市場經(jīng)濟和民主政治的迅速發(fā)展，原來單中心的治理模式向多中心的治理模式轉(zhuǎn)變，公共物品作為實現(xiàn)政府職能的工具亦相應(yīng)的由政府單獨供給向多中心供給轉(zhuǎn)變。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與維護是統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會中面臨的重大問題。據(jù)此，本文擬以基于多中心治理的視角論證農(nóng)村公共物品維護機制，探討如何在新機制運行中實現(xiàn)農(nóng)村公共資源的最優(yōu)配置及鄉(xiāng)村治理的“最優(yōu)模式”。

［關(guān)鍵詞］多中心治理；農(nóng)村公共物品；維護機制

農(nóng)村作為資源相對分散化的經(jīng)濟體系，始終是社會發(fā)展和進步的基石。而農(nóng)村的公共物品又是影響農(nóng)村空間屬性最基礎(chǔ)、最直接的要素。從農(nóng)村的形成到現(xiàn)代農(nóng)村功能的拓展，農(nóng)村公共物品起著先導(dǎo)作用。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村公共物品的供給及治理問題也日益凸顯出來。在市場經(jīng)濟體制下，政府的包辦機制并未帶給人們高質(zhì)量的農(nóng)村生活。于是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式面臨挑戰(zhàn)，公共物品的多中心治理模式逐漸取代傳統(tǒng)的單中心治理，從而實現(xiàn)了農(nóng)村公共物品的良性運行和可持續(xù)發(fā)展。

1　農(nóng)村公共物品現(xiàn)狀的研究分析

本文以甘肅省白銀市強灣鄉(xiāng)為例，研究分析農(nóng)村公共物品的現(xiàn)狀。強灣鄉(xiāng)地處白銀市區(qū)南部14千米處，南起水川鎮(zhèn)，東與四龍鎮(zhèn)接壤，西北與皋蘭縣、王峴鄉(xiāng)相連，山巒起伏，溝壑縱橫，平均海拔1 700多米，區(qū)域面積248平方千米。境內(nèi)現(xiàn)轄聶家窯、白崖子、強灣、麥地溝、西溝、川口、月亮灣7個行政村，44個村民小組，2 740戶，10 630人，共有勞動力5 094人，耕地面積1 908.6公頃，旱地1 062.1公頃，自然條件比較惡劣，加上自然災(zāi)害頻發(fā)等因素，人民群眾一直未能從根本上脫貧致富，是白銀區(qū)較貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1.1強灣鄉(xiāng)公共物品的使用現(xiàn)狀

1.1.1水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

強灣鄉(xiāng)共建成小型水利工程7處，建有大小泵站18座，安裝機電設(shè)備26臺套，裝機容量1 770千瓦，配套供水干渠4條長39千米，支渠29條長46.9千米，斗渠133條長89.42千米，田間斗農(nóng)渠383條長103千米，形成了以小型水利工程為主的農(nóng)田灌溉模式。發(fā)展有效灌溉面積833.3公頃，發(fā)展常規(guī)節(jié)水面積600公頃。截至2015年底，建成農(nóng)村飲水安全工程5處，解決了0.88萬人的飲水困難和飲水不安全問題，全鄉(xiāng)飲水條件得到了較大改善。

2016年對全鄉(xiāng)現(xiàn)有的溫井子、苦水庫2座小二型水庫進行了除險加固，保證了水庫的安全正常運行和提高了攔洪蓄洪防災(zāi)能力，工程共完成資金483萬元。實施了砂川支渠二泵站更新改造續(xù)建項目。該項目與今年3月底基本完成，主要新建泵站1座，安裝機電設(shè)備4臺套，安裝電氣盤柜4面，架設(shè)高壓線路800米，完成資金120萬元；完成了強灣村曾家灣節(jié)水示范項目，鋪設(shè)輸水管道600米，襯砌渠道3 000米，發(fā)展常規(guī)節(jié)水面積26.6公頃，工程共完成投資15萬元；實施了小水工程建設(shè)。2014-2016年共爭取農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和扶貧項目資金65萬元，在砂川支渠、麥地溝支渠、川口等村社修建小水工程4處，共更新機電設(shè)備4臺套，啟動柜5臺，襯砌渠道8千米。在西溝羅家溝實施水保項目1處，完成封山育林5千米。同時在砂川支渠一泵站新建管理房1座，更新機電設(shè)備2臺套，更新電氣盤柜3面；完成了麥地溝村飲水安全工程建設(shè)，新建取水泵站2座，安裝機電設(shè)備2臺套，修建閘閥井10座，鋪設(shè)配水管網(wǎng)12.66千米，解決了3個社210戶550人的飲水困難和飲水不安全問題。成績是令人欣喜的，但盡管如此，全鄉(xiāng)農(nóng)田水利特別是小型農(nóng)田水利建設(shè)仍較為滯后，部分村的涵閘、泵站等水利管護缺失，不少設(shè)施基本處于癱瘓狀態(tài)，導(dǎo)致“旱不能澆，澇不能排”。

1.1.2鄉(xiāng)村道路建設(shè)情況

強灣鄉(xiāng)道路狹窄多灣，崎嶇不平，一遇洪水，道路難行，“晴天一路土，雨天一身泥”，給群眾的生產(chǎn)和生活帶來諸多不便。鄉(xiāng)政府分別對川口村至西溝三道峴子10千米；白金公路至聶家窯10千米；強灣至麥地溝10千米；白金公路至曾家岔10千米鄉(xiāng)村道路進行維修、砂化。硬化強灣村至中心小學(xué)—中學(xué)—鄉(xiāng)政府，白金公路至農(nóng)建隊鄉(xiāng)村道路5千米，同時修建護坡、排水等配套設(shè)施，建成三級鄉(xiāng)村公路。該項目總投資180萬元。鄉(xiāng)、村自籌20萬元，申請國家投資160萬元。其中:路基土石方開挖夯填工程總需費用15.48萬元；鋪砼硬化路面總需費用70萬元；修建護坡、排水等輔助設(shè)施漿砌塊石總需費用28.80萬元；涵洞砼現(xiàn)澆總需費用22.4萬元；路面砂化總需費用30萬元；其他費用13.32萬元。如此種種的建設(shè)費用給地方財政帶來較大負擔。加之已建道路等級較低，沒有鋪裝路面的道路還占相當大的比例。不少村內(nèi)道路通行條件仍然得不到改善，道路通暢程度較低，影響了農(nóng)民的日常出行。

1.1.3新型農(nóng)村合作醫(yī)療項目建設(shè)情況

截至2015年底，全鄉(xiāng)參加合作醫(yī)療的人數(shù)達到8 457人，參合率為76.74%。其中繳費參合人數(shù)為6 225人，收繳參合費用72 250元；免費參合人數(shù)（其中五保戶64人，低保戶370人，烈軍屬27人，獨生子女領(lǐng)證戶506人，兩女結(jié)扎戶265人）為2 232人，其中，困難補助部分全部由區(qū)財政墊付。共為參合農(nóng)民返還發(fā)放家庭門診報銷券8 457張，相當金額67 656元。這在一定程度上解決了農(nóng)民“看病難、看病貴”的問題，但是，仍有不少村的醫(yī)療衛(wèi)生條件還很落后，部分村的醫(yī)療衛(wèi)生水平甚至出現(xiàn)下降。最主要的三個原因是費用太高、本村醫(yī)療點撤銷、醫(yī)生水平下降。

2　農(nóng)村公共物品問題原因的分析

2.1農(nóng)村公共物品維護機制的不健全

長期以來，區(qū)域內(nèi)村民組織相對松散的狀態(tài)仍然存在，加之農(nóng)民利益訴求渠道的層層限制，農(nóng)民很難在政府的各項決策中實現(xiàn)自身的意志，從而導(dǎo)致利益受損。

近年來，我國在“三農(nóng)”問題上制定了一系列旨在解決民生問題、提高人民生活水平的政策措施，但在相關(guān)政策指令下達后，后續(xù)的執(zhí)行，維護力度始終無法跟進。特別是在農(nóng)技推廣方面，還未建立高效的農(nóng)技推廣體系，不能有效實現(xiàn)科技成果的轉(zhuǎn)化和農(nóng)民增收，極大地阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。

2.2農(nóng)村公共物品缺乏監(jiān)督制約機制

目前，中央和地方各級政府的公共物品供給責任網(wǎng)絡(luò)尚未形成，許多地方農(nóng)村公共物品監(jiān)管流于形式。由于信息不準確、預(yù)算難控制、運作體制無法可依、各主體之間缺乏有效溝通，一些地方干群之間的隔閡很深。一方面，部分村干部不愿公開信息，怕削弱權(quán)力、暴露問題引起農(nóng)民上訪，影響農(nóng)村穩(wěn)定。另一方面，村民無從知情，致使黑箱操作和財務(wù)混亂現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，地方村民組織難以真正發(fā)揮作用。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的今天，為保證中心城市建設(shè)而犧牲農(nóng)村利益的現(xiàn)象已普遍存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠取得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額很少。

3　基于多中心視角對農(nóng)村公共物品治理的對策

3.1實現(xiàn)農(nóng)村公共物品多中心維護模式

3.1.1建立定期維護長效機制

為促進公共物品供給進一步向經(jīng)濟薄弱的農(nóng)村延伸，建立經(jīng)濟薄弱村居公共物品運行維護機制，就要堅持量入為出的原則，按照節(jié)儉實用的要求維護村內(nèi)公共物品設(shè)施項目，保持適度的項目維護規(guī)模和標準；就要使得公共服務(wù)運行維護標準與資金來源相適應(yīng)，管護人員待遇適中，確保強灣等7個行政村農(nóng)村公共物品供給運行維護工作正常開展。從而充分發(fā)揮農(nóng)村公共物品的功能，切實改善經(jīng)濟薄弱村居農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

3.1.2建立追蹤閉環(huán)防范機制

閉環(huán)是現(xiàn)代企業(yè)普遍遵循的一種管理模式。其基本原理是運用系統(tǒng)論的觀點和方法，按照時間和工作順序，通過引入過程反饋機制，實現(xiàn)整個管理鏈條的閉環(huán)銜接。農(nóng)村公共物品供給與維護也可以按照“工作實現(xiàn)閉環(huán)”的要求，本著實際，實用，實效的原則，不僅要實現(xiàn)決策—執(zhí)行—反饋—維護的縱向大閉環(huán)，還要實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的小閉環(huán)，進行全方位的閉環(huán)控制。

決策閉環(huán)。變事后補救為事前防范，在決定提供某種公共物品前，堅持系統(tǒng)思考問題，科學(xué)論證供給方案，制定可行措施，慎重實施，保證決策閉環(huán)。

執(zhí)行閉環(huán)。對每項公共物品的供給進行量化分析，做到思路、標準、計劃、步驟和方法“五明確”，確保執(zhí)行人有據(jù)可依，有標可循，真正做到落實要求不打折，執(zhí)行標準不走樣，確保執(zhí)行閉環(huán)。

反饋閉環(huán)。通過強有力的過程跟蹤監(jiān)控，保證各類公共物品能夠切實、迅速的供給，同時，完善巡視制度，暢通民意表達渠道，對反饋的信息及時回復(fù)，一抓到底。

監(jiān)督閉環(huán)。在農(nóng)村公共物品的供給中，必須加強對實施過程的監(jiān)督，做到關(guān)口前移、防范在先。拓寬監(jiān)督渠道，把政府監(jiān)督、市場監(jiān)督、社會監(jiān)督、村民個人監(jiān)督和第三部門的監(jiān)督有機結(jié)合起來，切實形成監(jiān)督合力。

維護閉環(huán)。維護是公共物品供給過程的終端環(huán)節(jié)，是一個長期的過程。由于農(nóng)村公共物品的弱供給性和其本身的落后性，要求政府、社會、村民個人三方力量的共同參與，確保公共物品供給的有效性，維護供給成果的延續(xù)性。

3.2建立農(nóng)村公共物品多中心追蹤評價機制

3.2.1建立多元化監(jiān)督制約體系

第一，政府擔當農(nóng)村公共物品監(jiān)督的關(guān)鍵主體。政府作為公共物品的主要提供者，自然也充當著監(jiān)督主體的角色。農(nóng)村公共物品市場需要政府制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范，對于這一市場的監(jiān)管也應(yīng)該遵循相應(yīng)的法律。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村人口占有很大比例，通過基層政府實施有效的監(jiān)管來降低管理成本，提升農(nóng)村公共物品供給的績效，來破解農(nóng)村公共物品供給不足和維護不力的問題，構(gòu)建農(nóng)村公共物品有效維護路徑，提升我國農(nóng)村的整體實力，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐，實現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給與基層政府能力提升雙贏，凸顯責任型，服務(wù)型政府的價值訴求。

第二，農(nóng)民個人作為農(nóng)村公共物品監(jiān)督的重要主體。農(nóng)民是農(nóng)村公共物品的直接受益者，其參與到農(nóng)村公共物品的監(jiān)督中來，可以實實在在的滿足自身公共物品的需求，實現(xiàn)更大限度的公平。農(nóng)民監(jiān)督，既能發(fā)揮政府主體的優(yōu)勢，又克服了專業(yè)上的缺陷，從而能夠有效回應(yīng)農(nóng)民越來越復(fù)雜，多樣化的公共物品需求。

第三，第三部門作為農(nóng)村公共物品監(jiān)督的組成部分。在我國，第三部門一般被稱為非營利組織或民間組織，即是指除了政府機構(gòu)和盈利機構(gòu)外的所有社會組織。我國農(nóng)村的市場化程度很低，第三部門很少進入到公共產(chǎn)品供給與監(jiān)督的領(lǐng)域當中。因此在確保政府部門作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的監(jiān)督主體的同時，還應(yīng)當積極發(fā)展農(nóng)村第三部門，加大第三部門在農(nóng)村公共物品供給中的監(jiān)督力度，維護農(nóng)村公共物品的正常有效使用。

3.2.2建立公開績效評價機制

長期以來，政府一直是農(nóng)村公共物品的唯一供給主體，私人、企業(yè)、NGO等其他供給主體由于很難突破政府限制，基本沒有機會提供公共物品。政府的這種壟斷性和封閉性必然帶來供給的低效率。公共物品的封閉性阻礙了農(nóng)民獲得充分的信息，因而就不可能對公共物品做出客觀評價，更不可能對其進行有效監(jiān)督。因此，有必要建立公開、透明的績效評價機制，打破政府壟斷，保證農(nóng)民信息獲得的通暢性和獲取信息的有效性。

3.2.3建立激勵機制及區(qū)域間競爭效應(yīng)

重塑公共經(jīng)濟理念，激勵政府行為從發(fā)展經(jīng)濟向提供公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變既顯得緊迫，也非常有必要。政府的工作目標應(yīng)從增長優(yōu)先轉(zhuǎn)向服務(wù)優(yōu)先，提供覆蓋全民的基本公共產(chǎn)品。而激勵政府提供公共產(chǎn)品的核心是重新厘清政府與市場的關(guān)系以及不同層級政府之間的關(guān)系，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共產(chǎn)品提供機制。

我國農(nóng)村經(jīng)濟的非均衡發(fā)展，不僅導(dǎo)致各地行政村經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差距，而且在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面也存在較大差距。比如強灣鄉(xiāng)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)府所在地的緣故，強灣村較其他行政村較有政治優(yōu)勢，故發(fā)展較好。西溝、川口、月亮灣卻由于政治優(yōu)勢弱和本身自然條件相對惡劣，發(fā)展長期滯后。有差距就會有競爭。各行政村要探索和發(fā)揮自身資源優(yōu)勢，在強化自身資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，形成村際間競爭效應(yīng)。或者，各行政村聯(lián)合起來，進行資源的優(yōu)化重組，形成優(yōu)勢合力，與相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進行競爭。有競爭才有發(fā)展。區(qū)域間的競爭效應(yīng)所催生出的發(fā)展動力勢必會激勵農(nóng)村公共資源優(yōu)勢的進一步發(fā)揮，促進公共物品的充分利用與維護。

主要參考文獻

［1］黎炳盛.村民自治下中國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題［J］.開放時代，2001（3）.

doi:10.3969/j.issn.1673-0194.2016.12.067

［中圖分類號］F320

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）12-0106-02

［收稿日期］2016-05-12