關(guān)于加快海洋執(zhí)法力量整合，完善海洋相關(guān)法規(guī)問題的思考

關(guān)家勉

【摘要】黨的十八明確提出建立海洋強(qiáng)國的目標(biāo)，為改革海洋管理體制和依法管海提供了契機(jī)。本文分析了我國現(xiàn)存的海洋與漁業(yè)管理體制存在諸多弊端，如條塊分割、各自為政、管理重疊、推諉扯皮等削弱了海洋與漁業(yè)管理整體行政效能等。在此基礎(chǔ)上提出實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法，組建中國海岸警衛(wèi)隊(duì)，以及如何與國家、地方職能部門工作協(xié)調(diào)的建議。

【關(guān)鍵詞】國家統(tǒng)管；海洋與漁業(yè)執(zhí)法；建議

一、引言

黨的十八明確提出，要建立海洋強(qiáng)國，這為改革海洋與漁業(yè)管理體制和依法管海提供了契機(jī)。根據(jù)第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2013〕15號(hào)），設(shè)立國家海洋局（副部級(jí)），為國土資源部管理的國家局。重新組建國家海洋局。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)，明確了與國土資源部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署、交通運(yùn)輸部、環(huán)境保護(hù)部等部門的職責(zé)與分工；設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會(huì)，國家海洋委員會(huì)的具體工作由國家海洋局承擔(dān)。海洋管理機(jī)構(gòu)的改革對(duì)提升海洋管理起到了一定的促進(jìn)作用，但是，從海洋戰(zhàn)略角度看，當(dāng)前海洋管理機(jī)構(gòu)的改革也只是過渡類型的改革，要實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國的計(jì)劃，還必須徹底改革海洋管理體制，加快海洋執(zhí)量整合，完善海洋相關(guān)法規(guī)。我國應(yīng)該抓住海洋與漁業(yè)管理問題比較突出，外部勢力挑戰(zhàn)和國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步攀升時(shí)機(jī)，加快改革海洋與漁業(yè)管理體制，整合海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，大力提升海洋與漁業(yè)執(zhí)法手段，建立海岸警衛(wèi)隊(duì)，做到真正的依法管海。

我國政府主張的海洋與漁業(yè)面積達(dá)300余萬平方公里，海岸線長18000公里，涉海行政地區(qū)省級(jí)有11個(gè)，市、地級(jí)有50余個(gè)，縣、區(qū)級(jí)有150余個(gè)。由于諸多海洋與漁業(yè)執(zhí)法管理是以縣級(jí)行政地區(qū)為基本單位，使得海洋與漁業(yè)管比較凌亂，因此，實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法十分必要。

1996年，我國加入了《聯(lián)合國海洋與漁業(yè)法公約》，在此基礎(chǔ)上先后修改、制定并出臺(tái)了涉及領(lǐng)海主權(quán)、海洋與漁業(yè)環(huán)境、海洋與漁業(yè)野生動(dòng)物保護(hù)、海洋與漁業(yè)可再生能源、海上交通安全、海域使用、港口管理、海洋與漁業(yè)物權(quán)等14部法律及22部法規(guī)和相關(guān)的部門規(guī)章，這些法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)于加強(qiáng)海洋與漁業(yè)管理起到了積極的作用。

但是，執(zhí)行這些法律、法規(guī)和規(guī)章的部門有海監(jiān)、漁政、海事、邊防（公安）和海關(guān)、環(huán)保、國土資源、文物、石油、旅游等十多個(gè)①，其各自為政，很難統(tǒng)一。我國海洋與漁業(yè)執(zhí)法船、艇和人員的數(shù)量均是世界海洋與漁業(yè)大國的數(shù)倍，但海洋與漁業(yè)管理效果不盡如人意。非法用海、海洋漁業(yè)資源萎縮和外國占據(jù)我國島嶼掠奪我油、氣資源的問題也越來越突出。

針對(duì)我國目前在海洋與漁業(yè)執(zhí)法管理方面存在的問題，研究探討實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法，建立海岸警衛(wèi)隊(duì)的可行性和必要性，對(duì)于加強(qiáng)海洋與漁業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)海洋與漁業(yè)強(qiáng)國的目標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義。

二、實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法

（一）國家統(tǒng)管海域執(zhí)法是海洋與漁業(yè)管理改革的需要

我國現(xiàn)存的海洋與漁業(yè)管理的體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“條、塊結(jié)合”的產(chǎn)物。分部門管理的做法對(duì)廣袤的海洋與漁業(yè)來說，使得各部門執(zhí)法力量渺小，根本不可能全覆蓋地完成各自的職責(zé)，導(dǎo)致有法難依和有法不依。多部門參與海洋與漁業(yè)管理，各自為政與管理重疊，推諉扯皮等削弱了海洋與漁業(yè)管理整體行政效能。此外受社會(huì)不良風(fēng)氣和選人、用人以及對(duì)執(zhí)法工作缺失監(jiān)管等因素的影響，有些執(zhí)法人員的原則性與主動(dòng)性已經(jīng)喪失。因此，消除地方各種紛雜因素對(duì)海洋與漁業(yè)執(zhí)法的影響，有效地整合海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，由國家直接統(tǒng)一管理，是海洋與漁業(yè)管理體制改革的必然趨勢。

（二）國外統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)借鑒與國家統(tǒng)管的可行性

國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法，是國際海洋與漁業(yè)大國通常的做法：

如俄羅斯聯(lián)邦是以聯(lián)邦政府副總理為首的海洋與漁業(yè)委員會(huì)，作為海洋與漁業(yè)行政管理的高層決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各涉海部門大部分都有自己的執(zhí)法力量，比如邊防局下設(shè)的海上治安與邊界管護(hù)隊(duì)伍，海關(guān)總署的海上緝私隊(duì)伍，運(yùn)輸部領(lǐng)導(dǎo)的海上交通管理隊(duì)伍和污染控制與海上救助隊(duì)伍，農(nóng)業(yè)部的漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍以及自然資源和生態(tài)部的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍等等。所有海上執(zhí)法隊(duì)伍都是聯(lián)邦預(yù)算，公務(wù)員編制，其地方政府沒有執(zhí)法隊(duì)伍。日本由隸屬于日本國土基礎(chǔ)設(shè)施交通省的海上保安廳（簡稱JCG）負(fù)責(zé)，其在全國各地下設(shè)11個(gè)海上管區(qū)，下轄海上保安部66個(gè)、海上保安署54個(gè)。挪威由國家海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)在本國海域從事作業(yè)的國內(nèi)外漁船負(fù)責(zé)海洋與漁業(yè)和陸地的執(zhí)法管理。美國海洋與漁業(yè)執(zhí)法主要由4單位共同完成：一是聯(lián)邦政府相關(guān)行業(yè)管理部門及下設(shè)的五大區(qū)域辦公室；二是州政府；三是海岸警衛(wèi)隊(duì)；四是地方法院。以上4個(gè)單位的職責(zé)和任務(wù)分工明確，互相聯(lián)系。在海域的管理上，聯(lián)邦與州政府各有側(cè)重，聯(lián)邦政府管3～200海里海域，州政府只管3海里以內(nèi)海域。同上述國家類似，由國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)執(zhí)法的國家還有100余個(gè)，均不實(shí)行二級(jí)以上的執(zhí)法體制。

我國要實(shí)現(xiàn)海洋與漁業(yè)強(qiáng)國的目標(biāo)，在海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法方面，必須借鑒發(fā)達(dá)國家海洋與漁業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)和國家統(tǒng)管的做法。海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法必須服從全國海洋與漁業(yè)戰(zhàn)略大局，把海洋與漁業(yè)執(zhí)法權(quán)從地方各級(jí)政府收回，有利于涉海法規(guī)的貫徹落實(shí)。由國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法，由國家統(tǒng)一預(yù)算，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)沿海岸線至200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)行區(qū)域全覆蓋管轄是可行的。

三、組建中國海岸警衛(wèi)隊(duì)

（一）中國海洋與漁業(yè)管理的現(xiàn)狀要求提升海洋與漁業(yè)執(zhí)法力量

海洋與漁業(yè)是一個(gè)特殊的環(huán)境，因?yàn)樗x開陸地，所以對(duì)于海上違規(guī)行為必須強(qiáng)制，以往的海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)告訴我們，絕不能讓違法者有對(duì)抗的余地，否則違法者很有可能當(dāng)場逃脫，甚至執(zhí)法者將面臨一定的生命危險(xiǎn)。我國涉海作業(yè)人員有些素質(zhì)不高，或法治觀念淡薄，或利益至上思想，或“通關(guān)系，找門路”，這些人想盡、用盡各種辦法與國內(nèi)（或國外）執(zhí)法人員相抗衡，逃脫法律制裁。

在與周邊毗連海域，還有比較嚴(yán)重海權(quán)爭議、中國主權(quán)島嶼被非法侵占、中國主權(quán)海域的油氣資源被非法開采以及外國漁船進(jìn)入我領(lǐng)海非法捕撈等諸多問題等亟待解決，此外，近期日本、越南、菲律賓等國為實(shí)現(xiàn)長期或從法理上占據(jù)我領(lǐng)?；蛱嵘芾硎侄位虺雠_(tái)國內(nèi)海洋法律加劇了爭議海域的緊張局勢，這些都要求我國大幅度提升海洋與漁業(yè)執(zhí)法的力量。

為了應(yīng)對(duì)我國海洋與漁業(yè)管理來自內(nèi)、外部的各種挑戰(zhàn)，建立一支強(qiáng)有力的海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍迫在眉睫。

（二）國外海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)借鑒與組建海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)略意義

縱觀世界多數(shù)發(fā)達(dá)國家的海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，無不為準(zhǔn)軍事裝備，配有高壓水炮、步槍、機(jī)槍、炮艇、直升機(jī)、大型執(zhí)法船、高速摩托艇等，且法律授予查扣沒收非法船只和拘留起訴暴力抗法者的權(quán)力，甚至對(duì)嚴(yán)重暴力抗法者有開槍的權(quán)力。

目前，世界上有美國、意大利、英國、日本、印度、西班牙、加拿大等一百多個(gè)國家以國家領(lǐng)導(dǎo)的海岸警衛(wèi)隊(duì)作為海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法的主體，海岸警衛(wèi)隊(duì)是一個(gè)準(zhǔn)軍事化的執(zhí)法隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)一個(gè)國家所有海岸線上的警戒、巡邏、執(zhí)法等任務(wù)，其職能覆蓋了相當(dāng)于中國當(dāng)今公安邊防武警、海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、環(huán)境保護(hù)等部門以及海軍防衛(wèi)的行政執(zhí)法任務(wù)。

國外海岸警衛(wèi)隊(duì)的做法值得學(xué)習(xí)借鑒，因?yàn)閷?duì)涉海法律的實(shí)施起著至關(guān)重要的作用。我國建立國外海岸警衛(wèi)隊(duì)，對(duì)于海軍力量的補(bǔ)充對(duì)我國實(shí)現(xiàn)海洋與漁業(yè)強(qiáng)國的戰(zhàn)略同樣具有戰(zhàn)略意義，因此，我國必須建立海岸警衛(wèi)隊(duì)。

（三）中國海岸警衛(wèi)隊(duì)的設(shè)置、任務(wù)和機(jī)構(gòu)的思考

中國海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?yīng)該以濱海邊防部隊(duì)、國家漁政局、海監(jiān)總隊(duì)，海關(guān)緝私隊(duì)伍和海事局等單位為基礎(chǔ)進(jìn)行整合，撤并、整合所有地方海洋與漁業(yè)執(zhí)法船、艇以及海警執(zhí)法裝備，逐漸配齊（升級(jí)）所需要的炮艇、直升機(jī)、快艇以及相應(yīng)的海上救援、應(yīng)對(duì)大規(guī)模海域污染等突發(fā)事件的裝備。海岸警衛(wèi)隊(duì)分設(shè)若干海岸警衛(wèi)支隊(duì)，針對(duì)東海和南海存在海權(quán)爭議和領(lǐng)海被侵占的問題，應(yīng)分別成立海岸特警支隊(duì)司職維權(quán)。支隊(duì)下設(shè)若干大隊(duì)，大隊(duì)間以大的河口為分界分段管轄，管轄范圍涵蓋沿岸港口、河口和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。參照國外海岸警衛(wèi)隊(duì)的任務(wù)，結(jié)合我國海域管理的現(xiàn)狀，中國海岸警衛(wèi)隊(duì)職責(zé)主要應(yīng)該包括以下幾項(xiàng)：（一）取締非法漁業(yè)作業(yè)；（二）保護(hù)海上安全，打擊海上刑事犯罪、打擊走私和偷渡、打擊海盜；（三）維護(hù)國家海洋與漁業(yè)權(quán)益，海上巡視、領(lǐng)海警備，防止不明船只侵入；（四）海上交通事故調(diào)查；（五）海上防災(zāi)預(yù)警和海上遇險(xiǎn)救助；（六）海域污染處理；（七）海上重要設(shè)施和重要物資運(yùn)送警備；（八）與周邊臨海國家開展交流與合作，共同維護(hù)海上秩序。

海岸警衛(wèi)隊(duì)最重要的常規(guī)執(zhí)法是海上巡視，保障海上安全，確保貿(mào)易運(yùn)輸船舶的安全。但我國已管控海域目前急需解決的問題，是漁業(yè)捕撈秩序、擅自占用海域養(yǎng)殖和擅自填海造地問題，針對(duì)這些問題必須加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決整治。對(duì)于此類經(jīng)常性海上執(zhí)法工作，檢查的方式以簡便高效為原則，在禁漁區(qū)、禁漁期、休漁期，對(duì)禁用漁具、漁法以及作業(yè)標(biāo)識(shí)不完整的違規(guī)行為可以采取拍照取證與送達(dá)處罰通知的辦法，記錄在案，限期到指定銀行繳納罰款。如對(duì)拒不執(zhí)行處罰決定的，通知相關(guān)部門不予年審，不予船檢；年內(nèi)多次違規(guī)的要取締作業(yè)許可、沒收船只；對(duì)于不具備各種作業(yè)資格又拒不服從管理或暴力抗法的，應(yīng)予授權(quán)依法扣押、沒收船舶和拘留、起訴管理相對(duì)人；對(duì)于非法設(shè)置的海中物體可以無告知拆除；對(duì)于非法用海行為又限期不予改正的管理相對(duì)人可以拘留或起訴。

為了加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)行動(dòng)，提高執(zhí)法效率，維護(hù)海洋與漁業(yè)權(quán)益，建議國家成立相對(duì)獨(dú)立的海洋與漁業(yè)管理委員會(huì)，作為海洋與漁業(yè)行政管理的高層決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其成員包括所有涉海部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和海軍等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)。

（四）完善與調(diào)整現(xiàn)有的海洋與漁業(yè)法律體系

我國現(xiàn)有的涉海法律比較健全，單項(xiàng)涉海法律條文比較細(xì)致，但這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期條塊結(jié)合管理模式下的產(chǎn)物。實(shí)行國家統(tǒng)管海洋與漁業(yè)和建立統(tǒng)一的海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，需要從法律上重新明確海洋與漁業(yè)管理的機(jī)構(gòu)和海洋與漁業(yè)執(zhí)法主體的設(shè)置，有必要制定一部綜合的《中國海洋與漁業(yè)管理法》和《中國海岸警衛(wèi)隊(duì)條例》，對(duì)于現(xiàn)有涉海執(zhí)法的內(nèi)容，則需要從有關(guān)涉海法律中刪除或重新規(guī)范，以保證《中國海岸警衛(wèi)隊(duì)條例》與各涉海法律的銜接。

四、海岸警衛(wèi)隊(duì)與國家、地方職能部門的工作協(xié)調(diào)

海岸警衛(wèi)隊(duì)作為和平時(shí)期的海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，為保證執(zhí)法的公正和嚴(yán)肅性，在行使職權(quán)時(shí)，必須做到執(zhí)法與立法相分離，做到處罰與許可相分離，做到?jīng)Q定處罰與收繳罰沒款相分離，做到既獨(dú)立執(zhí)法又與涉海部門、工作機(jī)構(gòu)相配合。從海岸警衛(wèi)隊(duì)的職責(zé)范圍講，主要與漁業(yè)行政部門、海洋管理部門、海關(guān)、航運(yùn)、陸地公安、以及海軍有銜接。

因此，需要向海岸警衛(wèi)隊(duì)明確：涉海有關(guān)法規(guī)的修改，合法船舶的詳細(xì)資料和許可作業(yè)內(nèi)容以及變動(dòng)明細(xì)，海域使用發(fā)包情況，海域規(guī)劃和用海審批，貿(mào)易航運(yùn)船舶在我領(lǐng)海出入情況，涉海走私、偷渡、毒品運(yùn)輸嫌疑人海上潛逃等涉海刑事問題，海難與船舶碰撞事故、海洋與漁業(yè)科考、資源調(diào)查、環(huán)?；顒?dòng)、海底考古與發(fā)掘等。此外，海岸警衛(wèi)隊(duì)在處理領(lǐng)海主權(quán)爭議問題和查處外國船舶進(jìn)入中國領(lǐng)海非法作業(yè)問題，需要及時(shí)向外交部門或海軍通報(bào)。海洋與漁業(yè)執(zhí)法是海岸警衛(wèi)隊(duì)的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，對(duì)大型漁船的監(jiān)管非常重要，對(duì)此，國家應(yīng)該強(qiáng)制國內(nèi)大、中型遠(yuǎn)洋船只裝備和使用北斗衛(wèi)星跟蹤設(shè)備，以便使有關(guān)部門和海岸警衛(wèi)隊(duì)可以隨時(shí)監(jiān)督其活動(dòng)與掌握其位置。海岸警衛(wèi)隊(duì)還需要與相關(guān)鄰國達(dá)成衛(wèi)星跟蹤協(xié)定，對(duì)在共同管轄海域的作業(yè)漁船實(shí)行定位跟蹤。未來，國家為養(yǎng)護(hù)和保護(hù)海洋與漁業(yè)經(jīng)濟(jì)魚類資源量，需要制定限額捕撈的辦法，此項(xiàng)工作的管理應(yīng)該由海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)海上監(jiān)察，對(duì)嚴(yán)重瞞報(bào)產(chǎn)量或其他違規(guī)行為將訴諸法庭。對(duì)需要拘留的當(dāng)事人根據(jù)情況移交公安機(jī)關(guān)羈押，對(duì)需要起訴的案件直接向法院起訴，依法裁決。

本文對(duì)當(dāng)前的中國海洋與漁業(yè)管理的現(xiàn)狀與思考，是本人多年來從本職工作出發(fā)，結(jié)合黨的十八大精神談到的一些體會(huì)。隨著中國與周邊海域鄰國的海域劃分的明確、依法管海程度的提升以及海域防衛(wèi)的擴(kuò)展，海岸警衛(wèi)隊(duì)需要干練與高效，盡職盡責(zé)，做好與警衛(wèi)隊(duì)的工作協(xié)作，我國的海洋與漁業(yè)執(zhí)法工作就會(huì)順暢而有序地進(jìn)行。

五、結(jié)語

海洋與漁業(yè)管理不僅涉及到涉海行業(yè)的順暢運(yùn)營和海洋與漁業(yè)資源的可持續(xù)開發(fā)與利用，對(duì)于我國來說還涉及領(lǐng)海主權(quán)和國家安危的大事，根據(jù)中國國情和臨海周邊不斷變化的國際形勢，海洋與漁業(yè)執(zhí)法有必要由國家統(tǒng)管，有必要由國家整合組建一支強(qiáng)大的海洋與漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，擔(dān)負(fù)起海域執(zhí)法的重任，這樣既符合國際通常做法也符合中國國情，既能消除現(xiàn)有紛雜的海洋與漁業(yè)執(zhí)法管理狀況讓海洋與漁業(yè)執(zhí)法變得透明，又能強(qiáng)化海洋與漁業(yè)執(zhí)法能力，提高執(zhí)法的行政效能，走上依法治海的軌道，相信不久的將來，我國建設(shè)海洋強(qiáng)國的設(shè)想定會(huì)實(shí)現(xiàn)，我們的海洋也一定會(huì)最大限度地為我國人民和社會(huì)謀福祉。

參考文獻(xiàn)

[1]劉凱軍.《關(guān)于海洋與漁業(yè)綜合執(zhí)法的探討》.《經(jīng)濟(jì)與法》2011-6-9.

[2]閆祥嶺，蘇萬明，張道生《我國海洋與漁業(yè)維權(quán)應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn) 整合海上管理力量》《瞭望》新聞周刊2011-03-28.